推進新時代審計供給側(cè)改革服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

湖北省審計廳立足湖北實際提出審計融合發(fā)展的新思路，出臺《關(guān)于推進全省審計工作融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），這既是廳黨組的施政綱領(lǐng)，也是全省審計系統(tǒng)的行動綱領(lǐng)。深入貫徹落實融合發(fā)展思路，重在把握新時代審計工作特征，突出地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求導(dǎo)向，加快推進新時代審計供給側(cè)改革，促進審計職能發(fā)揮與地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)相融合，在更高水平、更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

一、聚焦服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，審視新時代審計需求變化

（一）審計管理體制改革和政治屬性強化需要更高站位的審計監(jiān)督服務(wù)。成立中央審計委員會是推進審計管理體制改革的偉大創(chuàng)舉，也是我國審計改革和發(fā)展的里程碑。中央審計委員會第一次會議強調(diào)國家審計的定位是“黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”，并對構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系作出歷史性安排。審計機關(guān)必須進一步強化“審計機關(guān)首先是政治機關(guān)”的政治站位，嚴(yán)格按照習(xí)近平總書記提出的“四個促進”的要求，依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（二）經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和社會主要矛盾變化催生更高層次的審計監(jiān)督服務(wù)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)主動融入經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展大局，緊隨經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐，站在更宏觀、更高層次上履責(zé)擔(dān)當(dāng)，在促進重大政策措施落實、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系、保障和改善社會民生、加快推進生態(tài)文明建設(shè)、防范和化解重大金融風(fēng)險等方面發(fā)揮審計建設(shè)作用。應(yīng)帶頭踐行新發(fā)展理念，通過審計查糾理念偏差、破除思維慣性，倒逼各地各部門把注意力集中到解決發(fā)展不平衡不充分的問題、提升發(fā)展質(zhì)量和效益、促進滿足人民日益增長的美好生活需要上來。

（三）審計全覆蓋要求和審計職能拓展倒逼更高質(zhì)效的審計監(jiān)督服務(wù)。當(dāng)前，黨中央明確要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。各級黨委、政府更加重視審計，社會各界也更加關(guān)注審計，對審計的需求更加旺盛、更加緊迫，并且審計職能日益拓展，不斷進軍新的領(lǐng)域，如領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計從試點到全面推開，政策落實跟蹤審計和國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計等全面涉足，以及財政、發(fā)改和國資委的四項職能劃轉(zhuǎn)等，審計工作任務(wù)更重、領(lǐng)域更寬、要求更高，對審計成果質(zhì)量和審計產(chǎn)出效率都提出了前所未有的挑戰(zhàn)，迫切需要發(fā)揮審計專業(yè)性強、觸角廣泛、反應(yīng)快速等優(yōu)勢，全面提升監(jiān)督質(zhì)效，更好滿足日益旺盛和多元化的需求。

二、正視當(dāng)前審計供需存在的問題和短板

（一）審計供給能力不足。一是審計力量難以滿足擴張剛需。審計機關(guān)既面臨審計全覆蓋和四項職能劃轉(zhuǎn)的雙重任務(wù)，又面臨審計主業(yè)和參與地方巡視巡察、各種專項治理、精準(zhǔn)扶貧、包村聯(lián)企、文明創(chuàng)建、綜治維穩(wěn)等大量“輔業(yè)”帶來的雙重壓力，除參與全國全省統(tǒng)一組織審計項目外，審計機關(guān)每年被抽調(diào)人員占總?cè)藬?shù)的1/5以上，從事一線審計業(yè)務(wù)人員不足總?cè)藬?shù)1/2。供需不平衡，導(dǎo)致審計機關(guān)不得不倉促上陣，加劇了審計質(zhì)效矛盾，也陡增了審計風(fēng)險。二是審計人才難以滿足多元必需?；鶎訉徲嬯犖槟挲g結(jié)構(gòu)不合理、知識結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)與職位不對口等問題比較突出，金融、法律、計算機、工程預(yù)決算、環(huán)保等專業(yè)人才很少，所占比例不足10%，難以滿足績效審計、政策審計、自然資源資產(chǎn)審計等多元化需要。三是審計技術(shù)難以滿足時代急需?；鶎訉徲嫏C關(guān)缺乏完善的大數(shù)據(jù)審計平臺；部分被審計單位沒有電子賬，或有電子賬但業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等；領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計缺乏專業(yè)化權(quán)威性的檢測能力和手段。

（二）審計供給結(jié)構(gòu)不合理。一是存在職能承接不接軌問題。按照機構(gòu)改革要求，重大項目稽察等四項職能劃入審計機關(guān)，而有的地方只劃職能不劃機構(gòu)、不增編制，有的地方職能名義上劃轉(zhuǎn)審計機關(guān)，實際上仍由原單位執(zhí)行，有的地方要求“人隨事走，編隨人走”但未落實到位，導(dǎo)致審計機關(guān)對新職能承而難接，對新使命有需難供。二是存在審計審用“兩張皮”問題。中辦國辦下發(fā)系列文件，要求把領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和自然資源資產(chǎn)審計結(jié)果及整改情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)，而現(xiàn)實是很多審計結(jié)果和案件線索上報組織部門和相關(guān)單位后無果。同時，審計結(jié)果公開乏力，難以滿足公眾需求，盡管《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》等對審計結(jié)果公開都有明確規(guī)定，但基層實踐中審計結(jié)果公開尚未執(zhí)行到位。三是存在審計權(quán)責(zé)不對等問題。如開展基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計中，對轄區(qū)內(nèi)大中型國有企業(yè)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門缺乏監(jiān)管權(quán)限，審計部門缺乏審計權(quán)限，而按照屬地原則和“河湖長制”要求，自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護的責(zé)任又由當(dāng)?shù)刂饕?fù)責(zé)同志承擔(dān)，產(chǎn)生屬地管理中的“責(zé)任黑鍋”。再如一些地方國土、環(huán)保等部門垂管，縣（市、區(qū)）一級對土地、大氣等不具備監(jiān)管權(quán)限，而又把各項指標(biāo)納入對縣（市、區(qū)）政績目標(biāo)考核，權(quán)責(zé)不對等為基層領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計定責(zé)帶來掣肘。

（三）審計供給質(zhì)效不高。一是低質(zhì)供給。為趕進度，一些審計項目來不及深入調(diào)查研究即進點，審計現(xiàn)場實施時間也大幅壓縮，審計成果提煉和分析總結(jié)的時間也難以得到保障，甚至存在一個審計組同步進點多個項目的現(xiàn)象，導(dǎo)致審計產(chǎn)品“粗制濫造”。二是低效供給。當(dāng)前，每年人均最優(yōu)任務(wù)量、審計工作與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的契合度、審計工作績效、審計成本控制等缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)，基層審計機關(guān)發(fā)展良莠不齊，低效供給難以避免。經(jīng)濟責(zé)任審計的“受托性”也在一定程度上影響了審計資源配置效率，表現(xiàn)為項目扎堆安排、臨時安排，加上各級領(lǐng)導(dǎo)臨時交辦，經(jīng)常出現(xiàn)項目被動調(diào)整、安排頻次不均和無人力資源配置的狀況。三是錯位供給。一些地方審計機關(guān)被“拉差”從事征地拆遷等與審計無關(guān)事項，一些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)未經(jīng)征求審計機關(guān)意見，就將其納入成員單位。一些地方開發(fā)區(qū)、新區(qū)審計局在機構(gòu)改革中并入財政局，審計工作難以開展。

（四）審計供給機制不暢。一是個人政治站位與機關(guān)政治定位有差距。一些基層審計人員政治站位不高，尚不能正確認(rèn)識和對待“政治機關(guān)”的審計定位，把抓業(yè)務(wù)與抓黨建割裂開來，樂于談業(yè)務(wù)、辦事務(wù)，疏于講政治、抓黨建，迫切需要建立政治屬性與業(yè)務(wù)職能、審計工作與黨建工作相融機制。二是“產(chǎn)品”法律地位與審計政治地位有差距。筆者認(rèn)為，審計查明問題之所以難以整改、屢審屢犯，很大程度上源于審計報告屬于行政公文，缺乏強制抓整改的法律地位和法理基礎(chǔ)。審計整改力度一定程度上取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)重視程度，缺乏剛性約束，這與審計機關(guān)當(dāng)前政治地位不相符。三是審計存在既“定罪”又“松綁”的尷尬。審計機關(guān)每年代表地方政府分別向人大作預(yù)算執(zhí)行審計工作報告和審計查明問題整改報告，整改率被視為審計督辦整改的成績單，容易導(dǎo)致審計機關(guān)為追求整改率而對整改把關(guān)不嚴(yán)，陷入對被審計單位上半年忙“定罪”、下半年忙“松綁”的尷尬。四是審計人員進出不合理、得失不對等。審計職業(yè)化建設(shè)滯后，審計機關(guān)干部流動受限，難以注入新鮮血液，打造專業(yè)團隊。審計人員長期高負(fù)荷工作，卻不能得到相應(yīng)回報，難以引進人才、留住人才、培養(yǎng)人才。加之審計機關(guān)也不可避免存在“大鍋飯”帶來的機關(guān)通病，缺乏有效激勵機制，懲的辦法多，獎的路徑少，勢必挫傷審計人員積極性。與此同時，異地交叉審計已成為主流，必然對審計干部的親情、友情、愛情及生理需要產(chǎn)生更大沖擊，影響家庭關(guān)系和幸福指數(shù)。

三、以新時代審計供給側(cè)改革為動力助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

（一）提升審計供給質(zhì)效。一是因地制宜控需求。加強年度審計項目計劃的剛性約束，特別是經(jīng)責(zé)審計項目，應(yīng)嚴(yán)格履行報批程序，防止臨時扎堆安排。同時，進一步厘清審計職責(zé)邊界，加強對各級審計機關(guān)參與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、參與征地拆遷等工作開展監(jiān)督檢查，對各項務(wù)虛考核檢查開展專項治理，堅決遏制審計額外需求，剔除審計無效供給，防止審計越權(quán)越界、供給錯位。二是最大限度擴產(chǎn)能。要推進人才強審，嚴(yán)把進人關(guān)口，類比法、檢兩院推行全國審計人員統(tǒng)考制，增加專業(yè)職稱“敲門磚”，或納入全國審計統(tǒng)考，確保專業(yè)人干專業(yè)事；大力引進審計職能拓展亟需緊缺人才，優(yōu)化干部知識結(jié)構(gòu)；加強入門培訓(xùn)，充分發(fā)揮審計署黨校、省審計廳干校作用，探索依托高校建立區(qū)域化的培訓(xùn)中心，分類分層開展?jié)L動式培訓(xùn)。三是推進“科技強審”。建立大數(shù)據(jù)審計人才庫、數(shù)據(jù)庫、案例庫，面向全國建立沿海、中部和西部三個大數(shù)據(jù)審計方陣，形成開發(fā)型、攻堅型、應(yīng)用型三個梯隊，遞進式推進全國計算機審計應(yīng)用，支持基層建立和完善大數(shù)據(jù)審計平臺。要督促地方政府規(guī)范各級各單位會計電算化，打造系統(tǒng)兼容、數(shù)據(jù)統(tǒng)一的信息化平臺，為基層大數(shù)據(jù)審計提供便利。要加強常規(guī)問題審計數(shù)據(jù)分析模板的推廣應(yīng)用，讓大數(shù)據(jù)審計真正成為提升審計供給能力的硬支撐。

（二）優(yōu)化審計供給方式。一是探索績效評估。要加強審計項目科學(xué)論證和評估，確保審計工作始終圍繞中心、服務(wù)大局，精準(zhǔn)聚焦、靶向發(fā)力，始終與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展同頻共振、同步合拍。要圍繞擴大審計產(chǎn)出，控制審計成本，探索建立綜合衡量審計職能作用、審計執(zhí)法績效和干部工作績效為主要內(nèi)容的績效評估體系，倒逼審計機關(guān)提升審計供給績效。二是促進審用結(jié)合。圍繞盤活審計存量成果，加強以前年度審計結(jié)果的分析比較研究，倒推審計方案制訂和審計實施科學(xué)性和實效性提升，找出經(jīng)驗和不足，對審計項目應(yīng)形成哪些審計“產(chǎn)品”，解決哪些問題，審計報告、審計決定如何應(yīng)用等形成指導(dǎo)。要發(fā)揮各級審計委員會、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議和自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計聯(lián)席會議作用，真正把審計結(jié)果及整改情況作為考核、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)和干部任免的前置環(huán)節(jié)，推進審計成果應(yīng)用最大化。三是擴大衍生成果。不斷提升審計供給層次水平，依托審計信息資源數(shù)據(jù)庫，加速實現(xiàn)審計成果資源的電子化、信息化，建立更多審計成果共享平臺，讓全國審計成果集中展示，讓各地均能汲取經(jīng)驗、找到借鑒。不斷完善成果形成機制，建立上下審計機關(guān)聯(lián)動、業(yè)務(wù)部門和綜合部門聯(lián)動的新機制，共同創(chuàng)造更多更高水平的衍生成果。不斷擴大外部成果，全面推進審計結(jié)果公開，更好滿足輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督的需求。不斷加強審計宣傳，講好審計故事，讓社會各界更好知曉審計、支持審計。

（三）完善審計供給體系。一是建立健全審計工作與黨建工作融合機制。切實把加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿到審計工作全過程、各環(huán)節(jié)，提升審計人員政治站位，更加樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。切實站在審計委員會把方向、謀大局、定政策、促改革的政治高度推動審計工作。切實發(fā)揮一線臨時黨支部政治引領(lǐng)、審計質(zhì)量把關(guān)和紀(jì)律監(jiān)督等作用，促進審計政治屬性與業(yè)務(wù)職能、審計工作與黨建工作深度融合。二是建立健全頂層設(shè)計與基層落地適應(yīng)機制。應(yīng)從法理層面明確審計報告地位，類比紀(jì)檢監(jiān)察、法檢機構(gòu)決定文書，賦予審計整改強制執(zhí)行權(quán)限，并從制度層面厘清被審計單位抓整改的主體責(zé)任和審計委員會成員單位的監(jiān)督責(zé)任。統(tǒng)籌做好審計計劃的整體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，按“少而精”原則下達(dá)全國全省統(tǒng)一實施審計項目，并盡量安排到下半年，與地方審計機關(guān)上半年必須向人大報告的預(yù)算執(zhí)行審計“錯峰”?？茖W(xué)測算審計人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作量，促進審計“質(zhì)”與“量”動態(tài)平衡，防止貪多求全。對特定審計行業(yè)對象自上而下組成聯(lián)合審計組，實行省、市、縣三級連審，解決好基層審計機關(guān)授權(quán)問題。對地方審計機關(guān)機構(gòu)改革和職能劃轉(zhuǎn)開展專項督查，促進職能承接落實到位，堅決糾正個別地方的錯誤做法。利用全國全省統(tǒng)一組織審計項目優(yōu)勢，在崗位練兵中幫助基層解決大數(shù)據(jù)審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計技術(shù)難題?！?/p>