海涂圍墾生態(tài)補償主體探討：一個研究框架

王顯金

摘要 鑒于海涂圍墾利益關(guān)系和海涂資源權(quán)屬的復(fù)雜性，提出海涂圍墾生態(tài)補償權(quán)責(zé)主體的確定需要從相關(guān)利益者識別、資源權(quán)屬分析和生態(tài)補償原則等三個方面綜合考慮。以杭州灣新區(qū)海涂圍墾生態(tài)補償為例，按照相關(guān)利益者分析法、資源權(quán)屬分析法，結(jié)合補償原則，確定該區(qū)域海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體，并提出構(gòu)建海涂圍墾生態(tài)補償基金作為二者之間的虛擬受償主體用以梳理清生態(tài)補償主體和受償主體權(quán)責(zé)關(guān)系的思路。

關(guān)鍵詞 海涂圍墾;生態(tài)補償主體;相關(guān)利益者分析法;生態(tài)補償基金

中圖分類號：P748 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-3305（2020）04-0-05

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.015

生態(tài)補償機制是指以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度[1]。這一定義綜合生態(tài)、經(jīng)濟、法學(xué)三方面合理界定了生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，指出執(zhí)行生態(tài)補償機制的目標(biāo)、制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的若干主要方法、明確了政府和市場在生態(tài)補償中的作用，因而得到廣泛采用。定義指出確定生態(tài)補償主體和受償主體的主要方法即利益相關(guān)者方法。研究生態(tài)補償機制需合理有效地解答下列問題：為什么要補償（補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，損失什么，損失多少）？補償主體和受償主體是誰？補償方式有哪些？補償多少？補償效果如何？如何保障補償?shù)捻樌麑嵤?？六個方面具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，其中明確補償主體是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定的前提，只有補償主體及其關(guān)系明確，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定才有意義?，F(xiàn)有文獻對海涂圍墾生態(tài)補償機制尤其是對補償主體和受償主體確定方法的研究較為少見。

1 海涂圍墾生態(tài)補償主體研究回顧

生態(tài)補償主體指權(quán)利義務(wù)的承受者，包括權(quán)利主體（受償主體）和義務(wù)主體（補償主體）。從這個意義上看，補償主體有廣義和狹義之分，廣義上包含權(quán)利主體和義務(wù)主體，狹義上僅僅指權(quán)利主體，因此，有的學(xué)者把受償主體稱為補償客體。但學(xué)術(shù)界一般認為補償客體是指補償行為所最終作用的對象，即自然環(huán)境資源，如森林生態(tài)系統(tǒng)中的森林資源和動物物種、海涂資產(chǎn)本身和海涂生態(tài)系統(tǒng)等。

生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是對許多利益主體，如政府、保護者、受益者和破壞者之間的責(zé)任和權(quán)利的一種平衡和再分配機制[2]。因此，生態(tài)補償機制首先要明確的是“誰補償誰”的問題，即補償主體和受償主體問題。明確生態(tài)補償主體有兩類方法，一種是明確權(quán)屬法。所謂明確權(quán)屬，即生態(tài)補償?shù)闹黧w雙方由環(huán)境與資源保護法律關(guān)系來界定，從而生態(tài)補償指對權(quán)利主體間的行為予以明確，補償主體意味著權(quán)利的享有者和環(huán)境義務(wù)的承擔(dān)者，即享受環(huán)境權(quán)利、承擔(dān)環(huán)境義務(wù)的當(dāng)事人，如公民個人、企事業(yè)單位和其他社會組織、政府等。補償主體為承擔(dān)相應(yīng)補償任務(wù)的利益方，接受補償?shù)睦娣绞鞘軆斨黧w[3]。補償?shù)囊x是通過體現(xiàn)超越權(quán)屬邊界的行為，或通過市場交易體現(xiàn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓的成本以達到生態(tài)外部效益的內(nèi)部化[4]。另一種確定生態(tài)補償主體的方法是利益相關(guān)者分析法。利益相關(guān)者分析法是指通過利益相關(guān)方的基本特征、內(nèi)在聯(lián)系等的分析來推定關(guān)鍵參與者或利益相關(guān)者的工具或者方法[5]。在生態(tài)補償主體確定過程中，相關(guān)利益者分析起著重要作用[6]。由于生態(tài)損害補償存在多個不同層次的利益相關(guān)主體，因此，補償可分為對直接利益相關(guān)者補償和對非直接利益相關(guān)者補償[7-8]。

在海涂生態(tài)補償中，海涂生態(tài)補償主體是指海涂圍墾過程中生態(tài)維護或受損的權(quán)利義務(wù)的承受者。在環(huán)境資源問題上，首先要明確中央政府和地方政府各自的權(quán)力和責(zé)任，因此，政府在生態(tài)補償中的核心地位也是各國生態(tài)補償制度設(shè)計的重點[9-10]。為避免單一主體導(dǎo)致的“政府失靈”，需要從市場機制的角度探討多元化的生態(tài)補償主體[11]。盡管現(xiàn)階段對海涂圍墾生態(tài)補償主體的研究以一般性的概化關(guān)系分析和具體案例典型補償主體分析為主，但達成如下共識：（1）國家或政府在生態(tài)補償中處于核心地位，但不能過分強調(diào)，否則可能導(dǎo)致“政府失靈”;（2）生態(tài)補償?shù)闹黧w設(shè)置既有抽象的國家或政府，也有具體的行政機關(guān)、法人和個人;（3）補償?shù)淖罱K目的是通過“人對人”的補償實現(xiàn)“人對海涂生態(tài)系統(tǒng)”的補償。

2 海涂圍墾補償主體與受償主體界定

2.1 相關(guān)利益者識別

2.1.1 海涂圍墾生態(tài)補償相關(guān)利益者概念 20世紀80年代，F(xiàn)reeman [12]在著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中對利益相關(guān)者（Stakeholder）理論予以論述;指“一切能夠?qū)M織目標(biāo)產(chǎn)生作用，或受到被該組織目標(biāo)影響的個人或群體”。利益相關(guān)者理論最初應(yīng)用于工商管理領(lǐng)域，現(xiàn)已拓展到經(jīng)濟社會的眾多領(lǐng)域。因為各領(lǐng)域的共同點是，承認和保障不同利益相關(guān)者的利益需求，同時實現(xiàn)經(jīng)濟社會組織整體利益的最大化。利用利益相關(guān)者理論，篩選特定活動的利益相關(guān)者，使監(jiān)督成本和機會主義行為獲取降低到最低限度，實現(xiàn)互利共贏、共同治理。

在海涂圍墾生態(tài)補償過程中，存在著許多具有利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的利益相關(guān)者。與一般的土地資源利用相比，海涂圍墾生態(tài)補償不僅具有實現(xiàn)平衡利益相關(guān)方經(jīng)濟利益的需求，而且承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的修復(fù)和實現(xiàn)、公眾健康等社會價值的增進需要。借鑒Freeman的觀點，把海涂圍墾利益相關(guān)者界定為，與海涂圍墾利害攸關(guān)，且能夠在海涂圍墾生態(tài)補償機制運作的過程中獲取經(jīng)濟與生態(tài)利益的個人或社會。

按照Freeman、Mitchell[13]、Clarkson[14]等人的研究，考察某特定活動的利益相關(guān)者，一般按如下步驟：結(jié)合經(jīng)濟學(xué)理論和實地調(diào)研，列出利益相關(guān)者備選名單;結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)和利益者的屬性，對利益相關(guān)者進行科學(xué)分類。

2.1.2 相關(guān)利益者候選名單 按外部性視角，結(jié)合課題組實地調(diào)查，在綜合考量了海涂圍墾損益情況的基礎(chǔ)上，研究區(qū)域海涂圍墾相關(guān)利益者（表1）。

2.1.3 相關(guān)利益者分類 通常按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對利益相關(guān)者進行“多維細分”（表2）。上述分類方法不能隨意遷移到海涂生態(tài)保護和修復(fù)等生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，因其治理的目標(biāo)差異會導(dǎo)致分類標(biāo)準(zhǔn)的差異。除一般性的經(jīng)濟利益性和社會影響性作為共性目標(biāo)外，“環(huán)境外部性內(nèi)在化”通常作為生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)。有代表性的相關(guān)利益者分類法所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合海涂圍墾生態(tài)補償行為的目標(biāo)，這里嘗試應(yīng)用以下三個屬性（Stakeholder Salieneies）來建立分類評價體系：經(jīng)濟利益性、社會影響性和生態(tài)損益緊密聯(lián)系度。

（1）經(jīng)濟利益性：當(dāng)行為主體的經(jīng)濟利益受到海涂圍墾生態(tài)補償行為的影響時，則與此屬性高度相關(guān);如果受的影響較低或者基本不受影響，則與此屬性的相關(guān)程度低或根本毫無關(guān)聯(lián)。

（2）社會影響性：在利益相關(guān)者具備使海涂圍墾生態(tài)補償?shù)倪\作受到影響的地位與手段，或者反之海涂圍墾生態(tài)補償能夠反作用于該利益相關(guān)者，則該利益相關(guān)者與此屬性高度相關(guān)。如果僅是潛在影響抑或沒有影響則與此屬性相關(guān)程度低或無關(guān)。

（3）生態(tài)損益緊密聯(lián)系度： 當(dāng)利益相關(guān)者的行為直接導(dǎo)致海涂生態(tài)受損或者海涂生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值提高，則該利益相關(guān)者與此屬性高度相關(guān)。如果其行為對海涂生態(tài)損益關(guān)系不大，則與此屬性相關(guān)程度低或無關(guān)。

采取專家打分法（Experts Grading Method）對海涂圍墾生態(tài)補償利益相關(guān)者進行屬性相關(guān)性評價，評價量表采用5分制式的專家咨詢問卷。17名相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜襾碜詫幉ù髮W(xué)等7所單位。選取專家的方法主要有專家推薦、網(wǎng)絡(luò)查詢、CNKI檢索等方式。要求專家結(jié)合專業(yè)學(xué)識和個人經(jīng)驗，結(jié)合當(dāng)前海涂圍墾損益主體基本現(xiàn)狀，給相關(guān)利益者從三個維度上進行打分評價，協(xié)助給出利益相關(guān)者的層級結(jié)構(gòu)（表3）。

以綜合平均得分情況來界定核心利益相關(guān)者（4分及以上）、一般利益相關(guān)者（得分大于等于2.5分且小于4分）、邊緣利益相關(guān)者（小于2.5分）。表3顯示：中央政府、地方政府以及海涂開發(fā)和利用者的平均得分分別是4.09、4.48以及4.63，隸屬于核心利益相關(guān)者范疇;專門的濕地保護管理機構(gòu)、區(qū)內(nèi)和周邊民眾（受益方）的平均得分均介于2.5～4分之間，是以屬于一般利益相關(guān)者;游客（受益方）、其他保護單位或個人（受損方）的平均得分低于2.5分，為邊緣利益相關(guān)者。

2.2 資源權(quán)屬分析法

2001年全國人大常委會頒布的《海域使用管理法》是運用海域制度的基本性法律，為運用海域管理法律制度的標(biāo)志。它明確規(guī)定，國家是海域所有權(quán)的唯一主體，而所有權(quán)的四項權(quán)能中占有、使用、收益權(quán)利通過法律規(guī)定固定給使用者，國家保留最后的處分權(quán)，主要指批準(zhǔn)確認和收回海域使用權(quán)的權(quán)利?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā诽岢觥皣覍嵭泻Ｓ蛴袃斒褂弥贫取保浜诵膬?nèi)容是國家針對使用海域的機構(gòu)與個人收取相應(yīng)的使用金，從而補償使用國家海洋資源的相關(guān)費用。使用海域金是國家依托海域所有權(quán)向海域使用權(quán)人征收的權(quán)利金，屬于利益分配范疇，并不是非海域使用權(quán)商品價值的真正表現(xiàn)形態(tài)，并且遠不能補償海涂圍墾等構(gòu)成的生態(tài)損害。

海涂圍墾土地使用方由于其開發(fā)使用海涂等海域行為對海域（涂）資源環(huán)境造成損害，是補償責(zé)任主體;國家作為海域資源所有權(quán)者是海域生態(tài)環(huán)境受損方，成為受償主體，代表國家行使海洋環(huán)境保護權(quán)的國家海洋局及地方海洋行政管理部門代為受償。同時，因受海涂圍墾活動影響而造成自身固有權(quán)益受到損害的漁民或養(yǎng)殖戶、義務(wù)參與修復(fù)因圍涂工程造成的生態(tài)損害的單位、群眾和個人均應(yīng)納入受償對象。

2.3 生態(tài)補償原則

根據(jù)海涂圍墾生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，參考國內(nèi)外的相關(guān)研究成果，結(jié)合相應(yīng)的環(huán)境保護法律和法規(guī)，海涂生態(tài)補償應(yīng)遵循如下原則。

（1）PPP原則（Polluter pays principle）或DPP原則（destroyer pays principle）。污染者付費或破壞者補償原則，也即“誰污染，誰補償”或“誰破壞，誰補償”。人類對海涂的開發(fā)活動可能造成海水污染等海洋環(huán)境污染，或在某種程度上破壞了海涂生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)框架，使其生態(tài)服務(wù)功能受到損害，開發(fā)者要以所導(dǎo)致的生態(tài)損失為依據(jù)加以有效的補償。以上是把生態(tài)環(huán)境損害方所產(chǎn)生的負外部效應(yīng)內(nèi)部化的一條基本原則[19]。

（2）PGP原則（provider gets principle）。提供者獲得原則，即“誰保護，誰受益”。例如，海涂自然保護區(qū)的建立導(dǎo)致沿岸居民放棄養(yǎng)殖或捕撈活動，據(jù)PGP 原則，這些居民應(yīng)獲得相應(yīng)的補償。又如，為了保護被開發(fā)海涂的鳥類品種和其他自然生物品種而成立自然保護區(qū)，其管理機構(gòu)提供了生態(tài)服務(wù)正外部性，理應(yīng)對此行為進行補償。PGP 原則兼顧了社會公平和效率要求。

（3）BPP原則（beneficiary pays principle），即所謂的受益者付費原則。內(nèi)容是“誰受益，誰付費”。此原則旨在為存在正外部性的生態(tài)服務(wù)定價。由海涂生態(tài)服務(wù)的實際享受者向生態(tài)服務(wù)的實際占用者（保護者）付費。例如，海涂保護區(qū)游客由于享用了保護區(qū)清新空氣、物質(zhì)多樣性欣賞、自然山水景觀等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而應(yīng)予保護者補償。

以上三個原則指向和適應(yīng)生態(tài)補償類型有所側(cè)重，三者相輔相成（表4）。

3 實證研究：杭州灣新區(qū)補償主體與受償主體

按照相關(guān)利益者分析法、資源權(quán)屬分析法，結(jié)合補償原則，歸納杭州灣新區(qū)海涂圍墾生態(tài)補償補償主體和受償主體如下。

3.1 補償主體

3.1.1 海涂開發(fā)及資源利用者 海涂開發(fā)及資源利用者作為核心利益相關(guān)者，在項目性圍涂中，直接參與到圍涂造地的規(guī)劃、許可、征收環(huán)節(jié)，享有新造土地的使用權(quán)和收益權(quán)，應(yīng)作為海涂圍墾生態(tài)補償主體，承擔(dān)海涂圍墾生態(tài)補償義務(wù)。符合“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的基本原則。

3.1.2 地方政府 在區(qū)域性圍涂工程中，不管是公益性項目圍涂還是為實施重大經(jīng)濟政策的圍涂工程，地方政府均是圍涂造地權(quán)益的主要獲得者之一。地方政府應(yīng)作為海涂圍墾域生態(tài)補償主體。

3.1.3 游客及民眾 一方面，游客和普通民眾享受了海涂生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，卻并未為此買單;另一方面，由于征收海涂生態(tài)補償金主要用于海涂的生態(tài)保護、修復(fù)和重建，普通公眾是間接的受益主體。作為邊緣利益相關(guān)者，鑒于其受益的“間接、不確定和難于言斷”，游客與民眾是潛在的補償主體，宜根據(jù)其補償意愿確定支付標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 受償主體

3.2.1 生態(tài)重建主體——專門濕地保護單位杭州灣國家濕地公園 杭州灣國家濕地公園現(xiàn)承載著杭州灣新區(qū)主要生態(tài)功能區(qū)的角色，在鳥類、魚類、植物資源等海涂資源的保護、廢水凈化等方面承載著不可替代的角色。作為核心利益相關(guān)者，需要直接投入生態(tài)保護成本，犧牲發(fā)展機會成本。理應(yīng)成為主要的受償主體之一，符合“誰保護、誰受益”的原則。

3.2.2 國家海洋局和地方海洋行政管理部門 由于海涂使用者對海涂生態(tài)造成了不可逆的負面影響，國家作為海涂所有權(quán)擁有者，作為利益受損方，理應(yīng)成為受償主體。具體由具有主體資格和能力的行使海洋環(huán)境保護權(quán)的國家海洋局及地方海洋行政主管部門承擔(dān)實際受償主體的角色。

3.2.3 漁民或農(nóng)民 漁民和農(nóng)民雖然不享有海涂的所有權(quán)，但一方面，海涂的征用使?jié)O民部分或全部喪失了海涂使用權(quán)，其生存權(quán)利受限，另一方面，潮上帶不少區(qū)域已經(jīng)具有土地屬性，農(nóng)民享有的對征用的土地的使用權(quán)和收益權(quán)受損。作為一般利益相關(guān)者，按權(quán)屬分析法，受圍涂工程影響的漁民或農(nóng)民應(yīng)作為受償主體。

3.3.4 市及以下地方政府 某些作為國家級項目或者實施省級重大經(jīng)濟政策的圍涂工程，一方面，同樣導(dǎo)致區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損，另一方面，一定程度上減少了地方的經(jīng)濟收益，作為地方權(quán)力和普通民眾的代表，地方政府可構(gòu)成受償主體。換言之，地方政府主要是補償主體，特殊情況下又可以是受償主體。

3.3 虛擬主體——海涂生態(tài)補償基金會 海涂圍墾生態(tài)補償涉及權(quán)利主體和義務(wù)主體較多，關(guān)系難以捋清，難以實行一對一的補償。一個重要的方法是建構(gòu)一個虛擬的受償主體，將生態(tài)補償主體繳納的補償金統(tǒng)一納入海涂生態(tài)補償基金會，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一管理。

2004年建立森林生態(tài)效益補償基金制度，其全稱為中央森林生態(tài)效益補償基金?？梢越梃b森林生態(tài)保護的成功經(jīng)驗，探索建立海涂生態(tài)修復(fù)和保護補償基金（下簡稱為海涂生態(tài)補償基金），用于海涂生態(tài)修復(fù)補償和生態(tài)效益補償（圖1）。

基于相關(guān)利益分析法和資源權(quán)屬法的海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體以及生態(tài)保護補償基金關(guān)系。海涂生態(tài)補償基金的資金來源方式是由國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化來源方式。

海涂生態(tài)保護和修復(fù)補償基金具有以下多重性質(zhì)。

（1）虛擬的生態(tài)受償主體。森林生態(tài)服務(wù)由全民享有，補償一般是代表全民的國家向退耕還林的農(nóng)民和森林保護者進行補償;流域生態(tài)補償一般在下游和上游之間進行。由于海涂圍墾生態(tài)補償涉及利益相關(guān)者眾多，補償主體一般構(gòu)不成對受償主體的直接生態(tài)損害，所以往往不存在直接的一對一補償，海涂圍墾生態(tài)補償基金作為一個虛擬的受償主體，是受償主體和補償主體的媒介。海涂生態(tài)保護和修復(fù)補償基金來源主要有：地方繳納的生態(tài)補償費、政府的財政轉(zhuǎn)移支付、個人與社會組織捐贈等。補償主體繳納的補償金、個人或組織捐贈的支付意愿補償金統(tǒng)一匯總到海涂生態(tài)保護和修復(fù)補償基金，由專門的基金管理機構(gòu)統(tǒng)一支配使用。

（2）聯(lián)系生態(tài)補償主體和受償主體的橋梁。按照一定的補償標(biāo)準(zhǔn)，對海涂圍墾過程中經(jīng)濟利益或者生態(tài)利益受損的受償主體進行補償，資金來源于生態(tài)補償基金。從這個意義上講，生態(tài)補償基金承擔(dān)了補償主體的角色。所以，它是聯(lián)結(jié)生態(tài)補償主體和受償主體的紐帶。通過多（補償主體）對一（補償基金）和一（補償基金）對多（受償主體）的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)多對多的補償，從而大大減少了補償過程中的交易成本，提高了補償效率。

（3）生態(tài)補償基金承擔(dān)多種補償方式為一體的角色。生態(tài)補償基金是一種經(jīng)濟補償方式。補償主體是通過繳納補償金的方式來實現(xiàn)對其圍涂工程的外部性或享受海涂生態(tài)效益進行補償。然而，生態(tài)景觀林營造等生態(tài)修復(fù)方式、魚類增殖放流等資源補償方式其資金來源也可以來自生態(tài)補償基金，從此意義而言，生態(tài)補償基金也是生態(tài)修復(fù)和資源補償方式。

4 結(jié)論與建議

鑒于海涂圍墾利益關(guān)系和海涂資源權(quán)屬的復(fù)雜性，提出了海涂圍墾生態(tài)補償權(quán)責(zé)主體的確定，需要從相關(guān)利益者識別、資源權(quán)屬分析和生態(tài)補償原則等三個方面綜合考慮。以杭州灣新區(qū)海涂圍墾生態(tài)補償為例，按照相關(guān)利益者分析法、資源權(quán)屬分析法，結(jié)合補償原則，確定了該區(qū)域海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體，并提出了構(gòu)建海涂圍墾生態(tài)補償基金作為二者之間的虛擬受償主體用以梳理清生態(tài)補償主體和受償主體權(quán)責(zé)關(guān)系的思路?；I集和構(gòu)建海涂生態(tài)補償基金，不僅僅是為海涂資源保護和管理提供穩(wěn)定的資金來源，實質(zhì)上是對海涂生態(tài)效益價值的認可。

海涂圍墾生態(tài)補償主體和受償主體的確定僅是海涂圍墾生態(tài)補償機制設(shè)計的一部分，它與機制設(shè)計其他部分相輔相成，需要重點把握以下三個問題：以明確補償主體與客體為前提，以選擇補償途徑與手段為基礎(chǔ)，評估海涂生態(tài)損害以及明確其補償標(biāo)準(zhǔn)為主要內(nèi)容。補償主體和受償主體存在差異，補償途徑與手段是不同的，相應(yīng)補償標(biāo)準(zhǔn)也不同。三者構(gòu)成海涂圍墾生態(tài)補償機制的核心要素。

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責(zé)任編輯：黃艷飛