從人防到民防
——上海民防轉(zhuǎn)型親歷記

原上海市民防辦公室主任 姜仁奎

在“深挖洞，廣積糧”時期，人防工作有過一段“興旺時期”，但從效果看不是太理想。那時既沒規(guī)劃又不注重質(zhì)量，挖的洞陰暗、潮濕……大都閑置著，不僅不能用，有的成了蚊蠅孽生地，有的因為影響地面安全還要費力拆除，更重要的是損壞了“人防”的形象。

我調(diào)到人防辦工作后，時常收到來自人民代表和政協(xié)委員的批評信息，主要意見是：挖了那么多防空洞，大多沒有用，而地面建設(shè)資金不夠，何必還要把錢投入地下？

人民代表及政協(xié)委員的批評有合理的方面，但人防工作畢竟是一項戰(zhàn)備工作，既然是戰(zhàn)備就要“未戰(zhàn)先備”。人防辦雖然不等于“挖洞辦”，但“洞”還是要挖的，問題是怎么挖？

根據(jù)國家提出的“全面規(guī)劃、突出重點、平戰(zhàn)結(jié)合、質(zhì)量第一” 的方針，我們首先在“質(zhì)量”和“重點”上做文章。

首先，我們發(fā)動各區(qū)將一批條件較好的工程，經(jīng)過改造和開發(fā)，建設(shè)成為具有現(xiàn)代氣息的文化娛樂場所，如咖啡廳、歌舞廳、餐廳、KTV包廂、購物中心等。

在統(tǒng)一規(guī)劃下，上海各區(qū)建成一批“地下宮殿”，如盧灣區(qū)首先開出了“水晶宮”，接著黃浦區(qū)開出了“麒麟宮”，虹口區(qū)開出了“鼎臨宮”，閘北區(qū)開出了“九龍宮”，楊浦區(qū)開出了“帝宮”……這批“地下宮殿”的崛起，使長期沉眠于地下的一批“防空洞”煥發(fā)了青春，大大改善了人防的形象，還取得了很好的社會效益和經(jīng)濟效益，真的是一舉多得。

不平等條約催生迪美廣場

在一次上海市委召開的干部會議休息期間，市委副書記兼政協(xié)主席陳鐵迪問我：“老姜，聽說你們?nèi)朔垃F(xiàn)在搞得很熱鬧，我們可不可以去看看？”陳鐵迪同志的問話使我既有些慚愧，又有些吃驚，政協(xié)主席都不知道能不能到人防參觀，說明人防太封閉了！于是我當場發(fā)了邀請。

之所以敢邀請政協(xié)委員參觀，是因為我們民防工程建設(shè)取得了一些進展，如在抓早期工程開發(fā)利用時，我們狠抓了人民廣場工程建設(shè)。

當時，人民廣場地下工程已經(jīng)規(guī)劃和準備了多年，這一信息在全國人防系統(tǒng)早已傳開，但因為資金沒有落實和設(shè)計方案存在“方圓之爭”，所以遲遲未見行動。

我到人防辦后第一次去北京參加會議，兄弟省市和國家人防辦的同志都會關(guān)心地問：“上海的人民廣場工程怎么樣了？“我只能苦笑著回答說：“正在積極籌備?！甭犃宋业幕卮穑械谋硎就?，有的則說：“噢，還在準備呀!” 也有的帶點譏諷的口吻說：“已經(jīng)籌備多少年了？上海人辦事真慎重！”

聽了各種議論，我心里有一股說不出的滋味，同時也下了決心，人民廣場項目一定要盡快上！否則，上海人防不僅臉上無光，也無法向上海人民交待！

人民廣場工程總建筑面積50 000平方米，主體工程就需要資金9 000多萬元，加上設(shè)備及裝修費用，至少需要1.45億元才能建成。但到1989年底，人防資金總共只有2 500萬元。

按當時規(guī)定，總建筑面積達5萬平方米面積的這類項目，沒有9 000多萬元現(xiàn)存資金不準立項，所以單靠人防自身的財力，要建這樣一個大項目是根本不可能的。

為使項目能夠開展，經(jīng)過一段時期策劃，我們下決心與黃浦區(qū)簽訂了一份協(xié)議，引入黃浦區(qū)資金投資開發(fā)。協(xié)議簽署后，項目終于開展了。

人民廣場工程的開工帶來了人氣，增加了影響力，引來了香港柏銀頓集團對“香港名品街”的投資。人防在經(jīng)濟上沒花一分錢，在市政府大樓的眼皮底下，又增添了一個1萬多平方米的“上海地下商城” 工程。經(jīng)過大家四個年頭的艱苦奮戰(zhàn)，一個當時全國最大的人民廣場地下工程，包括“迪美廣場”和“香港名品街”等項目的大工程，終于在1995年9月建國46周年到來之際勝利竣工了！

“迪美廣場”和“香港名品街”的順利建成和竣工開業(yè)，大大改變了上海人防的形象?？梢韵胂?，在人民廣場這樣一個“黃金地段”擁有6萬多平方米能經(jīng)商的地下建筑，別的不論，單算算經(jīng)濟賬，它意味著什么……

回顧以往，如果當時沒有下決心簽訂那個協(xié)議，人民廣場工程也許還在……

第—次拉響防空警報

1987年，上海人防辦的現(xiàn)代化通信設(shè)施還是比較先進的。市人防辦指揮中心和各區(qū)縣指揮中心都有有線、無線的直通電話，配有無線可視電話的機動指揮車、無線電臺、警報器。在市人防辦的指揮中心還可以召開全市電話會議。

后來，我們又從美國摩托羅拉公司引進了車載電話系統(tǒng)，為相關(guān)部門配上了車載電話，并利用人防特有的無線電頻率投資辦了一個“民防應(yīng)急無線尋呼網(wǎng)”（即BP機公司）。

應(yīng)該說在當時條件下，人防辦的這套系統(tǒng)在上海除郵電外，可算是數(shù)一數(shù)二的。因此上海被評為“全國人防指揮通信平戰(zhàn)結(jié)合的先進城市”。

但是，設(shè)備雖然先進，利用率和效率卻并不理想。除車載電話利用率高，BP機公司效益好并且很快收回了投資以外，許多有線、無線的設(shè)備都閑在那里。

1989年初，市人防辦在一份年度工作要點中提出，為增強市民的國防觀念和防災(zāi)意識，同時也為了宣傳人防、擴大影響并檢驗一下設(shè)備，準備在“五一”試鳴警報。

但是，由于多年沒有拉過防空警報，許多同志對拉防空警報有顧慮，認為上海是個大都市，一舉一動都可能產(chǎn)生國際影響，突然拉警報會不會讓群眾不明白怎么回事兒，影響穩(wěn)定？當時，為此事還有一些爭論。我解釋說，現(xiàn)在很多人特別是小青年只知道“鈔票”，不知道“警報”，沒有聽到過警報聲，更談不上憂患意識，一旦有什么災(zāi)害就不知所措，因此可以試鳴警報。

討論結(jié)果是沒有通過此事?，F(xiàn)在回想起來，也能夠理解，畢竟當時發(fā)展經(jīng)濟是第一要務(wù)。防空警報的拉響，如果前期宣傳不夠，也有可能引起市民的恐慌情緒。但是，我們還是借“上海市防空救災(zāi)工作座談會”之機試鳴了警報，為了避免國際影響不在市區(qū)拉，而改在郊區(qū)崇明把警報拉響了。

隨后我們又搞了“兩機合一”，即把各區(qū)縣人防的總機和區(qū)縣政府的總機“合二為一”，既節(jié)省了費用，又使設(shè)備得到了充分利用，受到了區(qū)縣政府的歡迎。

大跨越，從人防到民防

我一直在思考：幾十年不打仗，人防作為戰(zhàn)備部門，除了必須繼續(xù)從事一些“萬一”需要的事外，還能干些什么？

國外許多經(jīng)驗證明，改“人防”為“民防”是一條必由之路?！叭朔馈焙汀懊穹馈彪m只一字之差，但內(nèi)涵不同。民防是民間防空、民間防災(zāi)、民間防禍、民間防衛(wèi)的總稱，它要防的不單是戰(zhàn)爭災(zāi)難，還包括自然災(zāi)害及人間災(zāi)禍。

我們所說的“人防”就是防空，就是“挖洞”。其實對照國務(wù)院頒布的《人民防空條例》來說，它的任務(wù)也不僅僅是“挖洞”一項，還有疏散隱蔽、組織指揮、通信保障，最重要的一條就是“消除戰(zhàn)爭的后果”。

有位分管副市長曾問我：戰(zhàn)爭打起來房屋被炸了，人壓在里面，后果造成了，你“消不消”？化工廠被炸了，毒氣在外泄，你管不管？光鉆在防空洞里怎么消？怎么管？沒有隊伍，又不訓練，平時不準備，到時你管得了嗎？副市長的話真是點到了要害！

所以按條例規(guī)范的人防，實質(zhì)就是民防。問題在于過去把它理解偏了。為了改變單純“挖洞”的觀念，為了走“戰(zhàn)時防空、平時救災(zāi)”之路，為了全面履行人防職能，為了真正全面的平戰(zhàn)結(jié)合，必須為人防正名，改人防為民防！

為此，我們牽頭邀請南京軍區(qū)五省一市的防辦主任在蘇州西山賓館聚會，討論并一致同意聯(lián)合給國家相關(guān)部門和領(lǐng)導寫一封信，提出有關(guān)改人防為民防的建議。但從國家層面看，當時人防改民防條件還不成熟。

在此情況下，我們主動與國際民防組織聯(lián)系，先后多次組團出國，對各國民防組織的情況進行考察，并去英國參加了國際民防組織召開的有關(guān)會議。

同時，我們主動承擔總參防化部組織的核化救援的試點任務(wù)；邀請外國民防組織代表團到中國訪問，進行友好交流；和聯(lián)合國國際救災(zāi)總署一起在上海召開了有三十多個國家參加的“歐佩克”會議；組織成立上海市民防協(xié)會，請老領(lǐng)導、老專家、部隊退休的老首長等擔任會長和顧問，以擴大民防的影響，并求得社會各界的支持。

正當我們?yōu)槿朔栏拿穹郎舷屡r，上海警備區(qū)徐文義司令給我出了一個主意，建議同時掛兩塊牌子，既掛“人防”又掛“民防”，對上稱“人防”，對外、對下叫“民防”。徐司令的建議真妙，經(jīng)過幾年的艱苦努力，并經(jīng)國家人防辦同意，上海市人防委決議，上海市政府批準，我們終于在1992年將上海市人防辦改名為上海市民防辦。

不久，市政府又給民防辦加了一塊“上海市抗災(zāi)救災(zāi)辦公室”的牌子，把擬訂抗災(zāi)救災(zāi)方案等任務(wù)交給了民防辦。

當我1996年初退休時，民防辦門口掛了四塊牌子。當然牌子并不是越多越好，改個名也還比較容易，但改名只是萬里長征邁出的第一步，真正成為名副其實的“民防辦”“抗災(zāi)救災(zāi)辦”，還要靠幾代人堅持不懈的努力。

現(xiàn)在，我雖然已退休，但還時刻關(guān)心、關(guān)注著自己曾經(jīng)從事的民防事業(yè)。

我們的民防事業(yè)在快速發(fā)展，公共服務(wù)功能、應(yīng)急救援能力、保障體系以及民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識都在進一步加強。作為一個老民防人，我感到欣慰和自豪。