對(duì)上海靜安區(qū)城市建設(shè)及綠化市容“十四五”規(guī)劃的思考

張 浪

1 發(fā)展形勢(shì)給靜安城建“十四五”規(guī)劃發(fā)展帶來(lái)的難點(diǎn)

難點(diǎn)1：更高目標(biāo)帶來(lái)更高要求

上海中心城區(qū)是上海2035年建設(shè)卓越全球城市目標(biāo)最主要的載體。靜安的核心區(qū)位以及兩區(qū)合并后帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，使得靜安區(qū)成為上海主城區(qū)最具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域。新的目標(biāo)、新的機(jī)遇、新的期待也帶來(lái)更高的要求，對(duì)標(biāo)國(guó)際、“卓越靜安”的超高建設(shè)目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)，是“十四五”規(guī)劃編制的第一難點(diǎn)。

難點(diǎn)2：多變的社會(huì)環(huán)境下規(guī)劃響應(yīng)

新冠肺炎疫情給我們帶來(lái)更多關(guān)于城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境和城市風(fēng)險(xiǎn)防控的思考。突發(fā)公共衛(wèi)生或安全事件等具有突發(fā)性、集體性、危險(xiǎn)性等特性，一旦發(fā)生都會(huì)一定程度影響到我們正常的生活和生產(chǎn)。加強(qiáng)規(guī)劃的管控和可操作性，增強(qiáng)城市自身的“韌性”，以緩解類似突發(fā)公共事件給城市發(fā)展帶來(lái)的影響與沖擊，更顯得重要和緊迫。韌性城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到城市發(fā)展諸多領(lǐng)域，如何統(tǒng)籌安排、布局規(guī)劃、管控落地，是我們急需突破的重要領(lǐng)域。目前靜安區(qū)正處于“十四五”規(guī)劃體系制定階段，是全局性、綜合性、引領(lǐng)性的中長(zhǎng)期規(guī)劃，城市規(guī)劃和建設(shè)體系若能重視韌性城市理念并統(tǒng)籌布局實(shí)施戰(zhàn)略，將順勢(shì)推動(dòng)韌性城市建設(shè)。

難點(diǎn)3：從合并到融合，深度一體化發(fā)展策略

2015年10月，國(guó)務(wù)院批復(fù)原閘北、靜安兩區(qū)“撤二建一”，設(shè)立新的靜安區(qū)?！笆濉睍r(shí)期是“撤二建一”后新靜安的首航期，站在全新的發(fā)展起點(diǎn)，處在全新的歷史方位，是新靜安空間格局拓展、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換升級(jí)的重要時(shí)期。“十三五”期間，靜安區(qū)深入推進(jìn)落實(shí)“一軸三帶”發(fā)展戰(zhàn)略，“南北復(fù)合發(fā)展軸”形態(tài)初具，“三大集聚帶”集聚效應(yīng)日益凸現(xiàn)。充分發(fā)揮南部地區(qū)樓宇經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，北部地區(qū)科創(chuàng)實(shí)力突出、土地資源富裕等資源稟賦，加強(qiáng)南北部資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、布局和效益，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在融合發(fā)展中穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中提質(zhì)。在取得巨大成就的同時(shí)，我們也要客觀認(rèn)識(shí)到區(qū)域內(nèi)梯度化問(wèn)題依舊存在，這些嚴(yán)重制約了靜安區(qū)城市精致、精細(xì)、精品化發(fā)展方向?！笆奈濉睍r(shí)期，如何消減、解決梯度化問(wèn)題，真正達(dá)到新靜安深度一體化，實(shí)現(xiàn)南北融合發(fā)展，是我們需要攻克的又一難點(diǎn)。

2 “兩修一更新”背景下，確立中心城區(qū)再城市化發(fā)展路徑

在城市高速發(fā)展背景下，到2015年12月，時(shí)隔37年，中共中央再次召開(kāi)城市工作會(huì)議。會(huì)議指出，在城市“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問(wèn)題。何為“兩修一更新”？即是對(duì)城市功能進(jìn)行修補(bǔ)、對(duì)生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，對(duì)城市建成區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新。

在中央城市工作會(huì)議精神的指引下，著眼“十四五”，展望第二個(gè)一百年，靜安區(qū)作為高密度中心區(qū)的典范，城市更新的“再城市化”是靜安區(qū)城市未來(lái)發(fā)展的主基調(diào)。在尊重城市發(fā)展規(guī)律的前提下，做好“五個(gè)統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作的全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高城市發(fā)展的持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，提高各方推動(dòng)城市發(fā)展的積極性，是推動(dòng)整個(gè)靜安區(qū)再城市化發(fā)展的重要路徑。

3 以綠化市容為代表的城市公共服務(wù)行業(yè)發(fā)展策略

城市公共服務(wù)是指城市公共部門面向城市公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和維護(hù)，提供和加強(qiáng)就業(yè)崗位，社會(huì)保障服務(wù)，興辦和支持教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，及時(shí)發(fā)布社會(huì)信息，為社會(huì)公眾生活質(zhì)量提高和參與公共事務(wù)提供有力的保障和創(chuàng)造相關(guān)條件等。提升我國(guó)城市公共服務(wù)能力與服務(wù)水平，是維護(hù)社會(huì)基本公平的基礎(chǔ)，是建設(shè)卓越全球城市的重要環(huán)節(jié)。

“十四五”時(shí)期，以綠化和市容為代表的城市公共服務(wù)行業(yè)應(yīng)當(dāng)著重從“系統(tǒng)化構(gòu)建、老齡化應(yīng)對(duì)、精細(xì)化管理”三個(gè)方面進(jìn)行思考與策略研究。

策略1：保持空間增量，構(gòu)建綠地生態(tài)系統(tǒng)

靜安區(qū)綠地總量逐年增加，但人均公園綠地面積處于較低水平，全區(qū)土地資源空間有限，無(wú)法有效滿足居民的休閑需求。根據(jù)《2018年上海市綠化市容統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，靜安區(qū)人均公園綠地面積為2.9 m2/人，位列各區(qū)倒數(shù)第三，遠(yuǎn)低于全市8.2 m2/人的平均水平。較2035年遠(yuǎn)期目標(biāo)，靜安綠地的總量有較大的缺口，增量空間極其匱乏，且實(shí)施難度極大。

圖1 2018年各區(qū)人均公園綠地面積（m2/人）

以靜安區(qū)為代表的高密度中心區(qū)均存在土地資源極缺、綠地存量落地實(shí)施難度大等問(wèn)題。因此，在進(jìn)一步挖掘潛在綠色空間、充分利用現(xiàn)有綠色空間的基礎(chǔ)上，提升綠化生態(tài)系統(tǒng)化程度，提高綠色基礎(chǔ)設(shè)施綜合效益，是“十四五”時(shí)期的重要策略。依托靜安區(qū)“豐”字形“一軸三帶”綠地系統(tǒng)骨架，可以完善靜安區(qū)綠地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局、優(yōu)化生態(tài)空間布局與功能、提高綠地的可達(dá)性和連續(xù)性、推進(jìn)綠地生態(tài)廊道連接度和網(wǎng)絡(luò)化、改善城區(qū)動(dòng)植物生物多樣性、提升綠地生態(tài)水平。

策略2：提升精準(zhǔn)服務(wù)能力，應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)需求

我國(guó)已步入老齡化社會(huì)，而上海是我國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市之一，也是我國(guó)老齡化程度最高的大型城市。數(shù)據(jù)顯示，2019年上海戶籍60歲及以上老年人口518.12 萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝?5.2%，該比例較2018年年末的34.4%提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。靜安區(qū)的老齡化率高于全市平均水平，老齡化壓力較大。

圖2 2016～2019年上海戶籍常住人口老齡化（60歲及以上人口占比）

圖3 2017～2036年上海65歲～80歲以上常住人口變化情況（源自網(wǎng)絡(luò)）

根據(jù)當(dāng)前上海人口年齡結(jié)構(gòu)、人口機(jī)械變動(dòng)和自然變動(dòng)情況以及上海城市人口總量規(guī)劃目標(biāo)2 500萬(wàn)人等因素測(cè)算，2030年左右，上海常住老年人口規(guī)模將達(dá)到歷史峰值，約為480萬(wàn)人，常住人口老齡化率為19.2%。老齡化問(wèn)題是當(dāng)下以及未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間里規(guī)避不掉的社會(huì)問(wèn)題。

伴隨著城市發(fā)展，居民的生活圈和交往模式也發(fā)生了巨大的變化。城市綠色開(kāi)放活動(dòng)空間逐漸成為社會(huì)交往的主要空間載體，尤其對(duì)老年人來(lái)說(shuō)，家門口的社區(qū)和公共綠地，是其康體健身和鄰里交往的主要場(chǎng)所。我們強(qiáng)調(diào)城市的人民性，強(qiáng)調(diào)提供基于需求的公共服務(wù)，則應(yīng)該更加關(guān)注作為公共服務(wù)空間消費(fèi)主體的老齡人口的需求和滿意度，提升精準(zhǔn)化服務(wù)功能和能力。

策略3：科技與法規(guī)手段并舉，落實(shí)精細(xì)化管理

2018年，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾旃ぷ鲿r(shí)指出：“提高城市管理水平，要在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。希望上海繼續(xù)探索，走出一條中國(guó)特色的超大城市管理新路子，不斷提高城市管理水平”。靜安作為上海中心城區(qū)核心區(qū)，綠化市容作為城市精細(xì)化管理成效的窗口，“十四五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上探索、建立并落實(shí)“城區(qū)精細(xì)化管理”新體系新路徑，創(chuàng)新管理模式與大數(shù)據(jù)支撐，提高精細(xì)化、智慧化管理能力。將全方位的精細(xì)化管理納入規(guī)劃進(jìn)行前期的考量，落實(shí)規(guī)范先行、全程引導(dǎo)的精細(xì)化管理理念，配套管理技術(shù)和方法。完善綠化建設(shè)和管理評(píng)價(jià)體系，如編制全區(qū)綠視率評(píng)價(jià)辦法、優(yōu)化綠化養(yǎng)護(hù)技術(shù)方案等。以企業(yè)、社區(qū)或社會(huì)組織為單位，引導(dǎo)社會(huì)參與、共建共管雙贏的綠色空間建設(shè)和管理模式，提高市民的參與度和獲得感。依托構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等信息化手段改善綠化覆蓋率動(dòng)態(tài)監(jiān)管瓶頸，尤其加強(qiáng)古樹(shù)名木及重要景觀節(jié)點(diǎn)的信息化管理技術(shù)手段的應(yīng)用，促進(jìn)綠地服務(wù)精細(xì)化、養(yǎng)護(hù)智能化、管理精準(zhǔn)化等綜合管理能力，向智慧化方向發(fā)展。

展望2035年和第二個(gè)一百年目標(biāo)，“十四五”規(guī)劃的編制，一方面，以習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，生態(tài)文明發(fā)展觀為引領(lǐng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)分步實(shí)現(xiàn)角度出發(fā)，銜接上?！叭虺鞘小苯ㄔO(shè)目標(biāo)，緊扣“國(guó)際靜安”主題，制定“十四五”規(guī)劃目標(biāo)；另一方面，以現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，深刻剖析當(dāng)下制約發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，遵循以人民為中心和生態(tài)優(yōu)先發(fā)展原則，堅(jiān)持片區(qū)化提升、精品化發(fā)展、精細(xì)化管理，實(shí)施綠色生態(tài)、國(guó)際商務(wù)、高品質(zhì)生活的有機(jī)融合，推動(dòng)靜安區(qū)城市建設(shè)科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展。