鐵路工程第三方質(zhì)量安全監(jiān)督模式的研究

韓 侃，王秉勇，蔣育華，王 瑜，王偉星

（中鐵西北科學(xué)研究院有限公司，甘肅 蘭州 730000）

0 引言

我國(guó)鐵路政企分開(kāi)以來(lái)，對(duì)鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作由國(guó)家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局具體負(fù)責(zé)。由于鐵路建設(shè)工期長(zhǎng)，專業(yè)多，政府不可能都親自進(jìn)行監(jiān)督檢查，依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第 279 號(hào)）第四十六條、《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令〔2015〕2 號(hào)）第五條和《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第 393 號(hào)）第四十四條，鐵路監(jiān)督管理部門可以委托符合條件的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作，委托的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是由鐵路工程監(jiān)管部門認(rèn)可的第三方，即具有獨(dú)立法人資格的單位來(lái)代行國(guó)家鐵路局的工程質(zhì)量監(jiān)督職能［1］，因此，針對(duì)鐵路工程第三方監(jiān)督模式的研究意義重大。

通過(guò)查閱近幾年國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)資料，對(duì)鐵路工程第三方監(jiān)督模式的研究文獻(xiàn)比較少。目前，鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作主要由國(guó)家鐵路局、地方鐵路監(jiān)督管理局和委托的監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個(gè)層面組成，具體工作由地方鐵路監(jiān)督管理局委托的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，如圖 1 所示。監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照《國(guó)家鐵路局關(guān)于做好鐵路工程項(xiàng)目質(zhì)量行政監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)鐵工程監(jiān)〔2014〕61 號(hào)）和《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令〔2015〕2 號(hào)）的具體要求開(kāi)展質(zhì)量監(jiān)督工作，本文擬從委托的第三方質(zhì)量安全監(jiān)督角度，探討目前鐵路工程監(jiān)督模式存在的問(wèn)題，并對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行權(quán)重的計(jì)算分析，為將來(lái)鐵路行業(yè)監(jiān)管部門提供對(duì)策服務(wù)。

圖1 鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督模式

1 第三方質(zhì)量安全監(jiān)督模式存在的問(wèn)題

1.1 法律及法規(guī)方面

1）第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法主體資格?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第 279 號(hào)）均未明確質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主體性質(zhì)，部門規(guī)章上《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令〔2015〕2 號(hào)）明確了行業(yè)主管部門可以委托監(jiān)督機(jī)構(gòu)代行政府監(jiān)督職能［2］。

2）部分法律、行政法規(guī)缺少監(jiān)督方面的內(nèi)容。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)建筑法》雖然經(jīng)過(guò)了幾次修訂，但在內(nèi)容上涉及房屋建筑工程的較多，規(guī)范公路、鐵路等交通工程的內(nèi)容較少。在質(zhì)量管理章節(jié)中，只明確了其他參建單位的質(zhì)量責(zé)任，但沒(méi)有明確監(jiān)督部門的責(zé)任、監(jiān)督內(nèi)容和范圍等，致使工程質(zhì)量監(jiān)督缺少依據(jù)。在法律責(zé)任章節(jié)中，對(duì)罰款的具體范圍沒(méi)有明確。

3）部分法律條文針對(duì)性不強(qiáng)。部分內(nèi)容表述不夠具體，使得在具體實(shí)施行政處罰時(shí)，對(duì)有些違法違規(guī)行為不好界定和確認(rèn)，造成現(xiàn)場(chǎng)取證較難。

4）行政處罰程序多，時(shí)效長(zhǎng)，降低了行政執(zhí)法和監(jiān)督的效率。按照鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督行政處罰的程序，一個(gè)案子從立案到下發(fā)處罰決定書(shū)至少需要兩個(gè)月的時(shí)間。

1.2 監(jiān)督措施及監(jiān)督手段方面

1）監(jiān)督措施單一。目前鐵路行業(yè)第三方工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)的措施有三種：下發(fā)鐵路建設(shè)工程質(zhì)量問(wèn)題通知書(shū)、鐵路建設(shè)工程質(zhì)量安全整改通知單和報(bào)告地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局實(shí)施行政處罰。

2）監(jiān)督檢查手段需要?jiǎng)?chuàng)新。目前質(zhì)量監(jiān)督的模式和手段主要是眼看、尺量、手模、耳聽(tīng)等手段進(jìn)行檢查，沒(méi)有把監(jiān)督檢測(cè)充分結(jié)合。

3）監(jiān)督行為不能規(guī)范和統(tǒng)一。目前鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督的相關(guān)文件沒(méi)有明確界定監(jiān)督檢查的內(nèi)容、監(jiān)督抽查的頻次、監(jiān)督工作程序等。因?yàn)殍F路工程建設(shè)周期長(zhǎng)，質(zhì)量安全監(jiān)督最常用的方式為隨機(jī)抽査。對(duì)于抽查的頻次和抽查哪些內(nèi)容，不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員都存在一定的差異性。

4）增強(qiáng)工程質(zhì)量擔(dān)保和保險(xiǎn)意識(shí)。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)社會(huì)咨詢服務(wù)公司在我國(guó)鐵路建設(shè)工程質(zhì)量的體系建設(shè)，厘清建設(shè)單位和監(jiān)理單位的主體責(zé)任，充分發(fā)揮工程保險(xiǎn)與工程擔(dān)保在工程質(zhì)量保證體系中的社會(huì)保障作用［3-5］。

5）信息化手段運(yùn)用不足。目前，各省住建廳、交通廳都有自己建設(shè)信息管理系統(tǒng)，但鐵路監(jiān)管部門沒(méi)有建立，增加了工程質(zhì)量監(jiān)管的工作量。

1.3 監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織體系方面

1）質(zhì)量監(jiān)督涉及的內(nèi)容多，監(jiān)督人員責(zé)任大。近年來(lái)，隨著國(guó)家、政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的高度重視，工程方面的投訴舉報(bào)也越來(lái)越多，按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第 279 號(hào)）第七十六條的相關(guān)規(guī)定，質(zhì)量安全監(jiān)督人員的監(jiān)督責(zé)任和被追責(zé)的壓力較大。雖然監(jiān)督機(jī)構(gòu)不作為參建方負(fù)責(zé)工程質(zhì)量的主體責(zé)任，但在鐵路建設(shè)過(guò)程中履行了對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督職責(zé)，評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作的標(biāo)準(zhǔn)有哪些，監(jiān)督人員如何做才算履職盡責(zé)，這些都是要在以后的監(jiān)督中亟待明確的問(wèn)題。

2）充實(shí)監(jiān)管力量，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的配備?！秶?guó)家鐵路局關(guān)于做好鐵路工程項(xiàng)目質(zhì)量行政監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)鐵工程監(jiān)〔2014〕61 號(hào)）規(guī)定監(jiān)督人員基本條件［6］：具有 5 年以上鐵路建設(shè)工作經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)國(guó)家鐵路局組織的培訓(xùn)考試合格，不受學(xué)歷、專業(yè)和職稱限制。鐵路建設(shè)工程監(jiān)督涉及的專業(yè)較多，在監(jiān)督過(guò)程中要做好人員儲(chǔ)備和培訓(xùn)工作，調(diào)動(dòng)專業(yè)人員從事監(jiān)督工作的積極性和主動(dòng)性，才能確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作的持續(xù)發(fā)展。

3）監(jiān)督人員不足、監(jiān)督業(yè)務(wù)量大。鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督任務(wù)量大，第三方監(jiān)督人員數(shù)量不足。

4）監(jiān)督檢查經(jīng)費(fèi)不足?！秶?guó)家鐵路局關(guān)于做好鐵路工程項(xiàng)目質(zhì)量行政監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)鐵工程監(jiān)〔2014〕61 號(hào)）規(guī)定監(jiān)督人員要專職從事監(jiān)管工作，但由于監(jiān)督專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督頻次不能保證，嚴(yán)重影響了監(jiān)督工作的正常開(kāi)展。

2 問(wèn)題分析

結(jié)合對(duì)轄區(qū)內(nèi) 18 條鐵路的質(zhì)量安全監(jiān)督工作，對(duì)鐵路工程第三方質(zhì)量安全監(jiān)督模式存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理，匯總了 3 大類 13 項(xiàng)問(wèn)題，用層次分析法對(duì)各個(gè)問(wèn)題的權(quán)重進(jìn)行計(jì)算分析，確定影響問(wèn)題的主次順序［7］。

2.1 構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

通過(guò)査閱相關(guān)文獻(xiàn)，制作調(diào)查表，對(duì)鐵路建設(shè)監(jiān)督檢查部門、科研單位、學(xué)校教授和現(xiàn)場(chǎng)施工管理單位的有工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的專家進(jìn)行了意見(jiàn)征詢。主要采用德?tīng)柗品ㄍㄟ^(guò)發(fā)放設(shè)計(jì)調(diào)査表，對(duì)專家意見(jiàn)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析和處理，最終形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表 1）。

表1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2 建立層次分析模型

根據(jù)專家評(píng)分結(jié)果如表 2 所示。構(gòu)造準(zhǔn)則層和方案層的判斷矩陣并對(duì)一致性進(jìn)行檢驗(yàn)，過(guò)程如下。

1）準(zhǔn)則層判斷矩陣 A 和權(quán)重計(jì)算。

①求判斷矩陣 A 最大特征值和權(quán)重向量。

表2 準(zhǔn)則層判斷矩陣

計(jì)算特征值：

因?yàn)閚=3，查表得RI=0.58，一致性比例 CR=CI/RI=0.026 8/0.58=0.046 2＜0.1，準(zhǔn)則層判斷矩陣的一致性可以接受。

2）方案層判斷矩陣和權(quán)重計(jì)算。方案層對(duì)準(zhǔn)則層的判斷矩陣共有三個(gè)，分別為 B1、B2和 B3，按權(quán)重計(jì)算“和法”的步驟求出最大特征值和權(quán)重向量，即可得到相應(yīng)的一致性指標(biāo) CI 和一致性比例 CR，計(jì)算結(jié)果如表 3 所示。

表3 方案層判斷矩陣的計(jì)算結(jié)果

從一致性比例 CR 值可以看出，法律法規(guī)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織體系、監(jiān)督措施和監(jiān)督手段三個(gè)判斷矩陣的一致性可以接受。

3）層次總排序及一致性檢驗(yàn)。通過(guò)計(jì)算得到了第三方質(zhì)量安全監(jiān)督模式方案層對(duì)其準(zhǔn)則層的權(quán)重向量，從而進(jìn)行方案選擇（見(jiàn)表 4）。

表4 方案層對(duì)準(zhǔn)則層的權(quán)重向量

層次總排序檢驗(yàn)一致性檢驗(yàn)如下：

CI＝w0×Ci＝0.261 1×0.026 7＋0.327 8×0.045 3＋0.411 1×0.015 1=0.028

RI＝w0×Ri＝0.261 1×0.94＋0.3278×1.12＋0.4111×0.94＝1.00

CR＝CI/RI＝0.028/1.000＝0.028＜0.1，由此看出，總排序一致性通過(guò)檢驗(yàn)。

2.3 小結(jié)

從監(jiān)督機(jī)構(gòu)做好質(zhì)量安全監(jiān)督工作這一總目標(biāo)，所考慮的三種方案排序的相對(duì)優(yōu)先順序?yàn)椋罕O(jiān)督機(jī)構(gòu)組織體系，權(quán)重為0.411 1；監(jiān)督措施、監(jiān)督手段，權(quán)重為0.327 8；法律、法規(guī)，權(quán)重為0.261 1。即監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織體系最重要，其次是監(jiān)督措施、監(jiān)督手段。指標(biāo)層中，法律法規(guī)指標(biāo)中“不具備執(zhí)法主體”的權(quán)重為0.433，說(shuō)明“不具備執(zhí)法主體”對(duì)“法律法規(guī)”的影響最大；在“監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織體系”指標(biāo)中“監(jiān)督人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)人員配備不全”和“監(jiān)督人員不足、監(jiān)督業(yè)務(wù)量大”的權(quán)重分別為0.371 5和0.283 5，即它們對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織體系的影響較大；在“監(jiān)督措施、監(jiān)督手段”中“監(jiān)督措施單一”和“監(jiān)督手段落后”的權(quán)重分別為 0.408 6 和0.339 9，影響相對(duì)較大。

從方案層總權(quán)重可以看出，“監(jiān)督人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)人員配備不全”“監(jiān)督措施單一”“監(jiān)督人員不足、監(jiān)督業(yè)務(wù)量大”和“不具備執(zhí)法主體”的權(quán)重最大，即他們影響最大，而“信息化手段運(yùn)用不足”和“部分法律條文操作性不強(qiáng)”權(quán)重最小，即這兩個(gè)指標(biāo)影響最小。

3 結(jié)論

結(jié)合上述分析，鐵路工程第三方質(zhì)量安全監(jiān)督模式存在的主要問(wèn)題有以下四個(gè)方面：1）缺乏政策支持。在第三方監(jiān)督管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不能及時(shí)得到社會(huì)認(rèn)同，機(jī)制的不健全使得監(jiān)督管理的發(fā)展缺乏保障和動(dòng)力。2）相關(guān)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)、考核機(jī)制和追責(zé)制度等不完善，政府干預(yù)管理較多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。3）用層次分析法對(duì)影響第三方質(zhì)量安全監(jiān)督的因素進(jìn)行權(quán)重分析。得出監(jiān)督人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)人員配備不全，監(jiān)督措施單一，監(jiān)督人員不足、監(jiān)督業(yè)務(wù)量大和不具備執(zhí)法主體是影響政府監(jiān)督問(wèn)題的關(guān)鍵因素。4）鐵路第三方質(zhì)量安全監(jiān)督模式的出現(xiàn)與發(fā)展缺乏足夠的醞釀過(guò)渡，目前第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性都難以保持。

通過(guò)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)計(jì)算分析，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為日后的質(zhì)量安全監(jiān)管模式的發(fā)展提供理論支撐。