試論設(shè)立審計(jì)終止制度的重要意義

2019年，由中辦國(guó)辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定）第十五條第一次在國(guó)家制度層面設(shè)計(jì)了審計(jì)終止制度，該制度是對(duì)《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》以及《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》的補(bǔ)充和完善。審計(jì)終止制度是指在審計(jì)執(zhí)法過(guò)程中，因發(fā)生某種法定的審計(jì)終止事由，使審計(jì)程序已沒(méi)有必要或不能繼續(xù)進(jìn)行，從而由審計(jì)機(jī)關(guān)決定終止審計(jì)程序的制度。審計(jì)終止制度的設(shè)置，使審計(jì)程序的結(jié)束可以分為正常結(jié)束和非正常結(jié)束，是對(duì)審計(jì)執(zhí)法程序的一次重要完善。

一、審計(jì)終止制度的重要意義

（一）審計(jì)實(shí)務(wù)的需要。審計(jì)程序開(kāi)始或繼續(xù)大多需要以相關(guān)文書(shū)送達(dá)審計(jì)對(duì)象為條件，如審計(jì)通知書(shū)送達(dá)到審計(jì)對(duì)象后才可開(kāi)展審計(jì)，審計(jì)決定簽收后才能發(fā)生法律效力。新規(guī)頒布前，在審計(jì)過(guò)程中一旦出現(xiàn)某種特定原因?qū)е聦徲?jì)不能繼續(xù)實(shí)施，審計(jì)部門(mén)或?qū)徲?jì)人員往往無(wú)所適從。例如，出現(xiàn)審計(jì)對(duì)象死亡等導(dǎo)致文書(shū)無(wú)法送達(dá)的情形，審計(jì)將無(wú)法開(kāi)展或繼續(xù)。因此亟需審計(jì)終止制度的出臺(tái)解決現(xiàn)實(shí)困惑。

（二）避免浪費(fèi)審計(jì)資源。一旦出現(xiàn)法定終止事由導(dǎo)致審計(jì)工作擱置，審計(jì)機(jī)關(guān)可以決定審計(jì)終止。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員不必在不能完成的項(xiàng)目上耗費(fèi)人力和時(shí)間，在審計(jì)資源有限的情況下統(tǒng)籌人力投入到其他審計(jì)項(xiàng)目上。

（三）完善審計(jì)程序。一般正常完整的審計(jì)程序包括計(jì)劃、實(shí)施、報(bào)告、送達(dá)，到最后執(zhí)行。當(dāng)審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)不可能繼續(xù)開(kāi)展的情況，就可運(yùn)用審計(jì)終止制度進(jìn)行處理，也是程序的“善始善終”，是審計(jì)程序的非正常結(jié)束。

（四）體現(xiàn)了程序正義。程序正義體現(xiàn)在程序具有參與性和及時(shí)性。在整個(gè)審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)對(duì)象能夠參與到對(duì)自身行為的審計(jì)中，不僅使審計(jì)對(duì)象獲得應(yīng)有的尊重，還賦予審計(jì)對(duì)象知情權(quán)，知道自己的什么行為觸犯了法律以及審計(jì)的進(jìn)展情況，只有參與進(jìn)來(lái)才能維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，防止審計(jì)片面。在審計(jì)對(duì)象不能參加到審計(jì)過(guò)程中時(shí)，通過(guò)審計(jì)終止保障審計(jì)對(duì)象的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)審計(jì)程序正義。

二、審計(jì)終止制度的內(nèi)容

（一）程序性處理。有別于審計(jì)實(shí)體處理形成審計(jì)報(bào)告或?qū)徲?jì)決定，審計(jì)終止是審計(jì)程序上的一種處理，不涉及審計(jì)對(duì)象實(shí)體的權(quán)利與義務(wù)。既然是程序性處理，審計(jì)終止可以發(fā)生在審計(jì)程序的各個(gè)階段，只要審計(jì)尚未結(jié)束，在審計(jì)執(zhí)行的各個(gè)階段都可以做出審計(jì)終止。

（二）審計(jì)終止事由的特定性。審計(jì)終止的事由必須是由于不可預(yù)見(jiàn)的客觀原因?qū)е聦徲?jì)無(wú)法繼續(xù)實(shí)施，或雖能實(shí)施但將失去審計(jì)執(zhí)法的意義。審計(jì)終止事由可分為兩種，一是因被審計(jì)人個(gè)人原因的審計(jì)終止，如審計(jì)對(duì)象正在紀(jì)律審查、監(jiān)察調(diào)查或涉嫌刑事犯罪被強(qiáng)制措施以及死亡；二是被審計(jì)單位原因的終止，如2011年江蘇省出臺(tái)的地方性法規(guī)《江蘇省審計(jì)條例》列明：被審計(jì)單位完成改制，不再屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的；被審計(jì)單位破產(chǎn)、兼并、注銷(xiāo)的；被審計(jì)單位相關(guān)資料嚴(yán)重缺失的，不具備審計(jì)條件。

（三）審計(jì)終止批準(zhǔn)的嚴(yán)肅性。審計(jì)工作一旦開(kāi)展就必須按照一般審計(jì)程序?qū)嵤┩瓿?，不能隨意擱置、終止。出現(xiàn)法定終結(jié)事由時(shí)必須嚴(yán)格履行相關(guān)審批手續(xù)，按照經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定第十五條，由審計(jì)委員會(huì)辦公室商同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門(mén)等有關(guān)單位提出意見(jiàn)，報(bào)審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)后方可終止審計(jì)。

三、審計(jì)終止制度出現(xiàn)的各個(gè)階段及有關(guān)處理

（一）審計(jì)計(jì)劃階段。一是已列入年度審計(jì)備選項(xiàng)目后，出現(xiàn)了終止情形，進(jìn)行調(diào)查審計(jì)需求、可行性研究的業(yè)務(wù)部門(mén)或派出審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)告知計(jì)劃管理部門(mén)并撤回項(xiàng)目，及時(shí)補(bǔ)充其他可選審計(jì)項(xiàng)目；二是年度審計(jì)計(jì)劃按照法定程序批準(zhǔn)后，業(yè)務(wù)實(shí)施部門(mén)根據(jù)終止情形向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出終止的申請(qǐng)，審計(jì)機(jī)關(guān)履行相關(guān)審批手續(xù)。

（二）審計(jì)通知、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段。審計(jì)通知發(fā)出后以及現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)期間出現(xiàn)經(jīng)責(zé)規(guī)定的終止情形，審計(jì)對(duì)象所在的單位可向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出終止審計(jì)申請(qǐng)。

（三）意見(jiàn)征求、報(bào)告及執(zhí)行階段?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束，法定征求意見(jiàn)期間出現(xiàn)終止審計(jì)情形，因被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)不能表達(dá)意見(jiàn)，無(wú)法征求意見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)對(duì)象所在單位可提出審計(jì)終止。征求意見(jiàn)后或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)形成報(bào)告及決定后，當(dāng)出現(xiàn)終止事由時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)對(duì)象所在單位在送達(dá)報(bào)告及執(zhí)行階段仍可提出審計(jì)終止。

（四）終止審計(jì)后審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理。一是審計(jì)終止前在審計(jì)過(guò)程發(fā)現(xiàn)有關(guān)問(wèn)題，如果該問(wèn)題與審計(jì)對(duì)象無(wú)直接關(guān)系而涉及其他主體的，因?qū)徲?jì)終止及審計(jì)執(zhí)法權(quán)限定（我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有“隨時(shí)稽查”權(quán)限），審計(jì)機(jī)關(guān)需將相關(guān)問(wèn)題線索移交有關(guān)部門(mén)；二是經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)有關(guān)問(wèn)題且與本人有直接聯(lián)系的，如審計(jì)對(duì)象死亡的，因主體消滅，可將有關(guān)問(wèn)題通過(guò)審計(jì)信息的方式向有關(guān)主管單位反饋；如審計(jì)對(duì)象被采取強(qiáng)制措施等原因，將涉及的違法犯罪線索移送有關(guān)主管部門(mén)。

四、從審計(jì)終止制度的建立看審計(jì)程序的進(jìn)一步完善與發(fā)展

（一）進(jìn)一步從國(guó)家法律層面對(duì)審計(jì)終止進(jìn)行規(guī)定?，F(xiàn)行審計(jì)終止制度僅適用于經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定，而其他類(lèi)型的審計(jì)項(xiàng)目還不能適用該規(guī)定。當(dāng)發(fā)生被審計(jì)單位撤銷(xiāo)、管轄權(quán)變更等情形導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展審計(jì)時(shí)，則缺乏相關(guān)制定進(jìn)行處理，因此需從法律上規(guī)定審計(jì)終止制度。

（二）進(jìn)一步明確審計(jì)終止前審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的財(cái)經(jīng)違法違規(guī)行為的處理。雖然審計(jì)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)終止，但在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)人員不可視而不見(jiàn)。審計(jì)終止后，審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的與被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)無(wú)直接關(guān)系的問(wèn)題需進(jìn)一步明確處理辦法，如由審計(jì)部門(mén)直接處理則需進(jìn)一步完善審計(jì)執(zhí)法體系，明確處理的依據(jù)，可結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后重大建設(shè)項(xiàng)目稽查職能，完善審計(jì)執(zhí)法權(quán)能。

（三）立卷歸檔制度的完善。因?yàn)閷徲?jì)終止的不可預(yù)見(jiàn)性，可能導(dǎo)致審計(jì)終止后形成的審計(jì)資料很少，不能完全按照《審計(jì)署辦公廳關(guān)于印發(fā)審計(jì)署審計(jì)文件材料立卷歸檔操作規(guī)程和審計(jì)署審計(jì)檔案保管期限規(guī)定的通知》（審辦辦發(fā)〔2013〕14號(hào)）進(jìn)行立卷排列歸檔。需對(duì)審計(jì)終止后的立卷歸檔工作進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。

（四）其他審計(jì)程序也可通過(guò)制度建設(shè)進(jìn)一步完善。在審計(jì)實(shí)務(wù)中，還有一些審計(jì)程序可以借鑒本次審計(jì)終止制度的建設(shè)進(jìn)一步完善，例如審計(jì)調(diào)查取證過(guò)程中，如出現(xiàn)證據(jù)被篡改、銷(xiāo)毀等情況，是否適用審計(jì)終止制度；如審理復(fù)核工作在何種情形下可以提前介入，在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施階段同步審理，審計(jì)組與被審計(jì)單位交換意見(jiàn)時(shí)是否必須安排審理人員參加等。

審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，依法行使審計(jì)權(quán)力是充分發(fā)揮審計(jì)職能作用，有效服務(wù)國(guó)家治理的重要保障。筆者認(rèn)為，審計(jì)終止制度的建立是推進(jìn)全面依法審計(jì)的又一重要舉措。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)事業(yè)必將不斷向前發(fā)展，在維護(hù)人民利益、推動(dòng)深化改革等方面做出積極貢獻(xiàn)。■