鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)及方法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政權(quán)組織，最接近人民群眾，是黨的路線方針政策在農(nóng)村的重要貫徹執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)作為黨政一把手，其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。2019年7月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，明確了地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的7個(gè)方面內(nèi)容，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手應(yīng)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要方面。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，梳理了應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)的6個(gè)領(lǐng)域以及相應(yīng)的審計(jì)方法。

一、招商引資領(lǐng)域

以提升招商引資成效，維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律為重點(diǎn)，審計(jì)挖掘盲目決策、違規(guī)利益輸送等方面的問題。

1.審計(jì)招商引資決策的合規(guī)性科學(xué)性。招商引資是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力，也是經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。審計(jì)中應(yīng)關(guān)注招商引資取得的成效及盲目招商決策造成財(cái)政資金損失和土地資源閑置浪費(fèi)的問題。通過(guò)查閱黨政辦公會(huì)記錄（紀(jì)要）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工辦（招商辦）提供的招商引資統(tǒng)計(jì)表、與招商落戶企業(yè)簽定的投資協(xié)議以及土地出讓合同等資料，掌握審計(jì)年度內(nèi)落戶企業(yè)的基本情況，然后向稅務(wù)部門采集分年度稅源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)應(yīng)篩選出未繳稅的企業(yè)，實(shí)地調(diào)查其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，看是否存在項(xiàng)目擱淺造成損失的問題。同時(shí)，通過(guò)采集國(guó)土資源部門土地出讓明細(xì)數(shù)據(jù)，與落戶企業(yè)進(jìn)行比對(duì)，篩選出未摘牌土地的企業(yè)，并實(shí)地調(diào)查是否存在先建后批、違法占用土地的問題。

2.審計(jì)企業(yè)扶持資金的合規(guī)性。重點(diǎn)關(guān)注以多種途徑向企業(yè)返還土地出讓金、稅收及其他配套資金等問題。通過(guò)審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算、招商專賬以及其他財(cái)務(wù)資料，篩選出撥付到企業(yè)的資金明細(xì)，再逐項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。從審計(jì)情況看，主要存在三個(gè)方面問題。一是先簽協(xié)議后掛牌出讓土地，且協(xié)議價(jià)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注商貿(mào)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，土地掛牌出讓后，高于協(xié)議價(jià)的部分以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)等名目返還給企業(yè)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未制定統(tǒng)一協(xié)議價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是與企業(yè)個(gè)別談判協(xié)商，極易造成惡性競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力尋租。二是通過(guò)稅收貢獻(xiàn)獎(jiǎng)、資金扶持等方式返還稅收?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）文件下發(fā)后，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為引進(jìn)稅源，仍以返還稅收的優(yōu)惠措施從其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入建筑安裝、運(yùn)輸物流企業(yè)。三是為保住僵尸企業(yè)，以技改、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、品牌宣傳等名目無(wú)償向企業(yè)撥付財(cái)政資金。

二、項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域

以規(guī)范政府投資管理行為和提高資金使用效益為重點(diǎn)，審計(jì)挖掘項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中違反招投標(biāo)等采購(gòu)程序及其他違規(guī)違紀(jì)問題。

1.審計(jì)工程項(xiàng)目是否履行招投標(biāo)程序。通過(guò)查閱被審計(jì)單位的工作報(bào)告、辦公會(huì)記錄（紀(jì)要）、公共資源交易中心數(shù)據(jù)，掌握審計(jì)年度內(nèi)單位重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)情況，再對(duì)應(yīng)查閱項(xiàng)目檔案資料，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題。審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面。一是應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)。如某鎮(zhèn)為了照顧關(guān)聯(lián)企業(yè)，將達(dá)到公開招標(biāo)限額的集鎮(zhèn)道路建設(shè)項(xiàng)目，以競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式在鎮(zhèn)級(jí)公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行采購(gòu)，使關(guān)聯(lián)企業(yè)順利中標(biāo)。二是工程拆分規(guī)避招標(biāo)。如某鎮(zhèn)建設(shè)文化服務(wù)中心項(xiàng)目，工程預(yù)算200萬(wàn)元，為了規(guī)避到市公共資源交易中心公開招標(biāo)，將工程拆分為土建和裝飾兩部分，建設(shè)時(shí)只對(duì)土建部分邀請(qǐng)相關(guān)建筑公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判，確定中標(biāo)單位后，再將整個(gè)工程發(fā)包其建設(shè)。三是企業(yè)代建回避招標(biāo)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為招商引資，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，委托企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，再由政府支付工程款。如某鎮(zhèn)為兩個(gè)落戶企業(yè)進(jìn)行場(chǎng)平建設(shè)，工程造價(jià)248萬(wàn)元，先由鎮(zhèn)政府直接確定施工單位后，再由企業(yè)分別與施工方簽定合同，但工程驗(yàn)收、結(jié)算都由政府負(fù)責(zé)。四是違規(guī)設(shè)置條件招標(biāo)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為照顧本地企業(yè)，在招標(biāo)文件中注明，必須在本鎮(zhèn)注冊(cè)的企業(yè)才有資格報(bào)名。

2.審計(jì)小型建設(shè)和購(gòu)置項(xiàng)目是否履行政府采購(gòu)其他非招標(biāo)程序。通過(guò)查閱單位的財(cái)務(wù)資料，按照政府采購(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，篩選出應(yīng)履行政府采購(gòu)程序的小型建設(shè)和購(gòu)置項(xiàng)目，然后查看其是否按規(guī)定履行了采購(gòu)程序。從近幾年審計(jì)情況看，主要存在以下問題。一是對(duì)未達(dá)到公開招標(biāo)限額的項(xiàng)目直接采購(gòu)，未履行競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等采購(gòu)程序；或者先采購(gòu)后走流程，補(bǔ)辦資料，弄虛作假。二是履行程序不規(guī)范，主要是簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，影響采購(gòu)公開公平。

3.審計(jì)工程財(cái)務(wù)結(jié)算及工程款支付情況。通過(guò)查閱工程建設(shè)合同、竣工結(jié)算審計(jì)報(bào)告以及相關(guān)財(cái)務(wù)資料，審查是否存在多支付、提前支付工程款的問題。如某鎮(zhèn)2018年投資建設(shè)集鎮(zhèn)道路，工程造價(jià)280萬(wàn)元，合同約定工程款支付方式為：竣工驗(yàn)收合格并審計(jì)后，付審定價(jià)款的60%，工程完工一年后無(wú)質(zhì)量問題付清。實(shí)際操作中，工程竣工后施工單位以資金周轉(zhuǎn)困難為由，向鎮(zhèn)政府借支60萬(wàn)元，實(shí)際支付工程款超過(guò)80%，提前支付工程款20%。

三、資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域

以督促履行資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任為重點(diǎn)，審計(jì)挖掘損害資源資產(chǎn)、破壞環(huán)境方面的典型問題。

1.審計(jì)土地、森林、水、草地等資源資產(chǎn)保護(hù)方面問題。一是摸清資源資產(chǎn)底數(shù)，向國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、統(tǒng)計(jì)等主管部門采集分年度存量數(shù)據(jù)，查看資源資產(chǎn)管理目標(biāo)完成情況。同時(shí)分析近3年存量增減變化趨勢(shì)，并調(diào)查掌握增減變化原因。二是關(guān)注政策法規(guī)執(zhí)行情況，審查中央及各級(jí)出臺(tái)的政策措施在本級(jí)是否得到落實(shí)，本級(jí)制定的規(guī)劃、制度是否與現(xiàn)行政策、法律法規(guī)相悖。三是關(guān)注侵占和破壞資源資產(chǎn)的問題，重點(diǎn)是違反規(guī)劃建設(shè)，改變土地用途及侵占耕地、基本農(nóng)田，濫砍濫伐及侵占林地草地，填湖填庫(kù)及侵占水域等問題。

在審計(jì)方法上，一是查閱資料，收集各類紙質(zhì)、電子資料，包括統(tǒng)計(jì)規(guī)劃數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、上級(jí)政策文件、主管部門執(zhí)法臺(tái)賬、網(wǎng)絡(luò)輿情等資料，通過(guò)查閱分析，掌握自然資源資產(chǎn)管理總體情況。二是走訪座談，通過(guò)與被審計(jì)單位內(nèi)部、外部人員訪談，了解當(dāng)?shù)卦诒Ｗo(hù)資源環(huán)境工作中采取的具體措施，掌握對(duì)資源環(huán)境有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目情況。三是綜合分析，從自然資源主管部門取得各類矢量數(shù)據(jù)、遙感影像資料，按照總體分析、挖掘疑點(diǎn)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘定位的模式，利用地理信息系統(tǒng)（GIS）對(duì)同一區(qū)域的不同類型資源數(shù)據(jù)進(jìn)行圖形疊加分析，找出問題疑點(diǎn)區(qū)域，運(yùn)用GOOGLE EARTH時(shí)光倒流功能，對(duì)疑點(diǎn)區(qū)域不同時(shí)間段的變化情況進(jìn)行分析，初步確定問題類型，并進(jìn)行坐標(biāo)定位，然后由審計(jì)組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)，有效提高審計(jì)效率。

2.審計(jì)破壞和污染環(huán)境方面問題。一是大氣污染問題，重點(diǎn)是企業(yè)超標(biāo)準(zhǔn)排放、農(nóng)村秸稈焚燒、垃圾露天堆放、建設(shè)工地?fù)P塵等形成的污染。二是水污染問題，重點(diǎn)是工業(yè)排污、水庫(kù)堰塘養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖、生活污水等形成的污染。三是土地污染問題，重點(diǎn)是工業(yè)生產(chǎn)排放有毒有害物質(zhì)及農(nóng)村生產(chǎn)生活排放造成的土壤污染。

3.審計(jì)生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)情況及使用效果。一是審核項(xiàng)目資金使用情況，看是否存在項(xiàng)目資金被擠占挪用，甚至虛假申報(bào)項(xiàng)目情況；二是查看工程項(xiàng)目是否按標(biāo)準(zhǔn)按期限建成并投入使用。

四、財(cái)政財(cái)務(wù)收支及資金管理領(lǐng)域

以財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性及資金使用安全高效為重點(diǎn)，審計(jì)挖掘違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的典型問題。

1.審計(jì)設(shè)置賬外賬和“小金庫(kù)”問題。通過(guò)查閱財(cái)政部門預(yù)算及資金撥付信息、被審計(jì)單位財(cái)務(wù)資料，并延伸調(diào)查與其有經(jīng)濟(jì)往來(lái)的單位和相關(guān)人員，審查其各項(xiàng)收入支出的真實(shí)性，看是否存在收入不入賬和虛列支出套取資金、設(shè)置賬外賬和“小金庫(kù)”問題。從以往審計(jì)情況看，小金庫(kù)資金來(lái)源主要是虛列貨物采購(gòu)和工程建設(shè)項(xiàng)目套取資金。

2.審計(jì)財(cái)政資金安全管理問題。通過(guò)查閱單位資金管理流程及相關(guān)制度、財(cái)務(wù)資料等，查看資金管理安全性，是否存在被貪污挪用、公款私存、違規(guī)出借等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行零戶統(tǒng)管和農(nóng)村財(cái)務(wù)集中管理模式后，鎮(zhèn)村資金集中在財(cái)政所統(tǒng)一管理，為審計(jì)提供了便利。一是關(guān)注資金是否被貪污侵占、挪用等問題。對(duì)零戶統(tǒng)管、村級(jí)代管資金、征地拆遷、專項(xiàng)資金等賬戶要進(jìn)行盤點(diǎn)，并與銀行對(duì)賬單流水進(jìn)行核對(duì)。如某鎮(zhèn)財(cái)政所資金監(jiān)管制度形同虛設(shè)，資金未定期盤存及與銀行對(duì)賬，該所出納挪用統(tǒng)管的財(cái)政資金用于網(wǎng)上賭博，造成損失70余萬(wàn)元。二是關(guān)注出借財(cái)政資金問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財(cái)政資金出借給單位內(nèi)部或外單位個(gè)人，且只管借不管收，造成個(gè)人長(zhǎng)期不歸還借款，有的甚至不了了之。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以幫助發(fā)放農(nóng)民工工資、流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)等理由向僵尸企業(yè)出借大額財(cái)政資金，后因企業(yè)無(wú)力償還造成損失。如某鎮(zhèn)2014-2016年期間，為保住瀕臨倒閉的鎮(zhèn)域企業(yè)，先后向4家企業(yè)出借財(cái)政資金330萬(wàn)元，終因企業(yè)倒閉，形成大額財(cái)政資金損失。三是關(guān)注挪用專項(xiàng)資金問題。因撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本是哪項(xiàng)有錢用哪項(xiàng)。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注扶貧資金、救災(zāi)資金、生態(tài)環(huán)保資金、征地拆遷資金的使用，防止被挪用。

3.審計(jì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支合法合規(guī)性問題。通過(guò)查閱單位財(cái)務(wù)資料及相關(guān)輔助臺(tái)賬，查找違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律法規(guī)行為。重點(diǎn)要關(guān)注四個(gè)方面，一是“三公”經(jīng)費(fèi)，公務(wù)接待費(fèi)是否存在超標(biāo)準(zhǔn)超范圍接待、虛假接待、報(bào)銷附件不全等問題；公車管理是否存在超標(biāo)準(zhǔn)配車、公車私用、私車公養(yǎng)、加油卡未綁定車牌、虛報(bào)費(fèi)用以及未建公車使用臺(tái)賬等問題；出國(guó)出境費(fèi)是否存在無(wú)審批出國(guó)出境、超范圍超標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷等問題。二是差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)，看是否存在超標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷、虛假報(bào)銷以及以會(huì)議（培訓(xùn)）之名旅游報(bào)銷費(fèi)用問題。三是工資福利獎(jiǎng)金及各類津補(bǔ)貼發(fā)放情況，看是否存在超發(fā)獎(jiǎng)金福利、濫發(fā)津補(bǔ)貼等問題。四是工會(huì)經(jīng)費(fèi)使用情況，看是否存在超標(biāo)準(zhǔn)超范圍使用工會(huì)經(jīng)費(fèi)等問題。

五、國(guó)有資產(chǎn)管理領(lǐng)域

以國(guó)有資產(chǎn)保值增值和最大收益為出發(fā)點(diǎn)，審計(jì)挖掘單位在資產(chǎn)購(gòu)置、處置、出租經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的違規(guī)違紀(jì)問題。

1.審計(jì)資產(chǎn)處置的程序和方式。通過(guò)查閱資產(chǎn)處置的流程、審批手續(xù)以及相關(guān)合同資料，查找資產(chǎn)處置過(guò)程中的違規(guī)問題。一是超越權(quán)限處置資產(chǎn)。如某鎮(zhèn)政府2016年委托鎮(zhèn)公共資源交易管理辦公室以公開競(jìng)售的方式，將原劃撥國(guó)有土地103平方米使用權(quán)進(jìn)行出讓，出讓期限50年。后經(jīng)移送國(guó)土部門調(diào)查，對(duì)該鎮(zhèn)違規(guī)行為進(jìn)行了糾正。二是不按規(guī)范程序處置資產(chǎn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)處置資產(chǎn)時(shí)，未履行公開拍賣程序，未經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門審批和專業(yè)評(píng)估，導(dǎo)致部分資產(chǎn)被“賤賣”。如2017年某鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)單位出售閑置房產(chǎn)9處，涉及金額110萬(wàn)元，都未經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門審批和專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，均以協(xié)議價(jià)出售，價(jià)格明顯偏低。

2.審計(jì)資產(chǎn)出租經(jīng)營(yíng)的程序和方式。通過(guò)查閱單位資產(chǎn)的登記信息、經(jīng)營(yíng)（方案）合同及相關(guān)財(cái)務(wù)資料，查找資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)問題，重點(diǎn)是三個(gè)方面。一是資產(chǎn)未公開招租，租金普遍較低。如2017年在某鎮(zhèn)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)有經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)12處，出租未公開，租金標(biāo)準(zhǔn)低且定價(jià)隨意。該鎮(zhèn)某下級(jí)單位將53畝苗圃種植基地直接承包給內(nèi)部職工使用，租期為3年，年總租金額僅0.5萬(wàn)元。二是租期長(zhǎng)，資產(chǎn)盤活受限。某鎮(zhèn)13處經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，有7處簽訂了5年以上長(zhǎng)期合同，最長(zhǎng)達(dá)到20年。2017年該鎮(zhèn)引進(jìn)外來(lái)投資對(duì)其中某地進(jìn)行開發(fā)，但因原承包合同未到期且無(wú)法達(dá)成一致而作罷。三是違規(guī)將水庫(kù)等資產(chǎn)出租經(jīng)營(yíng)，造成水資源嚴(yán)重污染。如某鎮(zhèn)對(duì)所屬9座小型水庫(kù)全部出租進(jìn)行養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)，而且都簽訂了20年長(zhǎng)期合同，承包戶為取得高收益，大量投肥投料，造成嚴(yán)重水污染。

六、政府性債務(wù)管理領(lǐng)域

以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政為重點(diǎn)，審計(jì)挖掘舉債和擔(dān)保債務(wù)事項(xiàng)背后利益輸送及損失浪費(fèi)等違法違紀(jì)問題。

1.審計(jì)違規(guī)舉債問題。通過(guò)查閱財(cái)務(wù)資料，對(duì)比審計(jì)期間負(fù)債數(shù)據(jù)，分析被審計(jì)單位債務(wù)結(jié)構(gòu)及舉新債情況，并對(duì)每筆舉債進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。在各級(jí)出臺(tái)禁止舉債相關(guān)規(guī)定的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉新債問題仍然較普遍。如2017年對(duì)某鎮(zhèn)審計(jì)中，將2016年與2012年債務(wù)進(jìn)行比較，結(jié)果增加219%。經(jīng)調(diào)查，該鎮(zhèn)以政府成立的融資公司名義，向市農(nóng)商行貸款1500萬(wàn)元，用于建設(shè)廣場(chǎng)及綠化工程，截至審計(jì)期間累計(jì)支付擔(dān)保手續(xù)費(fèi)和貸款利息190萬(wàn)元，造成大額財(cái)政資金損失。

2.審計(jì)違規(guī)擔(dān)保問題。雖然國(guó)家擔(dān)保法明文規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)提供貸款擔(dān)保的問題仍然存在，不過(guò)在擔(dān)保形式上發(fā)生了新變化，演變?yōu)橛蓢?guó)有擔(dān)保公司為企業(yè)貸款擔(dān)保，而鎮(zhèn)政府以財(cái)政資金或相關(guān)資產(chǎn)向擔(dān)保公司提供反擔(dān)保，實(shí)質(zhì)上擔(dān)保責(zé)任仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)?！?/p>