城市水環(huán)境PPP項(xiàng)目分期實(shí)施后共同經(jīng)營項(xiàng)目的績效考核思考

李智

摘 要：我國多個城市根據(jù)統(tǒng)籌考慮、分期實(shí)施的原則策劃了城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目，分期實(shí)施污水處理廠、管網(wǎng)泵站以及水域環(huán)境等共同經(jīng)營項(xiàng)目。本文提出，與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)溝通處理好PPP項(xiàng)目的共同經(jīng)營項(xiàng)目在績效考核中的權(quán)責(zé)利益分配事宜，是分期成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;水環(huán)境治理;共同經(jīng)營;績效考核

中圖法分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0316

PPP模式是一種用來提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)價值的方法，在加拿大、英國等歐美國家已經(jīng)成熟應(yīng)用。PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展需要充足的社會動力，其社會參與者顯得尤其重要，我國的國有企業(yè)在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮著獨(dú)有的資本和政治優(yōu)勢，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目在我國蓬勃發(fā)展。

1? PPP項(xiàng)目背景

為加快城市水環(huán)境問題綜合治理，緩解地方政府的財(cái)政壓力，中央及有關(guān)部門出臺了眾多的指引性政策，如《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，如岳陽市、九江市、蕪湖市等多個地方政府實(shí)施了城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目。由于城市的水環(huán)境治理工程是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)、涉及面很廣的綜合工程，需要持續(xù)開展多個工程對水環(huán)境進(jìn)行綜合治理。如岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理PPP項(xiàng)目，根據(jù)工程項(xiàng)目的輕重緩急、對城市水環(huán)境認(rèn)識深度，對PPP項(xiàng)目采取了整體規(guī)劃、分期實(shí)施的策略，岳陽污水治理PPP項(xiàng)目一期工程和二期工程子項(xiàng)清單如表1所示，同時為了提高污水綜合治理效率，將績效考核與運(yùn)營期付費(fèi)100%掛鉤，不同的PPP項(xiàng)目公司的污水處理廠、管網(wǎng)泵站以及水域環(huán)境等共同經(jīng)營項(xiàng)目的績效考核問題，成了城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目分期實(shí)施后必然面對的問題。

2? 共同經(jīng)營項(xiàng)目分析

2.1? 污水處理廠經(jīng)營

根據(jù)財(cái)政部對PPP項(xiàng)目績效考核的要求，治理單位對城市水環(huán)境問題認(rèn)識逐漸加深、水環(huán)境項(xiàng)目目標(biāo)不斷提高，在PPP項(xiàng)目的二期工程或三期工程，需要對PPP項(xiàng)目一期工程配套建設(shè)的管網(wǎng)泵站進(jìn)一步完善，污水處理廠提標(biāo)擴(kuò)容，進(jìn)一步提高河湖水質(zhì)[1]。由此形成了一個PPP項(xiàng)目一期工程的污水處理廠的擴(kuò)建工程，劃至PPP項(xiàng)目的二期工程或三期工程作為經(jīng)營性資產(chǎn)。如岳陽市湖濱污水處理廠一期工程（2.5萬m3/d）作為岳陽污水治理PPP項(xiàng)目（一期）的經(jīng)營性資產(chǎn)，岳陽市湖濱污水處理廠二期工程（6萬m3/d）作為岳陽污水治理PPP項(xiàng)目（二期）的經(jīng)營性資產(chǎn)。

同一個污水廠兩期工程的經(jīng)營權(quán)分屬于兩期PPP項(xiàng)目，難以避免存在以下問題：在污水處理廠一期工程中，一般會考慮到近遠(yuǎn)期的一級處理工藝、管理設(shè)備用房、道路綠化等，即二期工程在經(jīng)營過程中不可以避免地占用一期工程的資產(chǎn);污水處理廠兩期工程的建設(shè)時間和工藝存在差異性，可能造成污水處理效果的差異，即有可能需要對某期工程進(jìn)行必要的工藝改造和額外的運(yùn)營成本投入;兩期工程共用一個排污口，由此造成了兩期工程的水質(zhì)達(dá)標(biāo)的同一性;在實(shí)現(xiàn)污水的高收集率、高處理率的條件下，二期工程的運(yùn)行使得一期工程的處理水量減少;由于兩期工程在PPP項(xiàng)目中存在時間的差異性，導(dǎo)致兩期工程的反向移交存在時間差異，由此影響了污水廠后期的統(tǒng)一經(jīng)營管理。

污水處理廠的多期工程應(yīng)用于不同PPP項(xiàng)目中，污水處理廠的多期工程在資產(chǎn)使用、提標(biāo)改造、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水量分配、反向移交等方面存在極大交叉，為實(shí)現(xiàn)污水處理廠的高效經(jīng)營管理和運(yùn)營期績效考核費(fèi)用的合理分配，對污水處理廠的多期工程進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)效益分配十分必要。

2.2? 管網(wǎng)泵站經(jīng)營

配套管網(wǎng)建設(shè)成了水環(huán)境問題的解決關(guān)鍵點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的廠網(wǎng)河湖岸一體化運(yùn)轉(zhuǎn)，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目內(nèi)容一般包括存量污水處理廠、存量管網(wǎng)泵站、補(bǔ)建管網(wǎng)泵站、修復(fù)水生態(tài)和岸線治理[2]。根據(jù)我國的城建建設(shè)發(fā)展，污水廠的配套管網(wǎng)建設(shè)要晚于城市建設(shè)和污水廠建設(shè)，造成了當(dāng)今水環(huán)境治理工程“關(guān)鍵在管網(wǎng)”的局面，水環(huán)境治理工程的當(dāng)前重點(diǎn)核心在于污水處理廠的配套管網(wǎng)建設(shè)[3]。

配套管網(wǎng)建設(shè)是一項(xiàng)逐步推進(jìn)、逐步完善的工作。水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目為點(diǎn)多面廣、時間緊、任務(wù)重、亟需解決的民生工程，由此也造成了管網(wǎng)的調(diào)查不詳盡、一次設(shè)計(jì)不全面。同時考慮到資金有限，一個存量污水廠的配套管網(wǎng)難以一次性補(bǔ)充建設(shè)完成，即PPP項(xiàng)目二期工程中的配套管網(wǎng)有很大一部分是在完善PPP項(xiàng)目一期工程的配套管網(wǎng)，PPP項(xiàng)目二期工程管網(wǎng)的不足則需要后期的管網(wǎng)補(bǔ)建工程來完善。如岳陽污水治理PPP項(xiàng)目中的羅家坡污水系統(tǒng)管網(wǎng)完善工程中，一期工程主要是污水系統(tǒng)主干網(wǎng)改造工程，二期工程主要是小區(qū)雨污分流改造工程和區(qū)域泵站提升工程。

配套管網(wǎng)泵站建設(shè)內(nèi)容、難度的差異性，導(dǎo)致了管網(wǎng)泵站的維護(hù)費(fèi)用差異較大，造成了多期工程的利益分配存在傾斜。根據(jù)湖南省對城市污水管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府只對管徑大于300mm的污水管運(yùn)營付費(fèi)?？紤]到工程建設(shè)的輕重緩急和系統(tǒng)完整性，PPP項(xiàng)目一期工程管網(wǎng)工程會優(yōu)先考慮市政主干管和必要排水管的建設(shè);從PPP項(xiàng)目一期工程的項(xiàng)目利潤、污水收集率需求和管網(wǎng)完善的客觀過程等方面出發(fā)，造成了二期工程或三期工程的配套管網(wǎng)與一期工程存在規(guī)模、效益、建設(shè)運(yùn)營難度的差異。同時，由于分期工程存在不同的管網(wǎng)分區(qū)，造成了配套提升泵站的水量有所差異，而泵站的運(yùn)營維護(hù)在PPP項(xiàng)目中的配套管網(wǎng)中經(jīng)營中占比較大，如岳陽市中心城區(qū)污水系統(tǒng)綜合治理PPP項(xiàng)目（一期）中湖濱污水系統(tǒng)完善工程中，泵站用電費(fèi)用達(dá)到73萬元每年，而污水管網(wǎng)政府付費(fèi)才22.6萬元每年。

基于當(dāng)前城市污水廠配套管網(wǎng)的建設(shè)需求，PPP項(xiàng)目（二期）的配套管網(wǎng)工程是在PPP項(xiàng)目（一期）的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和優(yōu)化，導(dǎo)致了多期PPP項(xiàng)目的管網(wǎng)和泵站建設(shè)、維護(hù)、收費(fèi)等存在較大的差異，對配套管網(wǎng)的多期工程進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)效益分配極其重要。

2.3? 水域環(huán)境經(jīng)營

河湖水域的水質(zhì)和環(huán)境考核是掛鉤PPP項(xiàng)目績效考核的重點(diǎn)手段[4]。為系統(tǒng)解決城市水環(huán)境問題，水環(huán)境PPP項(xiàng)目以流域統(tǒng)籌為原則，在分期實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，也存在治理對象相同的工程措施，如岳陽市污水治理PPP項(xiàng)目中的東風(fēng)湖、王家河等均為一期工程和二期工程的治理對象。

根據(jù)水域環(huán)境治理程度的逐漸深化，PPP項(xiàng)目的分期工程對其考核的要求也就有所差異，同時由于水環(huán)境PPP項(xiàng)目只是針對項(xiàng)目本身而言，而水環(huán)境治理工程是系統(tǒng)的、社會各界全民參與的工程。因此，對于PPP項(xiàng)目對同一治理對象的分期實(shí)施，必然涉及到治理對象的考核邊界和生態(tài)收益在分期項(xiàng)目公司的權(quán)責(zé)效益劃分。

3? 經(jīng)營管理建議

在社會資本方中標(biāo)PPP項(xiàng)目后將與政府出資方代表共同組成項(xiàng)目公司，PPP項(xiàng)目的多期實(shí)施也就需要組建多個項(xiàng)目公司，根據(jù)PPP項(xiàng)目的市場化招標(biāo)要求，各個項(xiàng)目公司的股東單位、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方面難以達(dá)到一致。對于政府方而言，必須明確PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果和考核邊界，多個PPP項(xiàng)目公司需要在運(yùn)營期實(shí)現(xiàn)運(yùn)行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以便于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體策劃、系統(tǒng)治理、分期實(shí)施的目標(biāo)。對于社會資本方而言，更為關(guān)注的是投資的回報(bào)收益，即運(yùn)營期的績效考核收費(fèi)。

目前，城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目的分期實(shí)施在國內(nèi)外沒有完整的經(jīng)驗(yàn)，但單個PPP項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核等在國外均有成熟的經(jīng)驗(yàn)，對于分期實(shí)施的城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目，應(yīng)對分期PPP項(xiàng)目中相互關(guān)聯(lián)的污水處理廠、配套管網(wǎng)泵站、水域環(huán)境等相關(guān)工程作為共同經(jīng)營項(xiàng)目，合理處理好共同經(jīng)營項(xiàng)目是解決問題的關(guān)鍵。

在解決方案中，可以考慮多個項(xiàng)目公司合并重組形成一個PPP項(xiàng)目公司，即共同經(jīng)營項(xiàng)目的權(quán)責(zé)分割在公司重組過程中得到解決，后續(xù)不存在共同經(jīng)營項(xiàng)目的績效考核分配問題?？梢钥紤]多個項(xiàng)目公司采用統(tǒng)一行政管理、財(cái)務(wù)獨(dú)立的管控模式，多個項(xiàng)目公司在運(yùn)營期做好共同經(jīng)營項(xiàng)目的利益分配，此舉可以實(shí)現(xiàn)政府方的需求，但對于社會資本方的后續(xù)管控帶來較大的難度，尤其涉及共同經(jīng)營的污水處理廠的增加投資方面?？梢钥紤]由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，多期PPP項(xiàng)目共同經(jīng)營的項(xiàng)目，成立政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、多個項(xiàng)目公司的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，對共同經(jīng)營項(xiàng)目做好相關(guān)評估工作，該項(xiàng)工作需要對每個共同運(yùn)營項(xiàng)目的績效考核進(jìn)行逐條分析，簽訂經(jīng)營管理協(xié)議，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分。

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