搭車立法：讓立法程序更開放、有效 *

安德魯·凱撒 馬修·J. 丹尼 約翰·威爾克遜

內(nèi)容提要｜ 半個多世紀(jì)以來，學(xué)者們一直在用一個單一的指標(biāo)來研究立法的有效性——即議員發(fā)起的法案是否通過立法程序取得進(jìn)展。我們探究了一種不那么正統(tǒng)的有效性形式——議案作為其他法案的條款成法。把這些“搭便車”的法案視為發(fā)起法案成功的附加案例，展現(xiàn)了一個更有成效、更少等級制度、更少黨派色彩的立法程序。我們認(rèn)為，議程和程序約束是理解為什么立法者追求搭車策略的核心。我們還研究了吸引搭便車者的立法手段，發(fā)現(xiàn)除此之外，更多參議院法案的頒布是搭車眾議院法律，而不是獨立成為法律。

一、引 言

2014年，《華盛頓郵報》的一篇文章講述了國會最糟糕的立法記錄人——退休眾議員羅伯特·安德魯斯（Robert Andrews，原新澤西州議員）的故事：“安德魯斯提議了646項法案，竟無一項通過：過去20年最糟糕的記錄?！卑驳卖斔狗磳Υ苏f法并作出回應(yīng)，記者在使用錯誤的衡量標(biāo)準(zhǔn)：“我提議的法案只是運作方式不同。”

立法學(xué)者也對這種常規(guī)的立法觀點提出了質(zhì)疑，以個人為基礎(chǔ)來考慮法案的程序已逐漸被代替，取而代之的是以領(lǐng)導(dǎo)為中心來構(gòu)建更大的綜合法案，將多項政策提議合并為一項的立法程序。

安德魯斯的意見還包括“在更大的法案中萌芽”的政策提議。在本文中，我們構(gòu)建了一種方法來實現(xiàn)這點——識別作為其他法案的條款成法的法案。然后，我們會考慮了解這些“搭便車者”的成功對立法有效性研究的含義。下一部分回顧立法有效性文獻(xiàn)及其局限性。然后我們提議并實施一種基于文本的新方法，來準(zhǔn)確識別搭便車的法案。用這個方法審驗20年的立法，我們發(fā)現(xiàn)法案通過搭便車成為法律和獨立成為法律的一樣多。

我們認(rèn)為，議程和程序約束是理解為什么立法者追求搭車策略的核心。如法案獨立成為法律，則發(fā)起人更有可能擁有議程設(shè)置的職位，除了在法案成功上的功勞認(rèn)可外，還有其他原因認(rèn)可功勞（如重新授權(quán)立法）。除了這些議程設(shè)置的優(yōu)勢，成功的法律和搭便車者的發(fā)起人都有相同特征。我們也發(fā)現(xiàn)程序上的約束導(dǎo)致參議院比眾議院更頻繁地采用搭車策略，更多的搭便車行為在統(tǒng)一政府下被采納，因為這些政府更有可能參與綜合立法。

二、有效性研究及其局限性

立法有效性的研究適合用更廣泛的文獻(xiàn)來審視立法的影響。它們包括一些早期的立法行為的定量分析。從那時到現(xiàn)在，學(xué)者們一直關(guān)注有效性的核心指標(biāo)——發(fā)起法案的成功。唐納德·馬修斯（Donald Matthews）在其論文《美國參議員和他們的世界》評論道：“在某種程度上，這個用在美國國會的概念有不同的意義，有效性似乎意味著讓一個人的法案通過的能力?！瘪R修斯發(fā)現(xiàn)，那些遵守議院“習(xí)慣”的參議員，比如專業(yè)化和花費較少的時間發(fā)言，更有可能發(fā)起成功的法案。10年后，有研究者問道，美國眾議院的議員遵循類似規(guī)范是否也能在立法上更成功。隨后的研究繼續(xù)探究成功發(fā)起法案的模式，以更好理解規(guī)范的建立。在研究中同等重要的主體部分將探究立法者們在推進(jìn)法案中戰(zhàn)果頗豐的“非凡技能”。

隨著時間的推移，這些研究中使用的方法已經(jīng)變得相當(dāng)復(fù)雜。但核心舉措幾乎沒有發(fā)生改變。有效性依舊根據(jù)發(fā)起人的法案通過立法程序的進(jìn)展而定。一些人定義進(jìn)展是根據(jù)一項法案是否得到任何委員會的審議，而另一些人則根據(jù)議案是否在議院獲得通過來定義。一些人關(guān)注“投中率”——立法者發(fā)起的法案中獲得成功的百分比——而其他人關(guān)注的是個人法案的進(jìn)展。最近的研究也提供了最深思熟慮、縝密的方法。有研究通過概述一個議員推行議案的數(shù)量來計算“立法有效性得分”，用它們的進(jìn)展和重要性進(jìn)行加權(quán)。

法案成功最近也吸引了其他學(xué)科的學(xué)者甚至企業(yè)家的興趣，其目的不是試圖去理解為什么一些立法者更有效率，而是預(yù)測法案的成功就像人們預(yù)測體育賽事的勝利者一樣。一些商業(yè)企業(yè)目前或即將提供法案成功預(yù)測服務(wù)。

我們認(rèn)為，這些舉措的一個重要局限是，法案只是一種手段，而不是一種政策。法案和政策的進(jìn)展可以是同一個，但并非總是如此?！睹绹絻r醫(yī)療法案》（ACA，H. R. 3590）一開始只是一份僅有7頁的法案，這項法案提議首次購房定額抵稅優(yōu)惠。之后參議院更改此提議，取而代之的是900頁的醫(yī)療修正案，也就是后來的《美國平價醫(yī)療法案》。目前此法案全歸功于原始法案的發(fā)起人——共和黨議員查爾斯·蘭格爾（Charles Rangel），盡管最終的法律與他推行的法案完全無關(guān)。正如我們將要表達(dá)的，許多其他參與《美國平價醫(yī)療法案》的立法者也應(yīng)得到功勞認(rèn)可（實際沒有得到）。

同樣重要的是，法案中提議的政策可以在法案本身未取得進(jìn)展的情況下取得進(jìn)展。自從馬修斯把法案通過等同于有效性之后，立法程序發(fā)生了根本性的變化。過去由擁有自主權(quán)的委員會驅(qū)動基于個人推薦法案的程序已被取代，如今產(chǎn)生了越來越多由領(lǐng)導(dǎo)力推動的協(xié)商。這些協(xié)商經(jīng)常促成大型的“綜合”法案，將源自其他法案的提案合并在一起。最近的研究還發(fā)現(xiàn)，立法者們認(rèn)為“必須通過”立法，比如重新授權(quán)即將到期的項目，是推進(jìn)實質(zhì)性相關(guān)政策舉措的絕好機(jī)會。

我們提出了一種研究有效性的方法，這種方法更貼近學(xué)者（和公民）最終關(guān)心的問題——立法者將其政策提議制定成法律的能力。近期發(fā)展的一個影響是，立法機(jī)會結(jié)構(gòu)越來越傾向于“搭便車”策略。這表明，立法有效性的研究將從中受益，不僅認(rèn)可推動獨立成為法律的立法者的功勞，還有那些實現(xiàn)作為其他法案的條款而成法的立法者。例如，我們發(fā)現(xiàn)《美國平價醫(yī)療法案》包含了近50個“完全”的搭便車法案（在這種情況下，法案的全部內(nèi)容都是做為搭便車者制定的）。

了解搭車法案是對現(xiàn)行衡量立法有效性方法的改進(jìn)。在本文中，我們不試圖識別這樣的情況，即一個法案的一部分因為插入到另一個法案中而成為法律；我們也不審查最初作為修正案提出的政策提案，我們依舊不恰當(dāng)?shù)匕逊ò傅倪M(jìn)展歸功于一些發(fā)起人（比如ACA中的眾議員蘭格爾）。盡管存在這些局限性，但理解搭便車法案的成功為探索法律是如何制定的，以及更好地理解在國會中立法有效性的構(gòu)成和分布提供了重要的機(jī)會。

三、為什么是搭便車？

為什么編寫一個獨立的法律似乎會提供更多可見的機(jī)會來承認(rèn)其功勞，而一個發(fā)起人卻會想作為搭便車的人推進(jìn)法案呢？主要原因是立法者推進(jìn)獨立法案的機(jī)會有限。對議院來說，搭便車的策略在程序上有效。在某些情況下，程序上是必要的。在這一部分，我們提出了為什么立法者會追求搭便車策略的三個假設(shè)。

在考慮這些假設(shè)之前，值得注意的是，立法者確實認(rèn)可成功搭便車者的功勞。眾議院議員卡羅琳·馬龍尼（Carolyn Maloney）的官方網(wǎng)站設(shè)有一個“法律頒布”頁面，列出的大多數(shù)法案（74個中的40個）要么是被“包括”在其他法律中的提案，要么是他人的提案，但這些提案都是卡羅琳之前提議的“版本”。馬龍尼還在她與選民的直接溝通中強(qiáng)調(diào)了搭便車者。她在《曼哈頓通訊》上發(fā)表的2010年春季報告特別提到了最近通過的《美國平價醫(yī)療法案》中的一些條款是“基于”她曾發(fā)起的法案。

我們期望在先前的有效性研究中，很多能預(yù)測法案發(fā)起人成功的協(xié)變量也能預(yù)測搭便車者的成功。然而，我們也期待另外兩個政治考量——議程控制和程序約束——來解釋為什么一些立法者更有可能發(fā)起成功的獨立立法，而有些人則更有可能發(fā)起成功的搭便車立法。

（一）議程控制

國會議程向來是稀缺資源。一直以來，只有一小部分法案得以推行。政黨的兩極分化和立法者越來越多地參與阻撓，似乎使得通過正常秩序的法案變得越來越困難。因此，自20世紀(jì)70年代以來，國會頒布的法律數(shù)量大幅減少。政策成為法律通常也要經(jīng)歷一個漫長的孵化過程。

多數(shù)黨議員利用他們對議程的控制來壟斷這些有限的功勞認(rèn)可機(jī)會。在第113屆國會（我們在這項研究中分析的最近一次國會）中，大約30%的重要法律是由63名參眾兩院委員會和小組委員會領(lǐng)導(dǎo)人（12%的立法者）提出的。多數(shù)黨成員（占議會50%～60%）提議了所有重要法律的82%。這些成功中許多與有效性無關(guān)。議程控制為多數(shù)黨立法者提供了額外的機(jī)會，他們可以把自己的名字寫在因其他原因而取得進(jìn)展的法案上。多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人與少數(shù)黨議員分?jǐn)傋钍荜P(guān)注的功勞認(rèn)可機(jī)會也很有限，尤其是在眾議院。我們期待發(fā)現(xiàn)，這些黨派的預(yù)測對搭便車立法不太適用。多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該更愿意接受少數(shù)黨中的搭便車者，以便推動良好的公共政策或增加對其他立法的支持。

假設(shè)1——議程控制：相較于預(yù)測成功搭便車者，議程控制（作為委員會或小組委員會的主席或多數(shù)黨成員）對預(yù)測成功法案更重要。

（二）程序約束

上述議程控制的假設(shè)表明，搭便車者的成功或許更能體現(xiàn)出真正的立法有效性，因為許多法案取得進(jìn)展的原因與發(fā)起人無關(guān)。在本節(jié)中，我們假設(shè)程序上的約束也有助于解釋為什么有些法案作為搭便車者更有可能推進(jìn)。

稅收法案。最能體現(xiàn)激勵搭便車的程序約束的例子是憲法第一條的“起源”條款——所有稅收增加的法律都必須創(chuàng)議于眾議院。眾議院積極捍衛(wèi)這一憲法特權(quán)，用稅收可能的影響向參議院法案投“藍(lán)條子”（拒絕）。實際結(jié)果是，帶有與稅收相關(guān)條款的參議院提案，只能作為搭便車者，在由眾議院提出的法律上推進(jìn)。我們把所有最初提交給參議院財政和眾議院籌款委員會的議案都視為與稅收相關(guān)（因為所有的稅收議案都必須提交給這些委員會）。

假設(shè)2——稅收法案：與眾議院稅收類法案相比，參議院的稅收類法案獨立成為法律的可能性更低，但它們作為搭便車者被頒布的可能性并不低。

議院間的修正案。在國會參眾兩院，從另一個議院通過的法案，其審議程序與自己議院的法案不同。在參議院，眾議院通過的法案通常擱置在參議院的議事日程上，繞過了委員會的送交程序。要提出一項參議院法案，多數(shù)黨領(lǐng)袖必須就一項動議進(jìn)行談判（這可能會受到阻撓）。與此形成對比的是，送交的眾議院法案已經(jīng)提上日程，這使得它成為參議院搭便車者的一個有吸引力的手段。這就是為什么時任參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖的哈里·里德（Harry Reid）（內(nèi)華達(dá)州民主黨）使用H. R. 3590作為《美國平價醫(yī)療法案》的載體。

期待兩院間的修正案成為搭便車者重要的入口點的另一個原因是，當(dāng)參眾兩院就某項政策分別通過法案時，總統(tǒng)只能簽署一項法案成為法律。伊麗莎白·瑞比柯（Elizabeth Rybicki）指出，在這種情況下，通常的做法是由一個議院處理另一個議院的法案，在頒布條款之后插入自己的提案。因此，我們應(yīng)該期待解決分歧的過程將產(chǎn)生許多跨議院的搭便車者。

假設(shè)3——議院間的修正案：跨議院搭便車將會屢見不鮮。與眾議院的法案相比，參議院的法案更有可能以搭便車的方式頒布。

四、尋找搭便車者：一種監(jiān)督的、主動的學(xué)習(xí)方法

在本節(jié)中，我們將描述如何使用文本重用（text reuse）的方法來識別搭便車者的法案?？偟哪繕?biāo)是將每項未成法法案的每個版本與國會頒布的每項法律的文本進(jìn)行比較。如果一個未通過的法案的任何一個版本都與法律一致，我們認(rèn)為這個法案是搭便車的。我們從阿布拉姆·漢德勒（Abram Handler）等人收集的第103～113屆國會（1993—2014）中的88466個法案開始。該文集包括成為法律的4703個法案和聯(lián)合決議，以及未成法的111758個法案和決議的版本。我們排除了非聯(lián)合決議（因為它們不能成為法律）、撥款法案（因為它們是準(zhǔn)強(qiáng)制性的）以及非常少量的私人和關(guān)稅暫停法案。在排除這些法案之后，我們的主要分析考慮了84913個法案版本。在我們的大部分分析中，我們還排除了國會法案項目（Congressional Bills Project）定義的次要立法（例如，為聯(lián)邦大樓命名或制造紀(jì)念幣的法案）。

對法案內(nèi)容與法律內(nèi)容進(jìn)行匹配的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督研究方法是要手動標(biāo)記一個大的、隨機(jī)的法案—法律配對樣本，以確定該法律是否包含法案的實質(zhì)內(nèi)容，對該樣本的一部分訓(xùn)練一個分類詞，并在一組保留的已標(biāo)記的案例上測試其表現(xiàn)。然后評估預(yù)測的準(zhǔn)確性，如果足夠高，就使用訓(xùn)練好的分類器在更龐大的術(shù)語庫中預(yù)測法案—法律配對。

對于目前的研究，這種標(biāo)準(zhǔn)方法的第一個問題是搭便車者可能不多，我們將不得不從視覺上檢查并標(biāo)記約1萬個法案—法律配對，以獲得一個相當(dāng)大的真實搭便車案例樣本（300～400個）。機(jī)器學(xué)習(xí)文獻(xiàn)中的另一種解決方案是使用“主動學(xué)習(xí)”來迭代地收集足夠大的訓(xùn)練樣本。在第一次迭代中，識別并標(biāo)記了一小部分可能的搭便車案例。然后使用這個初始樣本訓(xùn)練分類器來預(yù)測其他可能的案例。然后將這些案例標(biāo)記并添加到正訓(xùn)練的語料庫中，重復(fù)這個程序。使用這種方法，我們能夠在標(biāo)記少于1000個法案—法律配對之后識別出大量真正的搭便車者。

第二個挑戰(zhàn)是，在標(biāo)記的過程中發(fā)現(xiàn)，即使是真正的搭便車案例，法案和法律文本也可能是完全不同的。一個常見的原因是，一項法案往往包含非實質(zhì)性的前言（如推進(jìn)的標(biāo)題和日期），甚至包括當(dāng)其實質(zhì)內(nèi)容被納入進(jìn)另一項法律時被刪除的部分（如調(diào)查結(jié)果和定義）。為了解決這一問題，我們制定了一項預(yù)處理協(xié)議，從法案和法律文本中刪除了常見的非實質(zhì)性內(nèi)容。

然而，即使在這種預(yù)處理之后，法律和搭便車者的法案中的實質(zhì)性內(nèi)容仍然可能由于法律語言上相對較小的修改而有所不同。我們初步訓(xùn)練和測試了幾種廣泛應(yīng)用于計算語言學(xué)和信息檢索的算法。它們都很好地預(yù)測了較為簡潔的法案—法律對比，但未能很好地預(yù)測出更混亂的案例，包括重新排序、刪除或插入文本或句子。這個共同的缺點促使我們開發(fā)一種全新的方法，即一種基于序列的文檔相似度表征的新算法。

搭便車和抄襲很相似。它們的特征是冗長的匹配文本序列（在法案和法律之間），有時夾雜著較短的不匹配文本序列。“詞袋模型”方法（如余弦相似度、相似度度量函數(shù)）不重視單詞序列或鄰近性。而對齊算法可以做到，但是它們要求研究人員預(yù)先指定，在對兩個文檔的相似性進(jìn)行評分時不匹配的弊端。這些事前的決定對預(yù)測有重要的影響。

我們的方法考慮了單詞接近性，不需要使用單個參數(shù)化[如史密斯·沃特曼（Smith Waterman）所要求的]。我們提出了一個“基于序列”的算法（像其他對齊算法一樣）只使用匹配和非匹配文本模式的信息。它沒有像許多詞袋模型方法一樣考慮同時出現(xiàn)的詞的頻率。然而，它與其他對齊算法在重要的方面有所不同。為了說明這一點，下面是《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法案》中同一部分的兩個版本。第一個（版本A）來自眾議院提出的法案：

1008條 美國審計署監(jiān)督

（a）審計權(quán)——美國總審計長可以審計

以下活動和金融交易

（1）理事會；

（2）任何代表或在委員會權(quán)力下行事的

個人或?qū)嶓w，只要這些活動和金融交易

與該個人或?qū)嶓w為委員會所做的工作有

關(guān)。

第二個（版本B）來自奧巴馬總統(tǒng)簽訂為法律的版本：

122條 美國審計署審計委員會

(a)審計權(quán)——美國總審計長可以審計以

下活動

（1）理事會；

（2）任何代表或在委員會權(quán)力下行事的

個人或?qū)嶓w，只要這些活動與該個人或

實體為委員會所做的工作有關(guān)。

這兩個版本顯然有相同的意圖，但內(nèi)容不是完全相同的（如條款的標(biāo)題是不同的）。我們首先將每個文本表征為一組重疊或n元語法模型。n元語法模型是由n個單詞組成的連續(xù)序列。重疊意味著相鄰的n個字母在單詞中相同。這里我們用的是n-1個單詞重疊的五元語法模型。在版本A中，n-1重疊的兩個五元語法模型 是“to work for the Council”和“work for the Council by”。然后，我們將版本A與版本B中的每個n元語法模型進(jìn)行比較，記錄是否存在匹配向量項。圖1顯示了本例比較的結(jié)果。黑色矩形表示版本A與版本B中匹配的五元語法模型，而灰色矩形表示版本A中的五元語法模型與版本B中的任何n元語法模型都不匹配。因此，黑色矩形序列表示共享文本的長塊等。

圖1. 多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法案的兩個版本的比較

這種方法的主要優(yōu)點是，這種匹配/非匹配信息可以用來建構(gòu)許多基于序列的相似度統(tǒng)計信息（例如最長匹配序列、平均匹配序列長度、唯一匹配塊的數(shù)量等）。這些數(shù)據(jù)可以作為監(jiān)督學(xué)習(xí)模型的特征被引入。這些模型可以被訓(xùn)練來預(yù)測已知的搭便車者案例，其中最好的模型可以被挑選出來，并在更廣泛的語料庫中用于預(yù)測搭便車者。

我們測試了超過1500個模型，使用了21種不同的統(tǒng)計方法組合，這些數(shù)據(jù)從匹配和非匹配的n元語法模型的序列中計算得出。我們從一小部分先前標(biāo)記的例子（包括大約80個真正的搭便車者）開始，并運用它們來識別一組初始的高效能模型。然后，我們將這些模型應(yīng)用于更廣泛的語料庫（第111屆國會的法案—法律配對），以預(yù)測更多搭便車的案例。在手動標(biāo)記這些新識別的案例并將它們添加到訓(xùn)練集之后，我們重復(fù)這個過程（直到效能最好的模型不再預(yù)測新的搭便車者）。然后，我們用22個高效能模型中的多數(shù)票決來預(yù)測20年的立法中的搭便車者。事實證明，這種方法比以前用其他算法進(jìn)行的實驗要精確得多。

五、研究發(fā)現(xiàn)

我們首先審視最近11次國會出現(xiàn)的搭便車者模式。然后，我們通過比較多元回歸模型，驗證先前提出的假設(shè)，這些模型預(yù)測了一個法案是否會獨立成為法律，以及一個法案是否會作為搭便車者被頒布。這些模型包括對立法有效性的標(biāo)準(zhǔn)說明的指標(biāo)，以及先前提出的議程控制和程序約束假設(shè)的指標(biāo)。然后，我們探討了搭便車者如何改變關(guān)于國會立法有效性的結(jié)論。最后，我們將注意力從有效性轉(zhuǎn)移到更廣泛地探索搭便車的策略。什么樣的法案對搭便車者而言是特別有吸引力的手段？在立法程序中，搭便車者傾向于在什么地方加入？更開放的政治環(huán)境是否有助于解釋搭便車者更頻繁的出現(xiàn)？

（一）國會中的搭便車法案（1993—2014年）

圖2證實了這種非正統(tǒng)立法的重要性。此圖比較了重要法案和次要法案在每一次國會中獨立成為法律以及作為搭便車成為法律的數(shù)量。在1993—2014年的時間段中，我們的方法表明，重要法案成為搭便車的法律（2997）比獨立成為法律（2905）的數(shù)量要多。因此，只關(guān)注那些獨立成為法律的法案，則會忽略了大約一半的立法制定。

有趣的是，次要法案更有可能作為獨立的法律而不是搭便車的法律被頒布。我們認(rèn)為這與早先提出的議程控制論點是一致的。次要議案不會占用有限的議程時間。它們不經(jīng)過審定程序，通常是通過快速程序（眾議院暫停規(guī)則，參議院全票通過）。它們與大多議程無關(guān)。由于以上原因，在這些情況下，可能不太需要采取搭便車的策略。

圖2. 法律數(shù)量 vs. 搭便車法案（第103～113屆國會）

（二）法案成功的發(fā)起人和程序預(yù)測

了解搭便車者是否改變了目前人們對誰在國會中有效的理解，先前的研究使用單一的成功閾值來衡量有效性（例如，該法案是由委員會審議還是議院通過），或者通過衡量法案在程序中的進(jìn)展程度[如克雷格·沃爾頓（Craig Volden）和艾倫·懷斯曼（Alan Wiseman）的LES得分①LES得分：立法有效性得分（Legislative Effectiveness Score）。]。如果作為搭便車者成為法律的法案也傾向于在整個程序中自行推進(jìn)，我們就不會期望有多大的不同。然而，圖3表明通常情況并非如此。大多數(shù)重要的搭便車法案甚至都不能獨立地通過自己的委員會。這讓我們有理由認(rèn)為，對搭便車者的了解可能會給出關(guān)于誰在國會中有效的不同結(jié)論。

圖3. 搭便車法案能獨立推進(jìn)到多遠(yuǎn)？

為了檢驗這一期望，我們預(yù)估了兩個邏輯回歸模型，來預(yù)測一個法案是否會獨立成為法律，以及它是否會作為搭便車者成為法律。我們測試了在先前的有效性研究中通常被認(rèn)為是重要的發(fā)起人的特征（如資歷、思想、性別等）。然而，我們的委員會相關(guān)變量與之前的研究不同。以前的研究只問提案人是不是某一委員會的領(lǐng)導(dǎo)，而這次我們研究他們是否領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)法案的委員會（或該委員會的一個小組委員會）。我們認(rèn)為這些衡量比一般的委員會領(lǐng)導(dǎo)的衡量更能反映議程控制的效益。

我們還探究一些法案類型和與體制相關(guān)的預(yù)測因素。首先是法案是否得到兩院制的支持。我們衡量這一點是通過其他議院是否有一個相同或幾乎相同的“配套”法案。我們還期望不管它的發(fā)起人是誰，某些類型的法案更有可能獲得推進(jìn)。第一類是由行政部門發(fā)起的“應(yīng)請求”議案；第二個是立法的重新授權(quán)，它反映了即將或過去的程序到期或“自動廢止期”。

最后，我們測試了兩個可能鼓勵搭便車策略的政治條件指標(biāo)。首先是黨派僵局。立法者可能會轉(zhuǎn)向搭便車的策略，因為一般來說，通過法律變得更加困難。我們利用僵局間隔（意見相左的議員之間的意識形態(tài)差距）來控制這種可能性。然而，需要注意的是，之前的實證研究通常沒有發(fā)現(xiàn)較大的僵局間隔會預(yù)測更低的立法生產(chǎn)力。第二個政治條件是統(tǒng)一政府。然而黨派僵局假說認(rèn)為，立法者在立法程序不奏效時，會求助于搭便車的策略，而這里的期望是，統(tǒng)一政府中的行動者能夠更好地協(xié)調(diào)他們的立法活動。更具體地說，我們期望發(fā)現(xiàn)搭便車者在統(tǒng)一政府下更常見，因為統(tǒng)一政府更有可能參與綜合性的立法。

圖4. 發(fā)起人的邊緣效應(yīng)和法律中的法案特征 vs. 成功的搭便車者

圖4以一份法案獨立成為法律，或成為搭便車者的邊緣概率表示不同自變量的影響。每組結(jié)果包括兩個量表，因為在底部的兩個變量（行政法案和配套法案）的邊緣效應(yīng)比其他變量大得多。對于上面的變量，黑線表示零效應(yīng)（在x0-5標(biāo)度）。對于下面兩個變量，虛線垂直線表示零效應(yīng)（在x 0-20標(biāo)度）。

總的來說，這些模型表明搭便車成功的發(fā)起人具有與獨立立法成功的發(fā)起人非常相似的特征。然而，正如預(yù)期的那樣，委員會領(lǐng)導(dǎo)人和多數(shù)黨議員更有可能支持這些法案，使之獨立成為法律。另外，相較于其他法案，立法機(jī)關(guān)重新授權(quán)頒布法律的可能性是2.5倍。而行政法案則是15倍。在另一個議院中有配套的法案（一個兩院制支持的指標(biāo)）成為法律的可能性是其5倍。不出所料，由參議院提出的與稅收相關(guān)的法案幾乎不可能獨立成為法律。然而，這些法案和其他法案一樣，很可能會作為搭便車成為法律。

這些模型還提供了一些證據(jù)，表明更廣泛的政治背景有助于更多搭便車式的立法。正如之前的研究報告所述，我們沒有發(fā)現(xiàn)更大的僵局間隔會預(yù)測更低的綜合生產(chǎn)力或更多的搭便車行為。然而，統(tǒng)一政府更富有成效，也更有可能頒布包含更多搭便車的法律。一個重要的原因（沒有顯示出來）是統(tǒng)一政府更有可能從事綜合性的立法。

（三）有效性的結(jié)果

圖5審視了理解搭便車者如何改變每屆國會中至少有一個立法成功的立法者的比例。在每一個類別和每一屆國會中，搭便車者都會在有效議員的名單上增加大量的新立法者。按比例計算，最大的差別在于少數(shù)黨議員。在這段時間內(nèi)，他們的有效立法者名單從16%增加到32%。

圖5. 至少提出一項法律的立法者（淺色線）或至少提出一項法律或成功搭便車的立法者百分比（深色線）

圖6. 發(fā)起人的法律制定與立法有效性得分（LES）的比較

另一種觀點是使用包含搭便車者和不搭便車者的有效性度量來比較個體立法者。為此，我們對第111屆國會代表的立法有效性得分進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，并將其與基于法規(guī)（法律加搭便車者）的標(biāo)準(zhǔn)化有效性得分進(jìn)行比較。然后我們審查議員在這兩種度量的分?jǐn)?shù)差異。

圖6提供了相同結(jié)果的兩個視圖。右上角的圖顯示了差異的總體分布。0.0的值表示一個議員在這兩項度量中都是有效的，而正（負(fù)）值表示標(biāo)準(zhǔn)化的LES分?jǐn)?shù)評估一位議員比我們的制定方法更有效（或更低效）。最左邊的圖將關(guān)注點限制在極度差異的情況下。三角形表示委員會領(lǐng)導(dǎo)，而圓點表示普通議員。左邊的數(shù)字表示該議員調(diào)整后的LES分?jǐn)?shù)，右邊的數(shù)字表示該議員發(fā)起的法律和搭便車的數(shù)量（括號內(nèi)）。

與之前的研究結(jié)果一致，LES分?jǐn)?shù)傾向于認(rèn)為普通議員的有效性較低（圖中左上角的人都是普通議員）。例如，在第111屆國會期間，民主黨眾議員約翰·薩拉查（John Salazar）提出的法案沒有一項是獨立成為法律的，但他的5項法律是作為搭便車者頒布的。其中一項法案H. R. 71確立了科羅拉多州的圣格雷德克里斯托國家遺產(chǎn)區(qū)，作為H. R. 146的一項條款。另一項（H. R. 346）為農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)生撥款，以提高他們的專業(yè)培訓(xùn)，并作為《平價醫(yī)療法》的一項條款頒布實施。

相反，LES認(rèn)為更有效性的立法者（右下）與委員會領(lǐng)導(dǎo)人不相稱。最極端的例子是大衛(wèi)·歐貝（David Obey，時任眾議院撥款委員會主席）。歐貝的所有成功法案都是撥款法案。我們將撥款排除在我們的分析之外，因為它們是那種最能體現(xiàn)強(qiáng)制性立法的例子，即將有效性與議程控制混為一談。第二個最極端的例子是2010年接任眾議院籌款委員會主席的桑德·萊文（Sander Levin）。

（四）搭便車者加在了哪里？

最后兩個有待驗證的假設(shè)是，在一個議院審議另一個議院通過的法案時，搭便車者是否經(jīng)常被插進(jìn)來，以及參議院的法案是否更有可能搭眾議院法案的便車成為法律。這些預(yù)期是基于這樣一個事實，即稅收條款要求帶有與稅收相關(guān)條款的法案由眾議院提出，而且相較于委員會最近報告的參議院法案，在參議院中眾議院通過的法案更容易獲得通過。圖7顯示，雖然搭便車者在立法程序的每個時期都會被添加進(jìn)去，但最常見的時期是一個議院正修改另一個議院通過的法案時。也許最引人注目的是，在絕大多數(shù)情況下，參議院和眾議院搭便車者的手段都是眾議院的法案。事實上，參議院法案搭眾議院法律的便車成為法律（1118），比獨立成為法律（1037）要多。最大的比例是稅收法案。在主題方面，大約有一半的搭便車者將相同的主題處理為法律的重要主題（黑色底紋），而大約有一半處理為其他主題（灰色底紋）。

圖7. 在立法程序中使用搭便車的法案的地方

六、討 論

在本文中，我們重新審視一個長期存在的立法研究課題。1960年，唐納德·馬修斯注意到：“國會山所使用的概念有其獨特的含義，有效性似乎意味著議案獲得通過的能力。”50多年來，學(xué)者們對立法者有效性的定義是，他們發(fā)起的法案是否通過了立法程序的正式階段。我們重新定義了“通過法案”的含義，將作為其他法案的條款的法案納入法律。搭便車法案只是立法者行使政策影響力的一種方式。它們更接近有效性的“基本事實”，而不是只關(guān)注法案本身在立法程序中的進(jìn)展程度。我們還從分析中排除了一些搭便車者普遍存在的問題領(lǐng)域，包括撥款（專項撥款）和各種各樣的關(guān)稅立法。然而，了解搭便車的成功提供了對有效性和立法程序的新見解。我們發(fā)現(xiàn)，國會的機(jī)會結(jié)構(gòu)（opportunity structure）沒有那么等級分明，也沒有那么黨派分明。我們還觀察到在議院之間，法案和搭便車成功的不同之處，這反映了重要程序上的不同。

我們還試圖強(qiáng)調(diào)作為有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)的法案成功的局限性。許多法案取得進(jìn)展的原因與它們的發(fā)起人無關(guān)。這導(dǎo)致對立法者在議程設(shè)置地位（尤其是委員會領(lǐng)導(dǎo)）中的有效性的高估，盡管很難預(yù)測精確的影響。但是，也許把法案的成功作為衡量其有效性的一個標(biāo)準(zhǔn)來考慮，最好的理由是，大多數(shù)參議員發(fā)起的法案成為了法律，是因為搭上了眾議院法律的便車。顯然，當(dāng)前的做法忽視了參議院的許多成功之處，甚至可能產(chǎn)生有關(guān)議院影響力的誤導(dǎo)性結(jié)論。

搭便車者還有更多值得探索的地方。我們還沒有研究吸引最多搭便車者的政策領(lǐng)域，或最離題的搭便車者。搭便車者也提供了更系統(tǒng)地學(xué)習(xí)兩院制協(xié)商的機(jī)會。而當(dāng)前研究審視的只是一個或很少數(shù)量的案例，這里介紹的基于方法的文本提供了機(jī)會，以便評估眾議院和參議院在許多法案、議題、黨派環(huán)境（如統(tǒng)一與分立政府）中協(xié)商的相關(guān)影響。

另一個有待研究的有趣問題是，作為搭便車者的眾議院法案在多大程度上被添加到參議院的法案中，反之亦然。900頁的參議院修正案《平價醫(yī)療法案》證明了這一點。此外，哪些立法者最能有效地以這種非傳統(tǒng)的方式推進(jìn)他們的提案，為什么？

目前對立法生產(chǎn)力的研究主要從兩方面進(jìn)行衡量——法律數(shù)量和“主要法律”數(shù)量。把搭便車者視為法律對前者產(chǎn)生了巨大的影響：國會的效率大約是兩倍。但是搭便車者也提供了新的機(jī)會，可以系統(tǒng)地對法律進(jìn)行分類，并根據(jù)搭便車者的數(shù)量、主題的多樣性以及每個人得到的文本關(guān)注的數(shù)量來定義綜合性法律，從而審視立法生產(chǎn)力。

更廣泛地說，本文介紹的類似算法可用于研究成千上萬個獨立法案的實質(zhì)內(nèi)容在立法過程中是如何發(fā)展的。一個有待研究的基本問題是：從立法程序的一個階段到下一個階段，成為法律的法案會改變多少？從算法中得到的統(tǒng)計特征也可以用于研究更具體的問題，比如：法案的編輯主要是添加新文本還是刪除文本？它們是細(xì)致的（表示關(guān)注文字處理）還是粗泛的（表示新條款的引入或刪除）？新添加的內(nèi)容通常是與主題相關(guān)的還是與主題無關(guān)的？編輯模式是否因程序的階段（委員會與議員席）、議院、主題或政治背景而不同？編輯模式能夠預(yù)測共同提案關(guān)系嗎？或者一個法案是否會取得進(jìn)展？