農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市研究

龍小敏 馮德東 韓德軍

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對如何實現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地“同等同步同權(quán)”發(fā)展提出了新的要求。本文以貴州省湄潭縣為研究區(qū)，從入市情況、入市主體及利益分配等方面剖析研究區(qū)集體經(jīng)營性建設用地的整體狀況，發(fā)現(xiàn)研究區(qū)經(jīng)營性建設用地改革的主要阻礙因素集中在資源、農(nóng)戶及政策等方面，提出增加商住綜合性用地入市、指標形式異地入市與就地入市并行、政府發(fā)揮最優(yōu)居間作用等對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;集體經(jīng)營性建設用地;入市;湄潭縣

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930058

引言

改革開放后我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來大量的城鎮(zhèn)建設用地需求，人多地少的現(xiàn)實矛盾越來越激烈。中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行農(nóng)村有條件土地與國有土地享有同等入市、同權(quán)同價的權(quán)利[1]。此文件不僅在政策層面上為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地提供了政策依據(jù)和理論支撐，同時也是進一步推動農(nóng)村土地改革的重要力量。農(nóng)村發(fā)展最根本的問題依舊是農(nóng)村土地問題，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革正是打破城鄉(xiāng)二元土地發(fā)展制度的關(guān)鍵要素，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革強調(diào)與城市土地“同價同權(quán)”入市，發(fā)揮農(nóng)村土地的效益，由此帶來的收益再由農(nóng)民集體協(xié)商分配，既保證了農(nóng)村土地利用效率，也保證了農(nóng)民的權(quán)益。

1 湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革情況1.1 入市整體情況

湄潭縣作為全國最先開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市探索地點之一，已探索出獨具特色的湄潭發(fā)展模式。截至2018年，湄潭縣可入市的集體經(jīng)營性建設用地宗數(shù)為6358宗，可以入市的總面積有1350hm2，已經(jīng)入市的宗數(shù)為28宗，已經(jīng)入市的面積有6.48hm2。其中，入市均價高達17.2萬元，湄潭縣地塊入市價格較其它土地利用方式收益效應顯著;入市獲取土地調(diào)節(jié)金達122萬元，總收益達140萬元，入市給農(nóng)民帶來的土地財產(chǎn)性收益高達287萬元，集體經(jīng)營性建設用地入市給農(nóng)民帶來大量收益，深受農(nóng)民支持，但收益帶來的財產(chǎn)性收入如何利用的問題亟需得到合理解決。

1.2 入市主體

截至目前，湄潭縣所有行政村已全部建成村級股份經(jīng)濟合作社，并聯(lián)合村民委員會、村支部委員會、村務監(jiān)督委員會共同組建成立具有湄潭農(nóng)村特色的“四大班子”。湄潭縣在制度法規(guī)層面已先行做出農(nóng)戶集體經(jīng)濟組織是入市主體的規(guī)定[2]，但決定主體中仍以村民委員會為主，尚未建立足夠的參與主體，這種政府主導的方式較其它試點地區(qū)有所區(qū)別，存在一定“獨裁”的可能性[3]。在集體經(jīng)營性建設用地入市的過程中，其土地流出方?jīng)Q定主體依舊是以“村民委員會為主體，村內(nèi)參與提議，企業(yè)轉(zhuǎn)入經(jīng)營”的方式進行的。

1.3 利益分配

湄潭縣試點在集體經(jīng)營性建設用地入市收益的分配問題上以辦理手續(xù)→擬定流轉(zhuǎn)方案→方案提交審查→集體表決→審查備案→公開交易→收益形成→簽訂合同為流程[4]。湄潭縣在被國家確定為改革試點區(qū)的前一年就已經(jīng)明確了土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，即土地成交總價款的12%。2016年4月，國土部和財政部聯(lián)合發(fā)布土地增值收益調(diào)節(jié)金征收管理辦法后，湄潭縣及時響應，將增值收益調(diào)節(jié)金的征收基數(shù)調(diào)整為增值收益部分，并根據(jù)入市土地用途規(guī)定了不同的征收比例，如工業(yè)用地為20%、綜合用地為22%、商服用地為25%[5]。

在集體和個人層面，湄潭縣上下齊心探索出“三定一議”的入市土地收益分配新機制，集體提取公積金的比例不得少于20%，公益金不得高于10%，公積金和公益金總額不得超過50%，集體經(jīng)濟組織成員分配比例不得少于凈收益的50%[6]。在具體分配比例上和具體分配方法方式上，湄潭縣堅持在“民主、公開、公平”的原則底線不跨越的前提下，積極協(xié)調(diào)各方利益需求差異，滿足多數(shù)集體農(nóng)民的需求，保障集體成員的利益，通過召開集體成員會議的方式對入市信息積極收益分配相關(guān)資料進行公開，讓集體成員都參與其中。既從基礎上保障了集體和農(nóng)民的基本權(quán)益，也調(diào)動了農(nóng)民參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的積極性。

2 改革的障礙性因素分析

2.1 自身資源稟賦限制

湄潭縣的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地共計107.0129hm2，僅占集體建設用地總面積的1.97%[7]?？芍苯尤胧?2.35hm2，可調(diào)節(jié)入市106.07hm2，其分布在120個村，且許多地方并不集中連片，存在“地”與“圖”不符的現(xiàn)象[8]，實際調(diào)研中的土地與圖斑類型或面積不同，一定程度上影響土地入市進程。而在可入市面積存量不大和可入市地塊分布不均的情況下，湄潭縣的可入市地塊的流轉(zhuǎn)率也比較低下，已入市面積較小，產(chǎn)生的價值不高;湄潭縣農(nóng)村建設用地雖在貴州省內(nèi)已經(jīng)取得較大的成就和突破，但其產(chǎn)生的效益和價值與其它試點地區(qū)相比仍然處于中下游水平。

2.2 農(nóng)戶層面要素

通過調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，在“您對我國目前相關(guān)土地法律法規(guī)了解程度”的問題上，7.5%的農(nóng)戶比較了解，有21%的農(nóng)戶給出“不知道”的答案 ，說明農(nóng)戶相關(guān)土地法律知識缺乏，法律意識薄弱。而在“集體建設用地及集體建設用地入市”問題的回答中，“了解一些”的農(nóng)戶比例分別為55.7%和62.8%，說明農(nóng)戶屬于理性經(jīng)濟人，意識到集體建設用地與自身利益掛鉤，對集體建設用地和集體建設用地入市概念有粗略地了解;但比較了解的人數(shù)較少，表明大部分農(nóng)戶缺乏深刻的認識，都是通過別人口頭傳述的方法，在真正進行集體經(jīng)營性建設用地入市時將顯出茫然無措的困境。

有75.35%的農(nóng)戶認為入市會帶來風險且風險難以預測，18.54%的農(nóng)戶認為入市存在很大風險，只有6.11% 的受訪者認為不存在風險。這說明農(nóng)戶對入市風險的擔憂程度很大，集體經(jīng)營性建設用地入市風險現(xiàn)實存在[9]。而在入市所帶來的具體問題回答中，高達58.57%的農(nóng)民選擇對耕地的破壞，其它各種可能帶來的風險也都占據(jù)著一定比例，表明農(nóng)民對入市風險持有十分謹慎的態(tài)度，對入市風險擔憂較大，這將會影響農(nóng)民參與入市的選擇和判斷。

2.3 后續(xù)扶持政策有待完善

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革在全國范圍內(nèi)開展了33個試點，但目前依然存在相關(guān)政策法規(guī)無法適應試點入市的發(fā)展需求，試點區(qū)內(nèi)各主體間的溝通和協(xié)調(diào)依舊是很大的問題。以湄潭縣的第1宗土地拍賣案為例，拍賣地塊地處距離湄潭縣城47km左右的茅坪鎮(zhèn)土槽村，競拍人李某以80萬元獲得該土地的剩余年限使用權(quán)。但首宗具有重要意義的拍賣宗地卻“虎頭蛇尾”，在李某以該地塊為抵押向銀行提出貸款時，并未獲得優(yōu)惠貸款政策扶持，銀行抵押貸款金額與該地塊拍賣價格相差甚遠，遠遠不能滿足其需求，導致該宗地在拍賣所得后處于長期的閑置狀態(tài)。因此，相關(guān)部門在進行集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的同時，還要構(gòu)建轉(zhuǎn)入方發(fā)展保障機制，加強與社會其它部門之間的溝通，為轉(zhuǎn)入方提供發(fā)展護航，轉(zhuǎn)入方產(chǎn)生效益后回饋集體，從而形成良性循環(huán)。

3 湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革完善對策3.1 增加商住綜合性用地入市

在對湄潭縣試驗區(qū)實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的形式，單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私人企業(yè)、股份企業(yè)很少，往往表現(xiàn)為商業(yè)用地住宅用地混合和綜合性用地。農(nóng)民在滿足自己需求后，應該拋開束縛，在符合規(guī)劃的前提下對閑置的部分房屋進行出讓或者轉(zhuǎn)讓。湄潭縣各級基層組織要發(fā)揮好帶頭示范作用以及政策宣傳和引導的作用;政府部門應該加快對相關(guān)法規(guī)政策的制定和完善，同時可設定合適的獎勵標準來鼓勵湄潭縣農(nóng)民進行流轉(zhuǎn)，對湄潭縣內(nèi)住宅面積較大、閑置面積較多且符合要求的宅基地，建議向集體經(jīng)營性用地入市轉(zhuǎn)移，可以增加湄潭縣域內(nèi)商住綜合性用地入市的考慮。

3.2 指標式異地入市與就地入市并行

集體經(jīng)營性建設用地入市，既可以指標形式異地入市，也可以就地入市[10]。指標入市就是通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的方式，是一種在廣大試點區(qū)和現(xiàn)在農(nóng)村較為普遍的做法。湄潭縣可入市地塊的區(qū)位和資源狀況差異較大，可采取多種入市方式相結(jié)合的方法，將指標形式異地入市和就地入市相結(jié)合，進而破解區(qū)域差異較大、地塊廣、分散不集中、地塊利用方式多變等現(xiàn)實情況。與此同時，在把握尺度的前提，依照法律法規(guī)，湄潭縣可以積極加大對允許農(nóng)戶之間的進行宅基地買賣試點的探索力度，通過將閑置不用的、荒棄浪費的、進城買房后多余的宅基地賣給務工務農(nóng)的外來農(nóng)民等途徑，實行宅基地的有償使用，積極探索湄潭縣各類型土地的新發(fā)展出路。

3.3 積極發(fā)揮政府作用，保護農(nóng)民權(quán)益

湄潭縣集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，農(nóng)民是眾多主體中最薄弱和最需要被保護的，農(nóng)民的利益如果不能得到有效保障，農(nóng)民將可能會采取較為極端的方式（游行、示威、聚眾等）進行自身意愿的表達。因此，在這個過程中，政府和相關(guān)部門要積極發(fā)揮作用，在入市前、入市時、入市后等不同階段積極聆聽農(nóng)民不同的需求，積極與農(nóng)民溝通，傳達政策意愿，以期達到雙方共同滿意;同時，在利益分配時更要注重對農(nóng)民利益的保護，把農(nóng)民利益放在首位，政府應發(fā)揮好企業(yè)、集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)戶等主體之間相互協(xié)調(diào)的作用，采取多元化分配制度和方式，讓農(nóng)民得到滿意的分配收益。

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（責任編輯 ?周康）