基于多規(guī)合一的永定河綜合治理與生態(tài)修復方案編制

萬 超，賀 巍，張君偉，高 遠，李江鋒，徐有鋼

(1.永定河流域投資有限公司，北京 100193；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222；3.中規(guī)院(北京)規(guī)劃設計公司，北京 100044)

1 項目背景

永定河流經內蒙古、山西、河北、北京、天津等5個省(自治區(qū)、直轄市)，流域面積4.70萬km2[1]，是京津冀區(qū)域重要的生態(tài)要素流動通道、水源涵養(yǎng)區(qū)、防洪安全屏障以及傳承歷史文化的載體[2]。

長期的資源性缺水，嚴重影響了永定河生態(tài)功能，各河段存在不同程度的生態(tài)水量虧缺[3]。按照京津冀協(xié)同發(fā)展工作要求，國家有關部委2016年聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，以生態(tài)水量保障為重點，堅持“治理、恢復、涵養(yǎng)、提升”相結合，突出水、林兩個要素，建立跨區(qū)域協(xié)同機制，創(chuàng)新投融資機制，集中利用5—10年時間，將永定河打造為貫穿京津冀晉的綠色河流生態(tài)廊道[4]。

為促進政府與市場有機結合、兩手發(fā)力，探索以投資主體一體化帶動流域治理一體化，根據(jù)國家發(fā)展改革委《關于組建永定河流域治理投資公司的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，京津冀晉四省市政府共同組建的永定河流域投資有限公司(以下簡稱流域投資公司)于2018年6月28日掛牌成立[5]。按照職能定位，流域投資公司負責永定河流域綜合治理與生態(tài)修復項目的總體實施和投融資運作；統(tǒng)籌管理國家和沿線各地方用于永定河綜合治理與生態(tài)修復的資金；受托統(tǒng)一運營管理永定河流域內相關工程和資產。

《總體方案》匡算項目總投資370億元，包括中央補助資金在內的項目資本金約40%，需要流域投資公司籌措解決其余60%?？紤]項目的準公益性特點，《指導意見》以及流域投資公司與沿線地方政府簽訂的合作框架協(xié)議提出，流域投資公司可通過土地增值收益、經營優(yōu)質資源、發(fā)展特色產業(yè)、拓展供水和林業(yè)收益等方式，實現(xiàn)資金平衡。同時，提出資源配置優(yōu)先向永定河治理傾斜、建立政府購買生態(tài)服務機制、依托流域投資公司建立橫向生態(tài)補償機制等支持政策。

為更好地貫徹落實國家戰(zhàn)略意圖及有關頂層文件，構建可行的公司化投融資、運營等模式，流域投資公司啟動了《永定河綜合治理與生態(tài)修復實施方案》(以下簡稱《實施方案》)編制工作。

2 方案目標

流域投資公司作為永定河綜合治理與生態(tài)修復具體實施主體，組織編制《實施方案》，主要是自覺將公司的持續(xù)發(fā)展融入流域生態(tài)環(huán)境改善、經濟社會發(fā)展和產業(yè)轉型升級之中，探索“綠水青山就是金山銀山”[6]的實踐路徑，圓滿完成《總體方案》確定的各項建設任務，構建可持續(xù)的公司化運作模式，同時助力流域高質量發(fā)展。

《實施方案》主要有3方面目標。從生態(tài)視角，落實新時期“節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、空間均衡、兩手發(fā)力”治水方針和流域生態(tài)保護要求[7]，構建協(xié)同治理“一盤棋”；從發(fā)展視角，在改善流域生態(tài)的同時，破解流域發(fā)展不均衡不平衡問題，實現(xiàn)上下游生態(tài)要素與資本、人才、信息要素的流動[8]、整合，從流域層面布局綠色、特色產業(yè)，促進流域高質量發(fā)展；從公司視角，以市場化為導向，在公益性項目投入與拓展相關盈利性項目收益上取得平衡，探索投資主體一體化帶動流域治理一體化新模式[9]。

3 總體思路

3.1 工作思路

以落實《總體方案》各項任務資金平衡方案為核心，以資源資產調查和各地相關規(guī)劃為基礎，以“多規(guī)合一”為手段，生態(tài)修復與高質量發(fā)展并重，將流域治理與生態(tài)建設任務與地方國土空間優(yōu)化、城鎮(zhèn)建設、特色產業(yè)發(fā)展、盤活存量資產等統(tǒng)籌安排，細化實化政策機制方案，構建可行的市場化融資、運營等商業(yè)模式，實現(xiàn)流域投資公司與地方政府雙贏。

3.2 工作原則

按照“生態(tài)為基、規(guī)劃引導、政策集成、多方聯(lián)動”的原則開展《實施方案》編制工作。

生態(tài)為基：以永定河綜合治理和生態(tài)修復為根本，通過流域生態(tài)價值提升，帶動流域沿線土地資源、產業(yè)發(fā)展。

規(guī)劃引導：基于各地資源資產稟賦和各地發(fā)展階段性特征，研究國土空間優(yōu)化格局，以規(guī)劃引領土地資源利用、產業(yè)布局，推進生態(tài)修復與文化旅游、健康養(yǎng)老等產業(yè)融合發(fā)展。

政策集成：在國家土地、林業(yè)、農業(yè)、文化旅游及投融資、稅收以及各地相關產業(yè)政策的基礎上，結合流域實際，細化工作方案，推進政策落地。

多方聯(lián)動：流域投資公司、地方政府、社會各方共同參與，采用多元化、多方互動策劃項目實施模式，以公司為平臺建立新型的流域治理政府間協(xié)作關系。

3.3 工作路線

(1)理資產、辨特征。開展資源資產等要素稟賦梳理評估，以流域為對象分析階段性發(fā)展特征。

(2)明方向、定格局。提出流域整體發(fā)展目標、發(fā)展格局和發(fā)展策略。

(3)謀項目、測資金。按照“一地一策”，將區(qū)域內公益性項目與拓展的盈利點搭配，明確項目操作模式，實現(xiàn)投融資平衡。

(4)定機制、保長遠。以公司為平臺，建立上下游橫向補償機制、政企合作機制等，確保流域生態(tài)長期向好。

3.4 工作框架

此項工作任務涉及面廣，涵蓋專業(yè)多，為支撐《實施方案》編制，設立了八個專項規(guī)劃和五項專題研究，由水利、農業(yè)、林業(yè)、國土規(guī)劃、文化旅游等行業(yè)的規(guī)劃設計、咨詢、科研機構共同完成。工作框架如圖1所示。

圖1 永定河綜合治理與生態(tài)修復工作框架

4 主要成果

在《總體方案》基礎上，《實施方案》進一步提出了流域一體化治理模式下的流域發(fā)展愿景、總體格局、主要任務、以資金平衡為目標的盈利性項目庫和分類實施模式，以及政策保障機制方案。

4.1 流域整體發(fā)展愿景

以流域為對象，以流域投資公司為平臺，以流域治理和生態(tài)修復為抓手，優(yōu)化配置各類要素，將永定河流域打造成國家流域生態(tài)文明建設創(chuàng)新示范區(qū)。

4.1.1京津冀協(xié)同發(fā)展綠色紐帶

圍繞生態(tài)保護和修復目標，促進流域上下游在產業(yè)、資金、信息和人才等要素的自由流動，構建起永定河生態(tài)共治、經濟共興、文化共榮的流域協(xié)同發(fā)展利益共同體和責任共同體。

4.1.2國家級生態(tài)文化游憩廊道

踐行“兩山”理論，充分挖掘、提升和整合永定河流域具有國家和區(qū)域影響力的生態(tài)和文化資源，打造“最美永定河”，建設國家級流域生態(tài)文化游憩廊道，促進永定河流域整體功能升級。

4.1.3城鄉(xiāng)美好生活的千里畫卷

3.觀測指標：(1)計算第1次換藥皮片成活率，計算公式為：植皮區(qū)愈合面積/植皮區(qū)面積×100%[3]，皮片成活以移植皮片與創(chuàng)面基底血管溝通、顏色轉紅潤為標準。(2)住院期間平均換藥次數(shù)。

以永定河秀美宜人生態(tài)廊道為載體，開展以綠色生態(tài)為導向的城鄉(xiāng)建設與鄉(xiāng)村振興，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，把永定河流域建設成為天藍山綠水清、人與自然和諧共生的千里畫卷。

4.2 流域總體生態(tài)布局和功能格局

按照“以流域為整體、區(qū)域為單元、山區(qū)保護、平原修復”的治理原則，在總體方案確定的“一區(qū)(水源涵養(yǎng)區(qū))三段(平原城市段、平原郊野段、濱海段)”的基礎上，堅持“保護與修復、開發(fā)與利用”[10]相結合，從流域各地市資源分布、社會經濟發(fā)展狀況等多個方面，考慮流域層面優(yōu)化生態(tài)、產業(yè)、土地等要素配置以及引領高質量發(fā)展和塑造高品質生活的要求，打造強化功能集聚為重點的“兩屏三帶四集群”。永定河綜合治理與生態(tài)修復“一區(qū)三段”總體布局如圖2所示。

圖2 永定河綜合治理與生態(tài)修復“一區(qū)三段”總體布局

永定河流域“兩屏三帶四集群”功能布局如圖3所示。

兩屏：以管涔山、洪濤山為主體的北部防風固沙生態(tài)林地屏障，以恒山、太行山為主體的南部水源涵養(yǎng)為主要功能的生態(tài)屏障。

三帶：北部新型城鎮(zhèn)和綠色產業(yè)發(fā)展帶，中部桑干河現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展帶，南部山前旅游發(fā)展帶。

四個主導功能集群：京南(含廊坊)大都市濱水休閑功能集群，環(huán)官廳水庫文旅康養(yǎng)功能集群，張宣萬城市濱水游憩功能集群，大同朔州文旅和特色農林業(yè)功能集群。

圖3 永定河流域“兩屏三帶四集群”功能布局

4.3 開展五個方面生態(tài)修復和高質量發(fā)展建設任務

基于《總體方案》提出的有關治理任務，本次實施方案提出從生態(tài)建設、國土整治、產業(yè)發(fā)展、文化復興、智慧管理五個方面同步發(fā)力，打造全國流域治理的“永定河樣本”[11]。

《總體方案》提出了農業(yè)節(jié)水、水量配置、水源涵養(yǎng)、水源地保護等七大類重點建設項目?！秾嵤┓桨浮芬员Ｕ仙鷳B(tài)用水為目標，加強流域層面的工作統(tǒng)籌，進一步突出重點、優(yōu)化措施，分檔分類合理確定項目實施優(yōu)先次序，制定技術引導標準，確保生態(tài)修復后的總體風貌不走樣。

4.3.2開展國土空間整治，盤活土地資源

落實《總體方案》關于科學劃定河湖管理范圍、加強河湖空間用途管控的要求，從流域生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性著眼，劃定河湖管理范圍和永定河流域生態(tài)控制廊道。重點開展土地綜合整治項目，通過村鎮(zhèn)低效用地整治、高標準農田建設等一系列土地綜合整治行動，以及礦山修復、工礦廢棄地復墾和鹽堿地治理改良等生態(tài)修復行動，優(yōu)化流域國土空間格局，提升流域沿線城鄉(xiāng)土地資源價值。

4.3.3拓展生態(tài)資源服務效益，促進流域綠色高質量發(fā)展

以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機，依托永定河流域生態(tài)治理，重點參與特色農林產業(yè)、文化旅游、水資源利用、綠色能源等項目開發(fā)，承接北京非首都職能疏解，上下游共同構建適宜永定河流域資源特點和生態(tài)保護要求的“綠色產業(yè)集群”。構建“一帶、三核、五區(qū)”農業(yè)發(fā)展格局，建設“一體、三帶、多點”的流域林業(yè)產業(yè)發(fā)展格局，以廊道統(tǒng)籌、雙核驅動、八片引領、多點串聯(lián)總體布局的發(fā)展流域文旅產業(yè)，統(tǒng)籌調配流域地表水、地下水、再生水和再生水補齊生產、生活、生態(tài)用水短板，結合流域資源條件適當布局光能、風能及抽水蓄能等綠色能源。

4.3.4系統(tǒng)保護永定河文化遺產，帶動流域文化復興

加強文化遺跡保護、加強文化建設，推動文化復興，使永定河流域不僅成為綠色生態(tài)的紐帶，還可形成一道跨越京津冀晉的文化風景線。構建永定河流域“兩大遺產保護體系、三條文化線路、四大文化區(qū)”的歷史文化空間。兩大遺產保護體系：以大同、張家口、北京、天津、蔚縣為代表的歷史文化名城、鎮(zhèn)、村文化保護體系；以廣武城、方山永固陵、水母宮、盧溝橋等為代表的文物保護體系。三條文化線路：以明長城內外長城為依托的長城文化線路；以萬里茶道山西與河北段為載體的萬里茶道文化線路[13]；以泥河灣、涿鹿、代王城、平城、金中都等為代表的流域遷徙文化線路。四大文化區(qū)：以張家口、宣化為核心的邊塞文化區(qū)，以大同為核心的都城文化區(qū)，以泥河灣、涿鹿、東胡林等為代表的遠古文化區(qū)，以蔚縣為核心的民俗文化區(qū)。

4.3.5實現(xiàn)流域數(shù)字化管理，提高治理能力現(xiàn)代化水平

落實《總體方案》，實現(xiàn)流域生態(tài)治理與沿線空間及產業(yè)規(guī)劃有機銜接的目標，針對全流域建設全天候空天地一體化動態(tài)感知監(jiān)測平臺；建設具備高效云計算、云存儲以及智慧調度會商環(huán)[14]境的自主可控的基礎設施體系，智能、高效、集約、科學開展流域工程規(guī)劃建設、產業(yè)開發(fā)；圍繞流域綜合治理、產業(yè)開發(fā)、公眾服務等業(yè)務，構建流域全景，實現(xiàn)多種業(yè)務的可視化展示、綜合決策分析，服務沿線高質量發(fā)展。

4.4 建立項目庫實現(xiàn)總體資金平衡

4.4.1資金平衡的邏輯和路徑

永定河流域治理和生態(tài)修復項目缺乏直接收入，為滿足項目運營和償債支出資金需求，客觀上要求流域投資公司增加“造血能力”[15]。從邏輯上，首先是流域治理項目“外生資源”或“外溢效應”的“資產化”過程，然后是“資產收益”內化為流域投資公司現(xiàn)金流，最終形成公司積累的“資本化”過程，從而實現(xiàn)流域治理項目、盈利性項目從建設期到運營期總體上、動態(tài)的、持續(xù)的資金平衡。在具體路徑上，通過實施與流域治理相關聯(lián)的優(yōu)質盈利性項目，基于市場化運作獲得投資收益，以盈利性項目子公司向流域投資公司的股利分配、流域投資公司向其他社會資本溢價轉讓盈利性項目股權、流域投資公司通過盈利性項目到期清算實現(xiàn)投資回收及收益等形式“反哺”流域治理項目。流域治理與生態(tài)修復項目資金平衡路徑示意圖如圖4所示。

圖4 流域治理與生態(tài)修復項目資金平衡路徑示意圖

4.4.2項目庫建立和投融資模式

根據(jù)5方面的生態(tài)修復和高質量發(fā)展建設任務，梳理提出了盈利性項目194項。基于與流域生態(tài)治理相關性、操作性、收益潛力、市場化程度等因素，篩選優(yōu)質項目33項，總投資413億元，建立了盈利性項目庫。分析了各類項目的投資收益特征，設計了合作投資開發(fā)、委托運營、提升改造運營、PPP等操作模式，進行項目投資收益估算和總體資金平衡匡算。

4.5 實施保障機制

以流域投資公司為平臺建立新型的流域治理政府間協(xié)作關系，在流域治理中明晰責權，在合作機制、融資渠道、土地資源、水資源、農林資源、文旅資源、污染防治考核機制等制定保障政策。重點提出了流域生態(tài)橫向補償方案等流域治理協(xié)同機制和產業(yè)引導基金等多元化融資機制，為《實施方案》落地提供保障。

5 結語

在永定河綜合治理和生態(tài)修復工作中，探索以投資主體一體化推進流域治理一體化，是一次重要的機制創(chuàng)新，需要在公益性項目與盈利性項目整合、生態(tài)修復與高質量發(fā)展并重、政府與市場兩手發(fā)力等方面取得突破。本次《實施方案》編制，以“多規(guī)合一”為手段，以流域治理與生態(tài)修復項目資金平衡方案為重點，從資源資產梳理入手，著眼于流域層面要素整合，勾勒了流域發(fā)展藍圖，篩選了盈利性重點項目，提出了操作模式，是流域投資公司發(fā)展的重要支撐，也是流域投資公司與沿線各級政府開展合作的重要依據(jù)，對加快永定河綜合治理與生態(tài)修復工作開展具有重要意義，為其他流域開展一體化治理、推動高質量發(fā)展提供參考。