基于糧食安全的糧食生產(chǎn)供給側改革研究

賈貴浩 朱閱森

摘要：破解當前我國存在糧食生產(chǎn)成本高、效益低，糧食產(chǎn)量高、品質(zhì)低，供需失衡等問題，應完善糧食生產(chǎn)宏觀調(diào)控指導系統(tǒng)，依托現(xiàn)代網(wǎng)絡技術，精準發(fā)布糧食供求權威信息，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，加強糧食種植結構調(diào)整，促進糧食供求之間的動態(tài)平衡;優(yōu)化糧食生產(chǎn)激勵機制，正確引導土地流轉，加快高標準農(nóng)田建設，促進規(guī)?；?jīng)營，加大科技投入和技術培訓，增強農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增收能力，形成優(yōu)質(zhì)高效的糧食供給體系，保障糧食安全。

關鍵詞：糧食生產(chǎn) 供給側 糧食安全

糧食是一種特殊商品，既具有食品保障、工業(yè)原料供應、國民經(jīng)濟戰(zhàn)略物資屬性，又具有越來越強的金融屬性。糧食供給價格彈性大，需求價格彈性小，容易導致生產(chǎn)多了 “賣糧難”，谷賤傷農(nóng);供求少了則價格暴漲，消費者難以承受之弊。近年來，盡管我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn) “十五連增”，但仍出現(xiàn)諸多問題，糧食產(chǎn)量、庫存量、進口量“三量齊增”，糧食生產(chǎn)進入了增收難、出售難、儲藏難的“三難”境地，去庫存、降成本、補短板的糧食供給側結構性改革勢在必行。

一、 我國糧食供需情況

近年來，我國糧食供需情況，特別是從主要糧食品種供求狀況、品種結構與區(qū)域糧食自給率看，糧食生產(chǎn)穩(wěn)中有升，但結構性矛盾較大。2004年以來，我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)實現(xiàn)了“十五連豐”，近5年都保持在65000萬噸以上，人均糧食占有量已經(jīng)達到470 公斤[1] 。據(jù)統(tǒng)計，2017年在糧食播種面積比上年減少1241000.6公頃的情況下，糧食總產(chǎn)量達 66160.7 萬噸，仍比上年增加 117. 2 萬噸，增幅0.2%。2018年，糧食播種面積比上年減少 952000.4公頃的情況下，糧食產(chǎn)量小幅下降，糧食總產(chǎn)量為 65789 萬噸，下降 0. 6% ，但全國糧食產(chǎn)量仍穩(wěn)定在 65000萬噸以上水平。2019年全國糧食播種面積116063391.4公頃，比2018年減少974667.2公頃，下降0.8%。糧食總產(chǎn)量66384萬噸，比2018年增加594萬噸，增長0.9%，創(chuàng)歷史最高水平[2]。以河南省為例，2017 年河南省糧食種植面積10135500公頃，比上年減少150650公頃，糧食產(chǎn)量達6524.25萬噸，比上年增加26.80萬噸，增長0.5%。2018年全省糧食種植面積10906080公頃，糧食產(chǎn)量6648.91萬噸，比上年增加124.66萬噸，增長1.9%。2019年全省糧食種植面積10734540公頃，糧食產(chǎn)量6695.36萬噸，比上年增加46.45萬噸，增長0.7%[3]?？傮w看即使遇到自然災害和突發(fā)事件等情況也能滿足消費者日常需求，有利于發(fā)揮壓艙石作用，但糧食數(shù)量不斷增加的同時質(zhì)量提升問題、供求結構問題仍然突出。

二、 糧食生產(chǎn)供給側存在的問題

（一）糧食生產(chǎn)成本高、效益低

近幾年，人工成本、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格增幅較大，糧食價格增長有限，2018年以來，除玉米外，稻谷、小麥、大豆等大宗農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，而化肥、柴油等農(nóng)資價格一路上漲，糧食生產(chǎn)成本高、效益低是不爭的事實。2004 年小麥的生產(chǎn)成本為409.21元/667m2，2016年小麥的生產(chǎn)成本為 1030.82 元 /667m2，近12年的增長幅度達到152%，年均增長率為12.6%[4]，遠超同期小麥價格增長幅度。盡管政府采取多項惠農(nóng)富農(nóng)政策，中央財政對農(nóng)民的糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼逐年提高，但這些補貼在農(nóng)民收入中只占3%左右，農(nóng)業(yè)補貼額度不足以抵消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升。與歐美國家相比遠低于歐美國家，歐美國家農(nóng)民收入40%以上都是來自于政府補貼。而且近幾年糧食最低收購價出現(xiàn)了下調(diào)的情況，以小麥（三等）最低收購價為例，2017、2018、2019 年的最低收購價格分別為1.18、1.15、1.12元，糧食生產(chǎn)成本上漲，收購價格走低，種糧收益下降明顯。如稻谷、玉米、小麥三種主糧平均每畝凈利潤由 2012 年的168.40元逐年下跌到2017年的-12.53元[5]。種糧收益不僅低于經(jīng)濟作物的種植收入更低于外出務工收入。種糧收益越來越低，極大影響了農(nóng)戶種糧的積極性，這也是農(nóng)地撂荒或種植非糧作物現(xiàn)象增加的主要原因。

（二）糧食產(chǎn)量高、品質(zhì)低

據(jù)《中國的糧食安全》白皮書數(shù)據(jù)，2010年糧食產(chǎn)量突破5.5億噸，2012年糧食產(chǎn)量超過6億噸，2015年達到6.6億噸，連續(xù)4年穩(wěn)定在6.5億噸以上。2018年平均每公頃糧食產(chǎn)量達到5621公斤，比1996年的4483公斤增加了1138公斤，增長25%以上[6]。雖然糧食產(chǎn)量不斷增加，但品質(zhì)偏低。以河南省為例，河南是小麥生產(chǎn)大省，產(chǎn)量逐年提升，但優(yōu)質(zhì)、專用小麥的自給率僅10%左右。絕大部分是中筋小麥，強筋小麥、弱筋小麥占整個小麥總產(chǎn)量的20%[7]，不能滿足糧食加工企業(yè)對小麥的不同需求，導致糧食庫存增多，每年占用高額的財政資金來維持積壓糧食的儲存，增加了政府財政支出。

（三）生產(chǎn)結構與需求結構不平衡

長期以來我國糧食結構存在品種結構、品質(zhì)結構、地區(qū)結構、產(chǎn)銷結構不平衡。糧食作物主要為小麥、稻谷、玉米。普通小麥、稻谷、玉米產(chǎn)量大于需求，優(yōu)質(zhì)小麥、稻谷、大豆卻供給不足，造成優(yōu)質(zhì)小麥、大豆進口量激增。出現(xiàn)這一情況的主要原因有以下兩個方面，一是隨著人民生活水平不斷提高對高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品需求增加，人們對農(nóng)產(chǎn)品要求從數(shù)量安全向質(zhì)量安全方面轉變，由“吃得飽”變?yōu)椤俺缘煤谩?。但糧食產(chǎn)品多集中于低端產(chǎn)品，精深加工的高端產(chǎn)品較少，不能滿足消費者高品質(zhì)、多樣化需求。形成中低端品種的相對過剩與優(yōu)質(zhì)品種短缺并存的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)間不協(xié)調(diào)，優(yōu)質(zhì)糧食發(fā)展不充分，致使糧食 “供給側” 結構與 “需求側” 結構之間的偏差越來越大。二是糧食加工企業(yè)需要優(yōu)質(zhì)原糧，而國內(nèi)糧食市場缺乏這些優(yōu)質(zhì)原糧時就轉向國外進口，而且國內(nèi)糧價高于同期國外糧價，國外大面積機械化、糧食生產(chǎn)成本低，對國內(nèi)糧企更有誘惑力，國內(nèi)糧食供給無競爭優(yōu)勢，加劇供需結構的不平衡。

（四）糧食生產(chǎn)勞動力老齡化嚴重

隨著我國城市化快速推進，農(nóng)村青壯年勞動力大量轉移到城市就業(yè)，農(nóng)村家庭勞動力老齡化日益加重，《2018年中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年留在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力平均年齡在50歲以上，其中55歲以上的占到33.6%[8]。第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示河南55 歲以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員占30.5%。老齡化問題嚴重，勞動能力低，文化素養(yǎng)不高，思想固化，憑經(jīng)驗生產(chǎn)，不愿采用新技術和科學的田間管理，粗放經(jīng)營，甚至土地撂荒，糧食生產(chǎn)能力、耕地利用率下降，最終影響糧食生產(chǎn)。

（五）耕地流轉“非糧化”現(xiàn)象突出

耕地流轉促進糧食規(guī)模化生產(chǎn)，利于大型機械化的運用與新技術、新品種的推廣，促進田間管理方式的科學化，提高生產(chǎn)勞動效率，提升糧食單產(chǎn)。但耕地流轉過程中由于糧食種植效益低，農(nóng)戶種糧積極性不高，糧食大縣往往是財政窮縣，地方政府對種糧缺乏應有的支持，耕地用途監(jiān)管不到位，耕地流轉 “非糧化”嚴重。據(jù)對河南的調(diào)查結果顯示，有35%家庭的農(nóng)地承包地在進行農(nóng)地流轉之前仍以種植糧食作物為主，種植經(jīng)濟作物的僅占25.56%。但在農(nóng)地流轉之后，446戶農(nóng)戶中有174戶繼續(xù)種植糧食作物，占39.01%.下降了25.34%;有196戶選擇改種經(jīng)濟作物，占43.95%，另有17.04%農(nóng)戶將農(nóng)地直接改為非農(nóng)用途[9]。這導致糧食種植面積減少，糧食總產(chǎn)量降低，對我國的糧食安全構成威脅。

三、“糧食生產(chǎn)供給管理”問題矯正建議

要解決糧食生產(chǎn)問題，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)量、保質(zhì)量、提效益，需充分發(fā)揮各級政府的主導作用，完善國家糧食宏觀調(diào)控指導體系，精準發(fā)布糧食需求信息;產(chǎn)糧大縣應注重引導農(nóng)戶根據(jù)市場需求進行糧食種植結構調(diào)整，確保糧食供給與市場需求之間的動態(tài)平衡;加大科技投入，改善種植條件，降低糧食生產(chǎn)成本;推動糧食加工業(yè)改造升級，增加中高端產(chǎn)品供應;構建科學合理的糧食生產(chǎn)區(qū)域布局。解決“生產(chǎn)什么”“生產(chǎn)多少”“如何生產(chǎn)”的糧食生產(chǎn)供給側問題。

（一）穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，實現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的供求平衡

加強農(nóng)田基本建設，改良耕地，建設旱澇保收的高標準農(nóng)田，實現(xiàn)規(guī)?；F(xiàn)代化、機械化經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)綜合效益、保障糧食安全基礎。河南省以糧食生產(chǎn)核心區(qū)為重點，以縣為單位整體推進高標準農(nóng)田建設，規(guī)定產(chǎn)糧大縣高標準農(nóng)田建設新增耕地指標可跨區(qū)域調(diào)劑使用，調(diào)劑收益按規(guī)定用于建設高標準農(nóng)田，2019年新建高標準農(nóng)田660萬畝[10]。這一舉措為改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件發(fā)揮了積極作用。要堅持一張藍圖繪到底，加快高標準農(nóng)田的推廣，并進一步加強基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）農(nóng)技站建設，推動農(nóng)業(yè)先進技術和裝備精準入戶，培肥地力，優(yōu)選糧種，增強抵御自然災害的防控能力，提高單位面積產(chǎn)量和質(zhì)量。譬如南陽是糧食生產(chǎn)大市、小麥生產(chǎn)大市，糧食產(chǎn)量占全國1%，全省10%，要守好中原糧倉之美譽，保持糧食生產(chǎn)高產(chǎn)優(yōu)產(chǎn)，必須進一步發(fā)揮政府主導作用，規(guī)范耕地用途，在推進耕地流轉時明確規(guī)定糧食作物和非糧作物的種植比例。作為糧食主產(chǎn)區(qū)，應當進一步加強政策研究，針對新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織在農(nóng)村的產(chǎn)生、發(fā)展，不斷完善相關政策制度措施，營造科學規(guī)范的政策環(huán)境，推進糧食生產(chǎn)健康永續(xù)發(fā)展。以保持農(nóng)村穩(wěn)定、有利農(nóng)民安居樂業(yè)、確保糧食供給為前提，推進糧食生產(chǎn)規(guī)模化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，縮小種植糧食作物與非糧食作物效益差距，增加農(nóng)戶收益。改進對糧農(nóng)的補貼方式，依據(jù)當年物價上漲幅度、糧食生產(chǎn)成本、市場變化，對種糧農(nóng)民實行動態(tài)直補，使糧食生產(chǎn)保持合理收益。對糧食種植大戶按其種植規(guī)模進行差額補貼和獎勵，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，提高質(zhì)量和效益。

（二）加快推進訂單農(nóng)業(yè)，促進糧食供需結構平衡

依托現(xiàn)代網(wǎng)絡技術，建立農(nóng)產(chǎn)品信息平臺，推進以供給側為主線的糧食生產(chǎn)結構性改革，確保糧食生產(chǎn)供給側結構性改革與“需求側”結構性升級相適應，糧食產(chǎn)量與品質(zhì)同步提升。發(fā)揮政府主導作用，成立農(nóng)村信息服務工作委員會，擴容鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息站，發(fā)布權威的市場信息，指導農(nóng)戶通過捕捉各種信息，主動適應市場需求，優(yōu)化糧食種植結構，縮減普通品種糧食種植面積，擴大優(yōu)質(zhì)專用品種的種植面積，特別是優(yōu)質(zhì)稻谷、小麥種植面積。依據(jù)《河南省推進種養(yǎng)業(yè)供給側結構性改革專項行動方案（2016-2018）》， 2019年河南優(yōu)質(zhì)小麥播種面積達到1204萬畝，較上年增長43%。駐馬店遂平縣玉山鎮(zhèn)一種糧大戶與當?shù)匾患壹Z食企業(yè)簽訂了訂單種植協(xié)議，6000多畝地全部種上優(yōu)質(zhì)強筋小麥[11]，使小麥種植結構得到了明顯改善。各地應借鑒經(jīng)驗，依托農(nóng)業(yè)信息化平臺大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，主動適應市場需求調(diào)整糧食種植結構。糧食供給與市場需求相契合，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不愁賣，有利于糧食生產(chǎn)者安心生產(chǎn)，使消費者能夠隨時獲取更健康更好的食物。

（三）完善農(nóng)民培育培訓模式，培養(yǎng)新型農(nóng)民

十幾億中國人吃飽吃好、吃得安全放心，最根本的還得依靠農(nóng)民，特別是要依靠高素質(zhì)的新型農(nóng)民。以河南為例，針對河南省農(nóng)業(yè)勞動者現(xiàn)狀和市場對職業(yè)農(nóng)民的需求，全省新型職業(yè)農(nóng)民培育需求量為 30萬人，其中生產(chǎn)經(jīng)營型 11 萬人，專業(yè)技能型 10 萬人，專業(yè)服務型 7 萬人，農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人 2 萬人[12]。就全國看缺口更大。為此，各級政府應當切實重視農(nóng)民培訓，建立適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的教育培訓體系，立足農(nóng)村實際，圍繞農(nóng)民需求，因地制宜確定教育培訓內(nèi)容，加快新型農(nóng)民教育培訓。一是加強農(nóng)村實用技術培訓，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際實施產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后技術培訓和指導，提高農(nóng)業(yè)科技成果轉化率，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。二是培養(yǎng)農(nóng)民信息識別和信息獲取能力。指導農(nóng)民及時獲取有效市場信息，合理安排糧食種植結構。通過培訓使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者具備與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)實際相適應的文化素質(zhì)和經(jīng)營能力，達到學有所用，學有收益，助力農(nóng)民會種糧、種好糧，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量。

（四）加強耕地流轉用途的監(jiān)管，防止非糧化

各級政府充分認識耕地流轉過度“非糧化”的危害，明確地方政府在耕地流轉中的職責，跟蹤監(jiān)管流轉的承包地，不得改變流轉土地的農(nóng)業(yè)用途，堅持最嚴格的耕地保護制度，完善結構調(diào)整項目的審核機制，切實保護基本農(nóng)田。沒收農(nóng)戶撂荒的耕地，重點加大對工商資本進入土地流轉的引導和監(jiān)管，嚴禁在流轉耕地上開挖魚塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè)，不得以發(fā)展生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)為名在基本農(nóng)田范圍內(nèi)種植非農(nóng)作物，甚至違規(guī)進行其他非農(nóng)建設的行為。確保耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高，用途不改變。合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積。國家提高種糧補貼，補貼對象要精準，誰種糧補貼誰，根據(jù)種糧面積、總產(chǎn)量實行階梯式補貼。運用政策手段和經(jīng)濟杠桿調(diào)動土地經(jīng)營者的種糧積極性和主動性。

總之，糧食生產(chǎn)供給側改革要從糧食生產(chǎn)入手，向農(nóng)戶提供精準的市場供求信息，進一步完善糧食補貼激勵機制，加強農(nóng)業(yè)技術培訓，引導農(nóng)民科學種糧、按市場需求種糧，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結構，改善存量，優(yōu)化增量，促進糧食供給與市場需求之間的動態(tài)平衡。各級政府應當進一步發(fā)揮主導作用，加強對新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的管理與引導，規(guī)范土地流轉，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎建設投入，提高糧食效益，從根本上確保糧食安全。

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（作者單位：南陽師院經(jīng)管學院）