新時期構(gòu)建新疆水安全保障體系的對策與建議

李 江，劉 江，趙 妮

(1.新疆水利水電規(guī)劃設(shè)計管理局，新疆 烏魯木齊 830000；2.新疆寒旱區(qū)水資源與生態(tài)水利工程研究中心，新疆 烏魯木齊 830000)

新疆國土面積占全國1/6，蒸發(fā)強烈，平均干旱指數(shù)達到7以上。人均水資源量大，但地均少，而且水資源時空分布不均，節(jié)水治水管水興水任務非常艱巨。截至2017年末，全疆總?cè)丝?287萬人，城鎮(zhèn)化率49%；實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)10882億元，三產(chǎn)占比為14∶40∶46。全疆發(fā)展灌溉面積9303.9萬畝，節(jié)水灌溉面積6133萬畝(占66%)。但現(xiàn)狀新疆人均用水量卻高達到2456m3、萬元GDP用水量586m3，分別是全國平均水平的5.6倍和7.2倍，也遠高于西北其他省區(qū)和整個黃河區(qū)。

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和全球氣候變化影響加劇，新疆水安全呈現(xiàn)出新老問題交織的嚴峻形勢，新疆也是全球氣候變化最為敏感和脆弱的區(qū)域，20世紀后期以來氣候有較為明顯變暖增濕趨勢。水資源短缺、水災害頻發(fā)、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題愈加凸顯，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出瓶頸[1]。節(jié)約水資源、保障水安全，事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局，也事關(guān)民族永續(xù)發(fā)展，更事關(guān)國家長治久安。

2019年水利部在十六字治水方針引領(lǐng)下，提出了“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的工作總基調(diào)，并在全國開展水安全保障規(guī)劃的編制。氣候變化條件下，著力構(gòu)建與全面建成小康社會相適應的水安全保障體系，做好水利行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)，需要我們在準確評估現(xiàn)狀、摸清水利家底、弄清問題根源的情況下，科學利用水資源，合理布局水工程，精準防治水災害，修復保護水生態(tài)[2]。

1 新疆水資源特點與配置總體格局

1.1 水資源基本特點及變化趨勢

1.1.1水資源數(shù)量

根據(jù)1956—2012年系列計算，全疆水資源總量為853.5億m3。地表水資源量為806.9億m3；國外入境水量92.18億m3；河川總徑流量899.0億m3。地下水資源量528.3億m3，可開采量為151.7億m3；地表水與地下水不重復量為46.6億m3。按新疆水資源公報統(tǒng)計分析，2001—2012年期間，全疆年均降水量比1956—2000年系列平均值偏多370億m3，增幅14.6%，屬豐水年段[3]。近12年全疆年均水資源總量927億m3，比1956—2000年系列多年平均值偏多94億m3，增幅11.3%，其中地表水偏多87億m3，增幅11.0%。從區(qū)域分布上，北疆水資源總量比正常年份偏多7.2%、東疆偏多6.4%、南疆偏多15.5%。

1.1.2水資源基本特點

(1)水資源總量不大，人均占有量高，地均相對較少[4]。新疆水資源總量居全國第4位；人均水資源量是全國平均值的兩倍，居全國第4位；單位面積產(chǎn)水量為5萬m3/km2，僅為全國平均的1/6，為全國倒數(shù)第3位。與周邊同為干旱國家和地區(qū)相比，新疆河流水系完整，水資源稟賦相對較好，但由于單位國土面積產(chǎn)水量少，致使新疆沙漠面積大且土地極易沙化，新疆河流一旦過度開發(fā)極易導致自然生態(tài)惡化。

(2)水資源時空分布極不均衡，實現(xiàn)合理調(diào)配的難度大?！叭綂A兩盆”的地理條件決定了新疆水資源區(qū)域差異很大，西多東少，北多南少，山區(qū)多平原少，水資源分布與經(jīng)濟發(fā)展布局極不匹配。新疆河川徑流量約20%由冰川融雪補給，徑流量年際變化幅度較小，但季節(jié)變化較大，6—8月集中了全年徑流量的70%左右，春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水資源條件，一方面容易引發(fā)局部地區(qū)洪水災害，另一方面經(jīng)常面臨嚴重旱災。由于水資源時空分布不均，資源性和工程性缺水并存。

(3)干旱少雨，生態(tài)脆弱，人與自然爭水矛盾十分突出。新疆年降水深為155mm，屬于地球相同緯度最少地區(qū)之一。全疆約48%的地區(qū)為沙漠、戈壁、荒原，由于干旱少雨水資源匱乏，生態(tài)環(huán)境極為脆弱，人工綠洲與天然綠洲爭水現(xiàn)象十分嚴重。1950年新疆人工綠洲面積僅為3.8萬km2，目前已擴大1.8倍。不斷擴大的人工綠洲消耗了大量水資源，天然綠洲生態(tài)危機的局面十分嚴峻。

1.1.3水資源量變化趨勢分析

根據(jù)1956—2012年水資源量評價成果進行系列豐枯分析，總體上看，1980年前全疆及各分區(qū)均為枯水期，1980年初開始進入豐水期。

20世紀80年代中后期以來，新疆區(qū)域氣溫和降雨年際變化均呈現(xiàn)出增多趨勢，特別是近10年來更為明顯，在21世紀可能仍呈持續(xù)增溫趨勢，降水和蒸發(fā)水量也可能持續(xù)增加。新疆氣候變化顯著的變暖增濕的變化趨勢，以冬季變暖最為顯著，尤其是北疆。氣候變暖引起降水量重新分配，加速冰川和凍土的消融，新疆北部和南部的冰川目前都出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，如烏魯木齊境內(nèi)的“一號冰川”處于萎縮狀態(tài)。

新疆是全球氣候變化最為敏感和脆弱的區(qū)域，20世紀后期以來氣候有較為明顯變暖增濕趨勢，1956—2016年間全疆氣溫和降水大致每10年分別增加0.3℃和10mm，增速均高于全國。境內(nèi)降水普遍增加，大部分冰川加速消融，使得大部分河流徑流呈現(xiàn)增加趨勢。近20年來，氣候變化對新疆水資源影響已顯現(xiàn)，新疆北部和南部的冰川目前都出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象，冰川和積雪的“固體水庫”的調(diào)節(jié)減弱，不僅水資源總量極有可能逐步衰減，年際變化也會加大[5]。

新疆的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和自然生態(tài)用水在很大程度上都依靠冰川的融雪補給，由于氣候變暖，高山冰川加快融化，打破了這種均勢，未來農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性將增加。長遠來看，氣溫升高引發(fā)的冰川消退降低了區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟社會運行的可持續(xù)保障程度，威脅著各項取用水安全[6]。

1.2 開發(fā)利用與總體配置格局

1.2.1水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

(1)供水工程建設(shè)現(xiàn)狀。截止2019年，全疆現(xiàn)有大中小型水庫722座，其中大型45座、中型176座、小型501座，水庫總庫容294.47億m3，其中，興利庫容138.8億m3。從水庫的空間分布來看，新疆水庫總庫容主要分布在伊犁河及額爾齊斯河上，兩河總庫容約占全疆總庫容比例近50%，山區(qū)水庫總庫容占全疆總庫容比例為66%。除上述流域外，新疆其他區(qū)域的平原水庫較多，平原水庫庫容占總庫容比例達56%。新疆供水工程及其他設(shè)施見表1。

表1 新疆主要水利基礎(chǔ)設(shè)施基本情況表

(2)供用水現(xiàn)狀。從用水量變化態(tài)勢看，2012年全疆達到最高峰，總用水量比2000年增加110億m3，增幅23%。用水增長量主要由農(nóng)業(yè)灌溉用水量增加所致，和2000年相比，全疆農(nóng)業(yè)用水最大增加量曾達到108億m3(2012年)，隨后有所下降，但2018年全疆用水量仍比2000年增加68.8億m3。農(nóng)業(yè)用水總量占比大、增長快，是新疆用水變化的最基本特征。2000—2018年新疆供用水統(tǒng)計情況見表2。

表2 新疆2000—2018年供用水量統(tǒng)計情況表 單位：億m3

從供水量變化態(tài)勢看，2018年全疆供水量比2000年增加68.8億m3，其中，地下水增加47.1億m3，占2/3，地表水增加20.4億m3，占1/3。地下水利用高峰年份為2014年，利用量高達131億m3，比2000年增加77億m3，2018年回落到101億m3。即自2000年以來，新疆大規(guī)模利用地下水是供水變化的最為顯著特征。

根據(jù)中國水資源公報和第三次全國水資源調(diào)查評價初步成果，新疆2000年供用水總量480億m3，2010年增長到535億m3，至2012年供用水量達到最大值，為590億m3，隨后逐年下降，2018年為549億m3。2012—2018年供用水總量呈下降趨勢，至2018年凈減少41億m3。

根據(jù)統(tǒng)計，隨著最嚴格水資源管理制度的落實，新疆總用水量由2012年590.14億m3下降至2015年577.19億m3、2018年548.78億m3，用水量累計減少41.36億m3。值得注意的是，農(nóng)業(yè)用水比重從2012年的95.7%減少到2018年的89.4%，說明用水結(jié)構(gòu)得到了改善。其中地表水供水量減少32.01億m3，地下水開采量減少9.58億m3，非常規(guī)水源增加0.24億m3。主要用水指標變化對比如圖1所示。

圖1 主要用水指標變化對比

1.2.2總體配置格局

在保障生態(tài)環(huán)境基本用水需求的前提下，以加強農(nóng)業(yè)節(jié)水為重點，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，優(yōu)化水資源配置，通過建設(shè)一批重大水資源調(diào)配控制性工程，構(gòu)建新疆水資源合理配置與高效利用體系。依據(jù)地形地貌及水資源條件，按照天山以北的北疆地區(qū)、天山以南的南疆地區(qū)以及吐魯番、哈密一帶的東疆地區(qū)三大單元規(guī)劃安排水資源配置格局[7]。

(1)北疆地區(qū)。北疆地區(qū)水資源相對豐富，多年平均水資源總量406億m3，主要集中在北部和西部的伊、額兩河流域，而其他地區(qū)特別是天山北坡經(jīng)濟帶，資源性缺水矛盾突出，地下水超采和擠占生態(tài)用水的問題比較嚴重。圍繞新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求，以東、西“兩大工業(yè)走廊”為依托推進天山北坡城市群建設(shè)，通過加快北疆供水工程，構(gòu)建供水水網(wǎng)體系，滿足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展特別是重大工業(yè)布局對水資源的合理需求。

(2)東疆地區(qū)。東疆地區(qū)是典型的資源性缺水區(qū)域，多年平均水資源總量25.1億m3，現(xiàn)狀總體開發(fā)利用率已經(jīng)超過100%，農(nóng)業(yè)用水量占比高達93%，區(qū)內(nèi)煤炭、石油為代表的礦產(chǎn)資源十分豐富。近期以節(jié)水和壓減農(nóng)業(yè)用水為主，優(yōu)化調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，嚴格控制開采地下水，遠期通過外流域調(diào)水進一步解決。

(3)南疆地區(qū)。南疆地區(qū)生態(tài)脆弱，環(huán)境惡劣，多年平均水資源總量401億m3，而現(xiàn)狀供水總量達340億m3，超出三條紅線和用水總量控制范圍。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)和水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，綜合用水效率低，水資源安全保障程度很低，將立足于當?shù)厮Y源的合理配置和高效利用，走內(nèi)涵式、高效節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路，以節(jié)水促天山南坡產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展，以節(jié)水保障塔里木河流域綠色走廊生態(tài)系統(tǒng)顯著改善的目標。通過建設(shè)阿爾塔什、大石峽、玉龍喀什等數(shù)十座山區(qū)控制性水利樞紐工程，新增水庫庫容50億m3，增強地表水利用調(diào)控能力，并解決春旱缺水問題和壓減地下水開采。

2 水安全保障現(xiàn)狀與面臨的主要問題

2.1 水安全保障現(xiàn)狀

新疆水安全主要體現(xiàn)在四個方面，即水資源安全、供水安全、生態(tài)安全、防洪安全[8]。北疆水資源較東疆和南疆豐富，但對生態(tài)用水關(guān)注度尚有所欠缺；東疆地區(qū)資源性缺水和工程性缺水并存，地表水擠占和地下水超采嚴重，供水安全是水安全保障的重中之重；南疆近年來灌溉面積增長迅速，農(nóng)業(yè)用水占比大、浪費嚴重，是南疆地區(qū)水安全關(guān)注和解決水問題的重點。

2.1.1水資源安全方面

隨著最嚴格水資源管理制度的落實，新疆總用水量由2012年的590.14億m3下降2018年548.78億m3，用水量累計減少41.36億m3。農(nóng)業(yè)用水比重從2012年的95.7%減少到2018年的89.4%，說明用水結(jié)構(gòu)在逐步改善。截至目前，全疆發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積5654萬畝，占總灌溉面積(高效節(jié)水灌溉率)的60.8%。全疆農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)由2012年0.5提高到0.55。

2.1.2供水安全方面

截止到2018年，全疆建成農(nóng)村集中供水工程2555處，分散式供水工程8747處，供水能力8.34億m3/a，解決飲水不安全人口約822萬人。農(nóng)村集中供水率由2012年的70.8%提高至85%；自來水普及率由2012年的66.5%提高至80%；供水保證率由70.8%提高到88%，水質(zhì)達標率逐步提高，農(nóng)村人飲安全保障得到大幅度提升。伊寧市等城市實施了應急備用水源工程建設(shè)，烏魯木齊市等14個地州市由單一水源向雙水源轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)供水保證率和應急供水能力進一步提高。

2.1.3生態(tài)安全方面

近年來，新疆在水生態(tài)水環(huán)境保護方面不斷探索實踐，塔里木河、額爾齊斯河生態(tài)補水成效顯著，在地下水超采治理、水資源保護、水土保持生態(tài)建設(shè)等方面開展了一系列卓有成效的工作，取得諸多階段性成果。自2000年起，已組織實施向塔里木河下游生態(tài)輸水20次，年均下泄生態(tài)水量4.05億m3，流域生態(tài)狀況改善效果顯著[9]。額爾齊斯河河谷林草補水初見成效，通過多庫聯(lián)調(diào)、工程調(diào)度補水，基本維持了下游天然河谷林草面積不萎縮。2018年全疆完成水土流失治理0.27萬km2，水土流失治理度達到90%以上[10]。

2.1.4防洪安全方面

通過大力實施城鎮(zhèn)防洪工程建設(shè)，穩(wěn)步推進內(nèi)陸河流治理，持續(xù)推進中小河流治理和山洪溝整治，防洪減災能力穩(wěn)步提升，80%以上縣級市的城鎮(zhèn)防洪達到10年一遇標準要求。近年來初步建成了以山區(qū)控制性工程與河道險工險段治理、堤防相結(jié)合的防洪工程體系。逐步完善非工程措施體系，增強避險能力。

2.2 面臨的基本形勢

按照水利部踐行新發(fā)展理念和總基調(diào)的要求，結(jié)合新疆未來經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，當前水安全面臨的基本形勢有：①新形勢新要求對水利工作的整體發(fā)展需求；②高質(zhì)量經(jīng)濟社會發(fā)展對水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需求；③生態(tài)文明建設(shè)對水生態(tài)保護和修復的需求；④治理體系和治理能力現(xiàn)代化對水利行業(yè)管理和能力建設(shè)需求。

表3 2016年新疆用水效率與效益對比分析

2.3 存在的突出問題

2.3.1現(xiàn)狀用水量超過用水總量控制指標

按照最嚴格水資源管理制度的要求，新疆2030年用水總量控制紅線目標為526億m3。新疆2015年總用水量577.2億m3，2018年總用水量548.8億m3，現(xiàn)狀用水量超過總量控制目標22.8億m3，但實際上水量超用主要在南疆。目前新疆正處在向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要時期，用水總量超過總量控制紅線目標，對新型工業(yè)化、生態(tài)文明建設(shè)需求保障構(gòu)成嚴重制約。

2.3.2用水結(jié)構(gòu)不合理，用水效率和效益低

按照1956—2012年系列評價成果分析，全疆現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度達到69.1%，其中東疆103.8%、南疆87.5%、北疆48.4%，水資源總體上開發(fā)利用過度。由于北疆擁有伊犁河、額爾齊斯河兩大流域，產(chǎn)水多，在一定程度上掩蓋了東疆、南疆水資源過度利用的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)用水占比高、用水效率低，是造成新疆單方用水產(chǎn)出低的根本原因。用水效率低，除與其內(nèi)陸干旱區(qū)自然特點有關(guān)，但也反映了水資源利用模式粗放等情況。表3給出了新疆用水效率和效益的對比。

2.3.3生態(tài)環(huán)境用水被擠占，加劇了生態(tài)環(huán)境的退化

由于干旱缺水和生態(tài)用水被大量擠占，新疆綠洲植被群落由濕生、中生向旱生、超旱生和鹽生、沙生種類演替，荒漠林和荒漠草場衰敗過程加劇，山區(qū)與平原荒漠區(qū)草場退化嚴重。全疆多數(shù)河流都有不同程度的時令化，流程縮短甚至出山口后即斷流，導致河流尾閭的湖泊萎縮甚至干枯。1950年代全疆湖泊面積9700km2，而2000年僅為4784km2，導致一些珍貴的水生生物瀕臨滅絕，珍稀鳥類種群和數(shù)量也急劇減少，干枯的湖底鹽塵危害加劇。大規(guī)模灌溉用水改變了天然的水鹽平衡，造成區(qū)域性的積鹽，加重了土壤鹽漬化和地下水礦化，全疆中度鹽堿化耕地占灌區(qū)耕地面積的32.1 %。目前，天北經(jīng)濟帶、吐哈盆地、塔額盆地、開孔河等區(qū)域地下水超采十分嚴重，超采總量達33億m3，地下水超采引發(fā)了地下水位持續(xù)下降、坎兒井干枯、土地沙化與荒漠化加劇等生態(tài)問題。由于近期水資源處于豐水期，新疆生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢并不明顯，但如果不改變現(xiàn)狀的開發(fā)格局與用水規(guī)模，新疆生態(tài)環(huán)境脆弱性逐步增加，生態(tài)環(huán)境進一步惡化的風險也日趨加大[11]。

2.3.4水資源開發(fā)利用方式不合理，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

新疆水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。目前全疆水庫總庫容僅占河流徑流量的14%，多數(shù)河流缺少控制性工程。全疆引水和提水工程供水量占地表水供水總量的比重高達86%，占全部供水總量的68%；已建的500余座大中小型水庫中，平原水庫占60%左右。骨干輸水工程防滲率不足50%，灌溉水利用系數(shù)為0.53，灌區(qū)水利設(shè)施配套不完善，重灌溉、輕排水，導致大面積的土壤鹽堿化，又因調(diào)蓄能力不足，大部分灌區(qū)用水普遍表現(xiàn)出“大水大引、小水大旱”的現(xiàn)象。因此，加快現(xiàn)代灌區(qū)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益，同時，在科學規(guī)劃、保障生態(tài)用水的前提下，加快推進山區(qū)水庫和重大水資源調(diào)配工程愈顯迫切。

2.3.5局部地區(qū)極端強降雨、山洪災害頻發(fā)

山洪災害在新疆境內(nèi)分布廣，具有來勢猛、流速快、破壞力大、突發(fā)性強的特點，21世紀以來，在氣候變化的影響下，局部地區(qū)極端強降雨、山洪災害頻發(fā)、水土保持設(shè)施不到位等引發(fā)河道管理問題，洪水災害造成的人員傷亡多、損失大、對國民經(jīng)濟發(fā)展和社會安定影響嚴重。山區(qū)水庫、堤防工程安全需要高度重視，阜康8.20特大洪水、哈密射月溝7.31潰壩事件為水利工程安全敲響了警鐘。

2.3.6水資源綜合管理和能力建設(shè)仍較薄弱

近年來新疆雖在水管理體制、機制改革等方面取得了明顯進展，但流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源統(tǒng)一管理體制尚不完善，最嚴格水資源管理制度尚未落實到位，特別是新疆是我國31個省級行政區(qū)中唯一的用水總量超過用水總量紅線指標的省份，調(diào)控水資源開發(fā)利用的有效機制還沒有建立。此外，水資源監(jiān)測、計量等手段落后，水價、水權(quán)、水市場等改革尚未全面推進，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、兵地之間、行業(yè)之間供用水缺乏統(tǒng)籌調(diào)配，主要河流控制性工程的防洪、發(fā)電與供水之間矛盾較為突出，流域水資源監(jiān)控預警系統(tǒng)尚未建立。

3 構(gòu)建水安全保障體系的對策措施與建議

3.1 編制水安全規(guī)劃的總體思路

圍繞新疆經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的需求，以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，以高質(zhì)量發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略為主線，以新時代十六字治水方針為遵循，根據(jù)水利改革發(fā)展總基調(diào)[12]，按照自治區(qū)黨委“1+3+3+改革開放”工作部署，結(jié)合新疆實際，立足全疆一張網(wǎng)，兵地一盤棋思想，以新疆水安全保障現(xiàn)狀問題為導向，以新疆水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力為基礎(chǔ)，以優(yōu)化供水布局，調(diào)整水源結(jié)構(gòu)，提高用水效率，有效保障生態(tài)基本用水，維護河湖健康，實現(xiàn)水資源保障、水生態(tài)修復、水環(huán)境改善的目標，構(gòu)建以水資源安全、供水安全、防洪安全、生態(tài)安全為核心，與新疆經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的水安全保障體系。構(gòu)建體系的原則應遵循“節(jié)水優(yōu)先高效利用、合理開發(fā)保護優(yōu)先、政府主導兩手發(fā)力、優(yōu)化配置總量控制、保障重點分步實施、依法治水科學管控”的規(guī)劃原則[13]。如圖2所示。

圖2 水安全保障體系規(guī)劃原則

3.2 水安全保障體系的對策建議

根據(jù)新疆現(xiàn)狀水系格局、社會經(jīng)濟發(fā)展情況，針對目前存在的水資源短缺、水災害頻發(fā)、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、水管理不足的五大情況，以“節(jié)約水資源，保障水安全”的治水行動為指南，結(jié)合“十六字”治水方針，提出全面推進節(jié)水型建設(shè)、建設(shè)堅實水安全保障基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、強化水災害防御打造美麗河湖、深化水管理改革的治水方略，確定統(tǒng)籌解決五大問題的實施方案，實現(xiàn)“水資源安全、供水安全、生態(tài)安全、防洪安全”目標。構(gòu)建水安全保障體系對策建議結(jié)構(gòu)框圖如圖3所示。

圖3 水安全保障措施與建議

3.3 科學制定水安全評價指標

編制水安全保障規(guī)劃必須要有可量化、可操作的技術(shù)指標體系，能全面反映區(qū)域水資源、供需情勢、洪澇災害、水生態(tài)、水利信息水平，同時各項評價指標對于水生態(tài)文明的核心內(nèi)涵有直接的支撐作用和“壓力-響應”關(guān)系。指標設(shè)定應遵循獨立性，兼顧整體與區(qū)域，突出技術(shù)評價作用。

在全面評價新疆水安全保障現(xiàn)狀、存在問題和發(fā)展需求基礎(chǔ)上，圍繞新疆經(jīng)濟社會發(fā)展總布局和生態(tài)環(huán)境保護的新需求，通過系統(tǒng)分析、綜合比選、平衡協(xié)調(diào)，科學確定新疆水安全建設(shè)的總體目標。進一步分階段、分領(lǐng)域研究提出水安全建設(shè)指標體系，合理制定指標值；提出不同規(guī)劃水平年防洪減災、水資源優(yōu)化配置等水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，平原綠洲河湖生態(tài)保護與修復，水治理體系與能力建設(shè)等領(lǐng)域的發(fā)展目標[14]。表4給出了建議的水安全指標評價體系。

表4 水安全評價指標體系

按照水安全建設(shè)目標的總體要求，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)代化高標準要求與新疆實際情況，以科學表征和度量新疆水安全建設(shè)的目標與內(nèi)涵特征，有效引導新疆水安全建設(shè)為出發(fā)點，結(jié)合資料分析、實地調(diào)研和專家座談等方法，根據(jù)系統(tǒng)性、代表性、前瞻性、可操作、可考核等原則[15]，參照國內(nèi)水利發(fā)展先進水平地區(qū)，基于新疆自身發(fā)展狀況，分預期性與約束性，研究制定控制性指標體系[16]，合理確定各控制性指標的階段指標值。

目標層即水安全保障，準則層分4個層面，指標層設(shè)定了44項。

4 結(jié)語

綜上所述，水安全關(guān)乎民生、關(guān)乎生態(tài)環(huán)境、更關(guān)乎新疆經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建水安全保障體系旨在對新疆“十四五”以及未來一個時期內(nèi)新疆管水、治水、興水工作進行系統(tǒng)謀劃、科學規(guī)劃、頂層設(shè)計，解決新疆水利方面的新老水問題，是解決城鄉(xiāng)用水得到保障、水旱災害總體可控，水生態(tài)系統(tǒng)基本健康的基本遵循[17]，更是涉水重大安全風險挑戰(zhàn)可有效應對的措施，保證其重要涉水事務相對處于沒有風險和不受威脅狀態(tài)。繪就新疆水安全保障藍圖是實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標的水利支撐和保障。