中國特色應(yīng)急管理體系制度優(yōu)勢研究專題系列之二：新冠疫情下，美國的應(yīng)急管理體系為什么會潰?。?/h1>
2020-10-30 14:28:58周怡戴澐
科學(xué)導(dǎo)報·學(xué)術(shù) 2020年38期
周怡 戴澐
美國成為全球疫情震中已經(jīng)數(shù)月。截止7月25日，美國日新增病例接近7萬，確診超416萬，是全球累積確診人數(shù)最多的國家，占全球感染病例的1/4，同時也是死亡人數(shù)最多的國家，死亡已超14萬。芝加哥大學(xué)流行病學(xué)家薩拉·科比在《科學(xué)美國人》上指出，“這種大規(guī)模蔓延的疫情更像是失控的野火而非浪潮。”
那么，為什么在此次新冠疫情的全球大爆發(fā)中，美國疫情會在短短幾個月內(nèi)迅速失控呢？作為世界第一強(qiáng)國，擁有最雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力、最強(qiáng)大科研能力、最發(fā)達(dá)醫(yī)療體系，連ICU的配比都是全球第一，為什么美國已會在新冠疫情的沖擊下如此不堪一擊呢？就國家對重特大突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理而言，美國更是擁有積淀200年的應(yīng)急管理體系，在今年的新冠疫情爆發(fā)之前，美國的應(yīng)急管理體系一直都是我國應(yīng)急管理體系改革的學(xué)習(xí)對象。美國目前在疫情應(yīng)對中存在的種種問題，是否揭示了以聯(lián)邦應(yīng)急管理署為核心的美國應(yīng)急管理體系在結(jié)構(gòu)上的某種先天性缺陷呢？
從歷史背景看，在過去200多年應(yīng)急管理體系的演變與發(fā)展中，美國逐漸建構(gòu)起了多層次和綜合性的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。1972年為了擴(kuò)展政府應(yīng)對災(zāi)害的種類成立了“國防民事整備署”（Defense Civil Preparedness Agency），并輔以法案與項(xiàng)目支持，包括1974年的《減災(zāi)法案》（Disaster Relief Act）。1979 年起，美國試行以美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）為核心的綜合性突發(fā)事件管理模式即采取 “聯(lián)邦—州—地方”三級管理體系，對原本分散的應(yīng)急管理部門和項(xiàng)目進(jìn)行重組、整合。1992年，克林頓政府進(jìn)一步消除了應(yīng)急管理體系中的多頭管理，強(qiáng)化了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署在災(zāi)害應(yīng)對中的領(lǐng)導(dǎo)地位，推廣可持續(xù)性發(fā)展的新理念，將工作重點(diǎn)朝減災(zāi)方向轉(zhuǎn)移，并提出了“社區(qū)抗災(zāi)”的新概念。2002年布什政府在此前的基礎(chǔ)上成立了國土安全部，在聯(lián)邦應(yīng)急管理署的基礎(chǔ)上形成了涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，權(quán)職范圍大大提升。此后，美國在應(yīng)急管理體系改革的方向上繼續(xù)大步邁進(jìn)，尤其在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，在經(jīng)歷了1999年病毒性腦炎、2001年 “9·11”事件、2002年炭疽病、2003年猴痘病毒、2009 年H1N1 病毒的挑戰(zhàn)后，美國在每一次突發(fā)事件的處理中都不斷完善其應(yīng)急管理體系的綜合性、整合性功能，并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
盡管如此，美國的應(yīng)急管理體系是建立在聯(lián)邦層級應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)框架上的，這也是由美國的國體和政體所決定的。美國是總統(tǒng)制-聯(lián)邦制-兩黨輪流執(zhí)政國家。首先，總統(tǒng)制使得立法、行政、司法獨(dú)立，聯(lián)邦政府的決策部署受到國會和最高法院的制約，在面對重特大應(yīng)急事件時，無法做到像民主集中制國家一樣快速而統(tǒng)一。其次，聯(lián)邦制決定了相對單一制國家，聯(lián)邦制國家的地方權(quán)利非常大。美國的應(yīng)急管理體系最重要的原則就是遵從屬地管理，應(yīng)急管理以地方政府為主，州之間或地方政府之間通過應(yīng)急互助協(xié)議聯(lián)結(jié)在一起，只有當(dāng)應(yīng)急互助協(xié)議無法滿足應(yīng)急管理需要時，聯(lián)邦或州政府才會提供幫助。最后，兩黨輪流執(zhí)政會影響國家應(yīng)急管理政策的延續(xù)性與完整性。譬如特朗普政府上臺后基本否定了奧巴馬政府的醫(yī)改方案，大幅消減疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)（CDC）及下屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算?！都~約時報》抨擊特朗普2018年以來減少了150億美元的國家衛(wèi)生支出，消減了美國疾控中心（CDC）、國家安全委員會（NSC）、國土安全部（DHS）和衛(wèi)生公共服務(wù)部（HHS）的運(yùn)營預(yù)算，取消了3000萬美元的“復(fù)雜危機(jī)基金”，言外之意就是，美國新冠病毒蔓延與政府財政支出減少直接相關(guān)。而更糟糕的是，今年逢大選之年，美國長期存在共和黨和民主黨的黨派之爭至白熱化，使得聯(lián)邦與州政府在抗疫決策時具有嚴(yán)重政治化的傾向，譬如在疫情爆發(fā)的初期病毒只在民主黨執(zhí)政州“肆虐”，而共和黨選區(qū)“一片大好”，再譬如特朗普政府未能及時封州封城，各州各自為陣，無法徹底地做到“國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。美國的應(yīng)急管理體系受制于國家體制的結(jié)構(gòu)問題，使得當(dāng)重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，往往缺乏穩(wěn)定的政策支持，也缺乏統(tǒng)一而強(qiáng)有力的全面調(diào)控，眾多外媒都認(rèn)為，美國阻止新冠病毒在美傳播的窗口期正在關(guān)閉，這是極其危險的。
疫情好比一面放大鏡，讓優(yōu)勢和長處更加凸顯。此次美國抗疫的失敗，讓我們堅(jiān)定了推進(jìn)中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的信心。我們的“一案三制”的應(yīng)急管理體系，關(guān)鍵是體制。體制決定了應(yīng)急管理體系的整體結(jié)構(gòu)，決定了應(yīng)急管理能力的最大潛能。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞評價說：“中國行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，我們對此高度贊賞。這是中國制度的優(yōu)勢，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得其他國家借鑒?！?面對“二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的全球危機(jī)”，我們要攜手抗疫、共克時艱，要深刻總結(jié)“中國經(jīng)驗(yàn)”的根本，擴(kuò)大中國應(yīng)急管理體系制度優(yōu)勢的影響力。
作者簡介：周怡，出生日期（1979.05.27）;性別：女;民族：漢;籍貫：浙江;學(xué)歷：博士;就職單位+職稱：上海外國語大學(xué)跨文化研究中心 副研究員;研究方向?yàn)椋嚎缥幕瘒H問題研究;
戴澐，出生日期（1982.01.03）;性別：女;民族：漢;籍貫：浙江;學(xué)歷：碩士;就職單位+職稱：上海市安全生產(chǎn)科學(xué)研究所 高級工程師;研究方向?yàn)椋喊踩芾?、?yīng)急救援。
基金項(xiàng)目：上海外國語大學(xué)“新冠肺炎”疫情應(yīng)急專項(xiàng)課題 中國特色應(yīng)急管理體系應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度優(yōu)勢研究 2020114019。
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周怡 戴澐
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那么，為什么在此次新冠疫情的全球大爆發(fā)中，美國疫情會在短短幾個月內(nèi)迅速失控呢？作為世界第一強(qiáng)國，擁有最雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力、最強(qiáng)大科研能力、最發(fā)達(dá)醫(yī)療體系，連ICU的配比都是全球第一，為什么美國已會在新冠疫情的沖擊下如此不堪一擊呢？就國家對重特大突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理而言，美國更是擁有積淀200年的應(yīng)急管理體系，在今年的新冠疫情爆發(fā)之前，美國的應(yīng)急管理體系一直都是我國應(yīng)急管理體系改革的學(xué)習(xí)對象。美國目前在疫情應(yīng)對中存在的種種問題，是否揭示了以聯(lián)邦應(yīng)急管理署為核心的美國應(yīng)急管理體系在結(jié)構(gòu)上的某種先天性缺陷呢？
從歷史背景看，在過去200多年應(yīng)急管理體系的演變與發(fā)展中，美國逐漸建構(gòu)起了多層次和綜合性的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。1972年為了擴(kuò)展政府應(yīng)對災(zāi)害的種類成立了“國防民事整備署”（Defense Civil Preparedness Agency），并輔以法案與項(xiàng)目支持，包括1974年的《減災(zāi)法案》（Disaster Relief Act）。1979 年起，美國試行以美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）為核心的綜合性突發(fā)事件管理模式即采取 “聯(lián)邦—州—地方”三級管理體系，對原本分散的應(yīng)急管理部門和項(xiàng)目進(jìn)行重組、整合。1992年，克林頓政府進(jìn)一步消除了應(yīng)急管理體系中的多頭管理，強(qiáng)化了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署在災(zāi)害應(yīng)對中的領(lǐng)導(dǎo)地位，推廣可持續(xù)性發(fā)展的新理念，將工作重點(diǎn)朝減災(zāi)方向轉(zhuǎn)移，并提出了“社區(qū)抗災(zāi)”的新概念。2002年布什政府在此前的基礎(chǔ)上成立了國土安全部，在聯(lián)邦應(yīng)急管理署的基礎(chǔ)上形成了涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，權(quán)職范圍大大提升。此后，美國在應(yīng)急管理體系改革的方向上繼續(xù)大步邁進(jìn)，尤其在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，在經(jīng)歷了1999年病毒性腦炎、2001年 “9·11”事件、2002年炭疽病、2003年猴痘病毒、2009 年H1N1 病毒的挑戰(zhàn)后，美國在每一次突發(fā)事件的處理中都不斷完善其應(yīng)急管理體系的綜合性、整合性功能，并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
盡管如此，美國的應(yīng)急管理體系是建立在聯(lián)邦層級應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)框架上的，這也是由美國的國體和政體所決定的。美國是總統(tǒng)制-聯(lián)邦制-兩黨輪流執(zhí)政國家。首先，總統(tǒng)制使得立法、行政、司法獨(dú)立，聯(lián)邦政府的決策部署受到國會和最高法院的制約，在面對重特大應(yīng)急事件時，無法做到像民主集中制國家一樣快速而統(tǒng)一。其次，聯(lián)邦制決定了相對單一制國家，聯(lián)邦制國家的地方權(quán)利非常大。美國的應(yīng)急管理體系最重要的原則就是遵從屬地管理，應(yīng)急管理以地方政府為主，州之間或地方政府之間通過應(yīng)急互助協(xié)議聯(lián)結(jié)在一起，只有當(dāng)應(yīng)急互助協(xié)議無法滿足應(yīng)急管理需要時，聯(lián)邦或州政府才會提供幫助。最后，兩黨輪流執(zhí)政會影響國家應(yīng)急管理政策的延續(xù)性與完整性。譬如特朗普政府上臺后基本否定了奧巴馬政府的醫(yī)改方案，大幅消減疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)（CDC）及下屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算?！都~約時報》抨擊特朗普2018年以來減少了150億美元的國家衛(wèi)生支出，消減了美國疾控中心（CDC）、國家安全委員會（NSC）、國土安全部（DHS）和衛(wèi)生公共服務(wù)部（HHS）的運(yùn)營預(yù)算，取消了3000萬美元的“復(fù)雜危機(jī)基金”，言外之意就是，美國新冠病毒蔓延與政府財政支出減少直接相關(guān)。而更糟糕的是，今年逢大選之年，美國長期存在共和黨和民主黨的黨派之爭至白熱化，使得聯(lián)邦與州政府在抗疫決策時具有嚴(yán)重政治化的傾向，譬如在疫情爆發(fā)的初期病毒只在民主黨執(zhí)政州“肆虐”，而共和黨選區(qū)“一片大好”，再譬如特朗普政府未能及時封州封城，各州各自為陣，無法徹底地做到“國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。美國的應(yīng)急管理體系受制于國家體制的結(jié)構(gòu)問題，使得當(dāng)重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，往往缺乏穩(wěn)定的政策支持，也缺乏統(tǒng)一而強(qiáng)有力的全面調(diào)控，眾多外媒都認(rèn)為，美國阻止新冠病毒在美傳播的窗口期正在關(guān)閉，這是極其危險的。
疫情好比一面放大鏡，讓優(yōu)勢和長處更加凸顯。此次美國抗疫的失敗，讓我們堅(jiān)定了推進(jìn)中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的信心。我們的“一案三制”的應(yīng)急管理體系，關(guān)鍵是體制。體制決定了應(yīng)急管理體系的整體結(jié)構(gòu)，決定了應(yīng)急管理能力的最大潛能。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞評價說：“中國行動速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，我們對此高度贊賞。這是中國制度的優(yōu)勢，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得其他國家借鑒?！?面對“二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的全球危機(jī)”，我們要攜手抗疫、共克時艱，要深刻總結(jié)“中國經(jīng)驗(yàn)”的根本，擴(kuò)大中國應(yīng)急管理體系制度優(yōu)勢的影響力。
作者簡介：周怡，出生日期（1979.05.27）;性別：女;民族：漢;籍貫：浙江;學(xué)歷：博士;就職單位+職稱：上海外國語大學(xué)跨文化研究中心 副研究員;研究方向?yàn)椋嚎缥幕瘒H問題研究;
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