“三區(qū)三州”脫貧攻堅實踐及高質量發(fā)展路徑
——以新疆南疆四地州為例

胡爾西丹穆·穆克木 陳久運

(中南民族大學 經濟學院,湖北 武漢 430074)

1 南疆四地州脫貧攻堅成效顯著

1.1 貧困人口減少，貧困發(fā)生率明顯降低

南疆四地州總共有鄉(xiāng)村戶數161萬戶，人口699萬人。2013年，南疆四地州共建檔立卡貧困人口219萬人，占全疆建檔立卡貧困人口的84%；貧困村2 605個，占全疆貧困村的86%；貧困縣26個，占全疆貧困縣的75%[1]。2014年至2017年，南疆四地州已累計脫貧33.48萬戶140.63萬人，1193個貧困村、1個貧困縣摘帽，脫貧攻堅取得顯著成效。2018年實現52.09萬人脫貧，貧困發(fā)生率降至10.4%，為解決區(qū)域性整體貧困邁出實質性步伐。按照集中連片特困地區(qū)農村貧困人口規(guī)模來看，南疆四地州貧困人口規(guī)模接近“三區(qū)三州”的一半。截至2018年底，新疆還有建檔立卡未脫貧人口81.71萬人，其中，喀什、和田分別有34.98萬、34.97萬貧困人口，是“三區(qū)三州”中貧困人口最多的兩個地方。

從2014-2018年南疆四地州貧困人口分布及變化狀況可以看出，喀什地區(qū)2018年末貧困人口數為34.98萬人，貧困發(fā)生率為7.55%，與和田地區(qū)和阿克蘇地區(qū)相比貧困人口最少，2014-2018年間的貧困人口的減少數量要大于和田和克州，反映出喀什地區(qū)脫貧攻堅工作取得了良好的成效；和田地區(qū)2018年末貧困人口數為44.79萬人，貧困發(fā)生率為17.7%，2018年當年脫貧人數增加較多，較上年翻了一番，脫貧攻堅工作取得較好成效；克州2018年末貧困人口數為7.35萬人，與喀什、和田、阿克蘇相比貧困人口規(guī)模雖然較少，但貧困發(fā)生率仍然較高；阿克蘇地區(qū)2018年末貧困發(fā)生率已經下降到3.49%，脫貧攻堅工作取得顯著成效。

1.2 脫貧政策及時落地，“三保障”目標如期實現

通過實施整村推進，提供精準服務、教育扶貧措施及時落地，南疆四地州住房、教育、醫(yī)療“三保障”目標如期實現。截至2019年底，“三保障”保障率已經實現100%。2019年新疆聚焦深度貧困區(qū)，安排財政扶貧資金375.68億元，著力補齊飲水安全和住房安全短板：農村飲水安全鞏固提升工程解決了34.61萬貧困人口飲水安全問題；危房改造工程讓最后9356戶貧困戶住上安全住房。新疆貧困人口住危房的歷史徹底結束。教育保障方面，幼兒入園率達到100%，包括建檔立卡貧困戶家4～6歲兒童全部入園；義務教育入學率實現100%，符合義務教育年齡段的學生全部上學，未出現輟學學生?；踞t(yī)療保障方面，新型農村合作醫(yī)療參保率達到100%，包括建檔立卡貧困戶在內的農戶全部參保；并且，從實地調查情況看，2019年新型農村合作醫(yī)療參保費用已全部繳納。

表1 南疆四地州貧困人口分布及變化狀況(單位：萬人，%)

1.3 援疆政策成效顯著，推動南疆面貌煥新

全國的10個援疆省市在深度貧困縣安排援疆扶貧項目379個，涉及援疆扶貧資金69.96億元，占10省市全部援疆資金的60%，援疆已經成為扶貧工作的重點。這幾年來，在對口支援項目的大力支持下，南疆四地州醫(yī)院、學校大多數設備由對口援疆省市提供，醫(yī)生、教師“組團式”支援新疆，不僅提高了新疆醫(yī)療和教育水平，更是通過幫助貧困戶，帶當地學子學技術技能，為新疆醫(yī)療教育的長遠發(fā)展做出貢獻。各援疆指揮部圍繞脫貧攻堅，針對性地扶持當地產業(yè)，增加當地群眾的收入渠道。2018年，19個對口援疆省市組織實施項目696個，安排援疆資金103.76億元，重點用于改善住房條件、發(fā)展教育、完善醫(yī)療衛(wèi)生服務、實施產業(yè)帶動就業(yè)[2]。

1.4 駐村工作隊帶領貧困戶致富，推進精準扶貧取得新成效

南疆四地州駐村干部定期深入當地農戶開展幫扶活動，選派有經驗、有能力、熟悉農村工作的干部參加駐村工作隊，優(yōu)先安排優(yōu)秀青年干部和后備干部參加駐村幫扶。駐村工作隊創(chuàng)新扶貧工作思路，以實施精準扶貧戰(zhàn)略為核心目標，以貧困村、貧困戶、貧困人口為工作對象，以幫助基層組織提高能力為基本途徑，傾注心血和汗水，助力四地州脫貧致富。一是落實扶貧重點工作。駐村工作隊指導村“兩委”科學制定和組織實施扶貧規(guī)劃，幫助指導派駐村開展貧困戶識別和建檔立卡工作，參與和幫助派駐村實施就業(yè)促進、金融服務、易地扶貧搬遷、生態(tài)建設、鄉(xiāng)村旅游、整村推進等工作；二是發(fā)展村級集體經濟。駐村工作隊深入調查研究，幫助派駐村分析資源優(yōu)勢，明確發(fā)展方向，選準發(fā)展項目，探索發(fā)展村級集體經濟新路徑；三是當好各級政府的聯絡員。駐村工作隊不僅當好各族群眾的服務員，而且及時收集社情民意，當好各級政府的聯絡員，努力推進精準扶貧取得新的實效。

1.5 金融扶貧通過差別化準入政策，增加貧困戶享受金融服務的機會

新疆通過差別化準入政策，開辟“綠色通道”等措施，在南疆四地州加快了設立國家開發(fā)銀行、新疆大型銀行、進出口銀行二級分支機構等多個分支機構。通過大力宣傳普及金融扶貧政策，“一對一”幫助貧困戶發(fā)展生產，脫貧致富。結合新疆實際，牽頭或配合出臺了金融支持新疆脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃、扶貧小額信貸貼息資金及風險補償金管理辦法、扶貧小額信貸金融機構分縣承擔及損失分擔方案等15個文件，為金融扶貧工作提供制度保障。截至2019年7月份，全疆金融精準扶貧貸款余額851.37億元，較2015年年均增長12.31%。截至2019年10月份，助學貸款余額3180.18萬元，同比增長28.10%；創(chuàng)業(yè)擔保貸款余額7.45億元，惠及6萬人；南疆四地州有銀行網點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達95.40%，基礎金融服務行政村覆蓋率87.39%，基本實現南疆四地州金融服務全覆蓋[3]。促進村鎮(zhèn)銀行擴大經營范圍金融扶貧是通過向南疆四地州貧困人口提供了金融服務，提升了其內生動力，依靠自身能力實現了減貧效果。

2 南疆四地州脫貧攻堅措施滿意度評價

2.1 南疆四地州樣本村基本情況

開展脫貧攻堅措施滿意度評價旨在分析南疆四地州脫貧攻堅具體措施及其對當地農戶帶來的影響和政策落實情況。課題于2019年7-8月深入南疆四地州喀什地區(qū)、克州、和田地區(qū)，采用問卷調查、入戶訪談及召開座談會等方式，實地調研南疆四地州經濟社會發(fā)展基本狀況。調查樣本來自喀什地區(qū)喀什市、疏勒縣、疏附縣3縣(市)的7個村，克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣、阿圖什市2個縣(市)的4個村，和田地區(qū)和田縣的2個村，共發(fā)放調查問卷520份，回收有效問卷為500份，問卷有效率96.15%。

2.2 脫貧攻堅政策實施滿意度評價

南疆四地州實施的脫貧攻堅政策主要包括：義務教育減免、新型養(yǎng)老保險、最低生活保障、新型合作醫(yī)療、農業(yè)補貼、生態(tài)補償補貼、危房改造、勞動力轉移、政府災害救助、衛(wèi)生和計劃生育、產業(yè)扶貧等10個方面(見圖1)。

圖1 南疆四地州脫貧攻堅政策實施滿意度評價(%)

樣本村農戶對各項脫貧攻堅政策實施的滿意度整體達到了96%以上，尤其是義務教育減免、衛(wèi)生和計生、新型養(yǎng)老保險等指標的滿意度占比均超過98.8%，其中義務教育減免政策實施滿意度更是高達100%。教育是民生之本，近年來國家持續(xù)加大教育投入，特別是優(yōu)先在新疆實施包括高中在內的十二年義務教育等政策，南疆四地州適齡兒童及青少年均能接受到學校優(yōu)質的正規(guī)教育，包括貧困戶家庭在內的成員受教育年限大大增加，提高了人口整體素質的同時，學習知識和技能，幫助就業(yè)，為穩(wěn)定增加貧困戶收入提供基礎保障。最低生活保障、危房改造、災害救助三項政策實施滿意度相對靠后，根據調查反饋的信息，其原因可能在于該三項政策實施過程中存在補貼發(fā)放不及時、發(fā)放額度與居民期待之間不對等問題。這與南疆四地州部分居民生活在干旱少雨、沙漠化侵襲等生態(tài)脆弱區(qū)域，生產生活對自然資源的嚴重依賴導致土壤退化、水土流失等生態(tài)問題日趨嚴峻不無關系。

2.3 駐村工作隊工作滿意度評價

駐村工作隊已成為當前農村脫貧攻堅的中流砥柱，是農村經濟社會發(fā)展不可替代的力量。為進一步了解南疆四地州貧困戶和當地村鎮(zhèn)干部對駐村工作隊扶貧成效的評價情況，本文選取扶貧項目建設、加強基層組織情況評價、推動經濟發(fā)展情況評價、維護社會穩(wěn)定情況評價、工作記錄執(zhí)行情況評價以及綜合評價等6個方面開展南疆四地州駐村工作隊滿意度評價。

表2 駐村工作隊工作滿意度情況

表3顯示，南疆四地州農戶對駐村工作隊工作滿意度(包括滿意和一般滿意)綜合評價高達99.6%，充分說明國家派駐工作隊參與脫貧攻堅取得良好成效，相關政策深入人心。具體而言，駐村工作隊開展扶貧項目建設、維護社會穩(wěn)定兩項指標滿意度均達到了100%，一方面當地群眾對駐村工作隊扶貧項目建設、維護社會穩(wěn)定等工作開展十分滿意；另一方面也反映出扶貧項目建設、維護社會穩(wěn)定等對于解決當地貧困戶生產生活問題帶來明顯改善。根據實地調研，南疆四地州群眾對駐村工作隊所做的工作均表示一致認可與衷心感謝。駐村工作隊隊員深入脫貧攻堅一線，與村民同吃、同住、同勞動，按照工作要求，全面走訪貧困戶，采取因戶、因人施策辦法，努力為群眾辦好事、辦實事，幫扶工作取得顯著成效，贏得了基層干部和貧困群眾的充分肯定和贊許，成為廣大農民的貼心人。

3 南疆四地州發(fā)展面臨的困難與問題

3.1 農產品流通渠道不暢

南疆四地州地區(qū)，由于地廣人稀，受基礎交通設施、物流運輸技術、信息不對稱等因素的制約，導致農產品流通渠道環(huán)節(jié)長，流通速度比較緩慢，從而導致農產品在運輸過程中產生的保養(yǎng)、維護等費用成本較高。并且新疆地區(qū)冷鏈物流、智慧物流等先進的物流技術不發(fā)達，往往會造成像葡萄、蘋果等一些不易保存的產品在運輸過程中容易出現損失或配送成本高等問題。對當地農民的生產進行技術性引導，以改善以往南疆四地州農民因為信息不對稱、忽略產品市場規(guī)律等問題導致的農產品滯銷、增產不增收等問題。

3.2 城鄉(xiāng)居民收入差距較大

盡管南疆四地州城鄉(xiāng)居民收入差距處于正常區(qū)間，但當前四地州中城鄉(xiāng)收入分配差距呈現進一步擴大。南疆四地州較大的城鄉(xiāng)收入分配差距是由很多復雜因素造成，既有由于城市化水平低，工業(yè)不發(fā)達，導致工業(yè)部門吸納就業(yè)能力低，大量勞動力不得不滯留農村的因素，也有由于勞動力自身素質偏低，導致農村平均收入水平提高受限的因素。

3.3 發(fā)展內生動力顯不足

南疆四地州農村地區(qū)發(fā)展需思想解放。個別貧困戶脫貧意愿不強，嚴重存在“等、靠、要”，對政府補貼有著強烈的思想依賴，不愿外出打工掙錢，只求維持簡單生計。一些基層干部把主要精力用于爭取扶貧資金，而對如何謀劃農村發(fā)展、貧困戶脫貧辦法不多，發(fā)力不準。存在脫貧內生動力不足的現象。

3.4 農村可持續(xù)發(fā)展困境有待突破

南疆四地州的駐村工作隊伍已成為當前農村脫貧攻堅的中流砥柱，是農村經濟社會發(fā)展不可替代的推動力量[4]。脫貧攻堅期結束，扶貧工作隊伍撤離后，需保障已經脫貧的貧困戶、貧困村不返貧。受致富能力不夠、帶動性不強、內生動力不足等多方面因素影響，農村可持續(xù)發(fā)展可能面臨新的困境。

4 推進南疆四地州高質量發(fā)展建議

4.1 培育內生動力共同致富奔小康

內因是變化的根源，外因是變化的條件，外因總是通過內因而起作用的。貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體，因此，南疆四地州要把扶貧同扶志、扶智有效結合起來，不斷激發(fā)和培育貧困人口的內生脫貧動力[5]。一是利用宣傳媒介，多層次、多形式、全方位的開展脫貧致富宣傳教育，營造良好的輿論氛圍，幫助貧困群眾樹立“自力更生、勤勞致富”觀念，摒棄“等靠要”的思想；二是重視農村兒童的早期教育和義務教育，加大教育扶貧工作力度，提升兒童的學習認知水平，讓知識改變命運，阻斷貧困代際傳遞現象；三是開展農村勞動力技能培訓，確保貧困戶掌握一技之長，由“輸血式”扶貧轉向“造血式”扶貧，變人口為人力，變人力為人才，變人才為紅利，切實增強貧困戶自生能力和致富信心，最終實現與全國人民一道共同致富奔小康。

4.2 推進綠色減貧實現高質量發(fā)展

生態(tài)扶貧可以有效兼顧生態(tài)環(huán)境保護與貧困人口脫貧，是順應時代、有效推動經濟發(fā)展、促進農民增收的必要之舉。南疆四地州可走綠色減貧、高質量發(fā)展之路。一是圍繞加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)制定出臺相關政策，推進農業(yè)供給側結構性改革，大力發(fā)展綠色農業(yè)、品牌農業(yè)、智慧農業(yè)，以結對、定點、對口等多種幫扶形式，示范帶動貧困農民就業(yè)增收；二是增強生態(tài)補償的激勵作用，建立健全生態(tài)補償制度，完善配套措施，形成生態(tài)保護與經濟發(fā)展相協(xié)調的增長機制；三是充分利用并發(fā)揮新型農業(yè)經營主體在資金、職業(yè)技術、特色品牌、營銷等方面的優(yōu)勢，積極培育發(fā)展電商平臺，推進產銷對接、農產品物流園建設等現代物流業(yè)的發(fā)展，推動農業(yè)農村高質量發(fā)展。

4.3 以新型城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡嚴重制約南疆四地州經濟社會發(fā)展。近年來，南疆四地州城鄉(xiāng)一體化雖然有了一定發(fā)展，但總體上落后于新疆平均水平特別是東部發(fā)達地區(qū)。為此，南疆四地州應以城市群體作為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)相互協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，走新型城鎮(zhèn)化的路子，加快農村剩余勞動力轉移人口市民化；應以小城鎮(zhèn)建設、新農村建設為載體，改善農民居住環(huán)境和就業(yè)模式，鼓勵由務農向兼業(yè)或全職工人轉變，實現城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展[6]。

4.4 建立防貧監(jiān)測預警系統(tǒng)

目前，防止非穩(wěn)定脫貧戶和非建檔立卡低收入戶返貧致貧,成為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的首要任務。為了做好防貧工作，南疆四地州可建立可自動預警的防貧監(jiān)測預警系統(tǒng)。通過對防貧戶進行實時監(jiān)測和預警后給予及時救助,基本實現“數據共享、監(jiān)測預警,分級管理、協(xié)同救助,主動發(fā)現、精準防貧”的目標,為打贏脫貧攻堅收官戰(zhàn)奠定堅實基礎。將現代信息技術應用到防貧工作,把南疆四地州各縣市區(qū)防貧信息和監(jiān)測信息的上報、管理及相關部門支出記錄統(tǒng)一錄入系統(tǒng)平臺,打破各部門間的數據壁壘。為市、縣、鄉(xiāng)、村、相關部門預留端口,并根據賬戶職責設置不同權限,既實現即時共享又能保證數據安全。同時,系統(tǒng)將防貧臺賬、預警臺賬與支出信息進行關聯,能夠很大程度上縮短相關信息查詢統(tǒng)計功能,將改進工作效率和準確性。為全面把握防貧工作,制定政策文件提供科學有效的數據支撐。

4.5 以特色產業(yè)帶動引領脫貧攻堅工作

以產業(yè)帶動就業(yè)，就業(yè)帶動脫貧作為鞏固和提高扶貧成果的關鍵措施，要不斷完善各項扶貧措施，因戶因人精準施策，提高幫扶成效，保持扶貧政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，彌補公共服務設施的不足，加強搬遷安置區(qū)域基礎設施、公共服務配套設施建設，鞏固增收致富基礎。以南疆四地州為重點，推進優(yōu)勢特色農產品保險獎補試點落地，為南疆紅棗、核桃、杏、蘋果、葡萄、巴旦木6個主要特色林果品種提供風險防范保障，從而穩(wěn)定林果業(yè)種植農戶收入。針對當地貧困家庭勞動力就業(yè)難題，各級政府通過城鎮(zhèn)、企業(yè)、產業(yè)園轉移就業(yè)一批，疆內跨地區(qū)轉移就業(yè)一批，內地援疆省市轉移就業(yè)一批，鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合轉移一批等多種方式拓寬產業(yè)就業(yè)渠道，對有就業(yè)愿望、具有一定技能水平的勞動者，實現應轉盡轉、能轉則轉。集中力量解決好搬遷群眾產業(yè)、就業(yè)、基本公共服務等實際問題，確保搬遷群眾“穩(wěn)得住、有就業(yè)、能致富”的局面。