資源競爭還是標桿競爭？
——地方政府城市基礎設施投資的策略互動行為研究

劉 蕾 陳 燦

【問題】政府間的策略互動行為一直是公共財政學者關注的重要主題之一。中國地方政府城市基礎設施支出可能會存在哪些策略互動行為？

【方法】本文基于2001—2012 年的277 個中國地級市組成的空間面板數據，運用空間面板數據實證分析地方政府城市基礎設施投資的策略互動行為及其形成機制。

【發(fā)現(xiàn)】地方政府城市基礎設施支出受到其相鄰城市政府投資的顯著的正向影響。同時，城市基礎設施支出的策略互動行為在區(qū)域和支出類別上的存在著顯著差異。資源爭奪和政治競爭是地方政府基礎設施支出策略互動行為的主要形成機制。

【貢獻】本文明確地將政府間策略互動的理論視角納入中國城市基礎設施投資的實證研究中，并在此基礎上進一步檢驗和識別城市基礎設施支出中策略互動的形成理論機制。這項研究擴展了政府間策略互動行為研究的理論文獻。此外，本文深入系統(tǒng)地分析了城市基礎設施投資策略互動行為的區(qū)域差異和支出類別差異。其研究結論豐富和加強了對我國地方政府基礎設施投資支出結構影響因素的實踐認知。

【政策之窗】

中國地方政府的官員不會孤立地做出城市基礎設施投資的決策。

應該警示地方政府間競爭導致地方政府過度投資基礎設施資本建設項目而忽略基礎設施日常維護支出。

基礎設施的質量和運營效率需要長期、持續(xù)和穩(wěn)定的維護資金的保障。

一、引言

地方政府在提供公共物品和公共服務時如何策略性地回應其他政府？政府間的策略互動行為（Strategic Interaction）一直是公共財政學者們關注的重要研究主題之一（郭慶旺、賈俊雪，2009）。迄今為止，國外的文獻對政府間策略互動行為的研究主要集中在政府稅率設計和政府政策采納方面，對政府財政支出競爭行為的探索相對較少。近年來，國內學者運用空間計量經濟學模型對中國地方政府的策略互動行為展開了一系列成果豐碩且有意義的探究。其研究主要分布在政府稅收競爭（郭杰、李濤，2009；鄧子基、唐文倩，2012），財政總支出競爭（郭慶旺、賈俊雪，2009），環(huán)境管制和支出（張華，2016；王華春等，2019），教育支出（李濤、周業(yè)安，2009；周亞虹等，2013）和科技支出（周業(yè)安等，2012），社會保障支出（杜妍東、劉一偉，2016），等等。然而，現(xiàn)有文獻對中國地方政府城市基礎設施投資策略互動行為的研究鮮有涉及（虞義華，2015）。

基礎設施是現(xiàn)代經濟和社會發(fā)展的基礎。一般而言，城市基礎設施被定義為“城市正常運轉所必需的基本公共工程和公共設施”（Wang et al.，2011）。在中國的情境下，城市基礎設施包括公用事業(yè)（供水和排水、住宅燃氣和供暖、公共交通），市政工程（道路、橋梁、隧道、碼頭和污水處理），公園、衛(wèi)生和廢物管理，以及城市化地區(qū)的防洪設施（Wu，1999）。中國地方政府為研究城市基礎設施投資的策略互動行為提供了理想的研究場域：首先，地方稅率由中央政府設定，不能由地方政府擅自更改。換句話說，地方政府在很大程度上并不能夠直接參與稅收競爭。政府間的競爭行為更多地體現(xiàn)在政府的支出上。因此，我們能夠更好地理解中國地方政府財政支出的競爭行為。其次，自1994 年分稅制改革以來，中央政府已逐步將基礎設施的財政支出責任下放給地方政府。在中國的政治體制中，地方官員的人事任免是由上級政府決定的。而上級政府在很大程度上是依據當地經濟增長的表現(xiàn)來評價地方政府官員的政績（周黎安，2007）。因此，地方官員具有強烈的修建和發(fā)展基礎設施的動機。這是因為良好的基礎設施可以吸引私企和外商的投資以及有效地促進地方經濟的快速增長。最后，隨著城市化進程的加速，中國政府已經對城市基礎設施進行了大規(guī)模的投資。據估計，“十二五”期間（2011—2015 年），我國城市基礎設施投資總額超過7 萬億元。但是目前城市基礎設施投資的程度在總體上仍落后于我國城市化和工業(yè)化增長的速度。2013 年《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》中明確指出“我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題，同時國務院要求“各級政府要把加強和改善城市基礎建設作為重點工作，大力推進”①國務院關于加強城市基礎設施建設的意見.中國政府網.http：／／www.gov.cn／zwgk／2013 -09／16／content_2489070.htm。因此，在中國目前大力推動新型基礎設施發(fā)展和建設的情況下，研究城市基礎設施投資的策略互動行為研究具有重大的現(xiàn)實政策意義。

二、相關文獻綜述

（一）基礎設施支出的影響因素的研究

張軍等（2007）研究分析了1988—2001 年間中國29 個省級政府的基礎設施投資的增長率。其統(tǒng)計結果表明外商直接投資和公職人員的人均行政費用支出對我國省級政府投資的拉動是顯著為正。相反，反腐敗對省級政府基礎設施投資的影響為負?；?4 個國家1982—1997 的跨國面板數據分析，張光南和陳廣漢（2009）發(fā)現(xiàn)政府治理制度、上期基礎設施支出、就業(yè)率和財政赤字水平會顯著地增加政府基礎設施財政支出在國家財政總收入的比重。相反，城市化程度、人口密度和政府規(guī)模會減少一國政府基礎設施的投資支出。湯玉剛和陳強（2012）發(fā)現(xiàn)財政分權和土地財政模式顯著地增加了中國省級政府人均基礎設施的資本存量。丁從明等（2015）實證地研究了省級政府官員更替對轄區(qū)內交通基礎投資行為的影響。其結論是地區(qū)交通基礎投資在省級官員任期初期逐漸增長，而后緩慢下降。Tong et al.（2018）研究了2000—2008 年間中國282個地級市政府的基礎設施資本建設支出的決定因素。其結果顯示，盡管城市基礎設施資本建設在投資總體上有所增加，但仍存在很大的區(qū)域性差異。此外，他們的研究通過政治市場框架的理論視角考察了公共需求、政府供應和政府間財政制度對城市基礎設施資本建設投資的影響。結果發(fā)現(xiàn)高密度地區(qū)的人口聚集會降低城市基礎設施的資本建設投資。相比之下，政府財政能力強和第三產業(yè)經濟發(fā)達的城市會進行更多的基礎設施資本建設投資。Qiu et al.（2018）使用了2000—2015 年間160 個中國城市的面板數據，探討了公共交通投資與公交網絡設施規(guī)模之間的關系。他們通過研究發(fā)現(xiàn)指出，城市公共交通部門的年度投資與公交運營路線的長度成正相關。同時，城市道路的用地面積和網絡密度都會對城市公共交通的年度投資產生負面影響。

（二）政府基礎設施支出中的策略互動行為研究

近年來，國內經濟學家和公共財政學者開始運用空間計量經濟學模型研究中國地方政府間的支出競爭問題?；?001—2005 年的中國省級政府的財政數據，邵軍（2007）發(fā)現(xiàn)，省級政府基建支出確實存在著顯著且穩(wěn)健的模仿現(xiàn)象，但教育科技支出的策略互動基本不顯著?；?005 年中國省級政府的財政數據，李永友和沈坤榮（2008）發(fā)現(xiàn)臨近轄區(qū)的經濟建設支出（包括基礎設施投資）對本轄區(qū)支出決策具有明顯的正向影響。李濤和周業(yè)安（2009）考察了1999—2005 年中國省級政府在公共財政支出方面的競爭行為。其研究結果表明省級政府人均基本建設支出表現(xiàn)出顯著的策略互補特征——當地理相鄰的省份人均實際基本建設支出增加1%的時候，會導致本省人均實際基本建設支出同向增加0.9%。郭玉清等（2012）研究了分稅制改革以來中國省級政府支出的策略互動模式。其結果表明，基本建設、文教科衛(wèi)和預算外支出具有顯著的空間自相關性，具體表現(xiàn)為策略互補。

目前對地級市政府基礎設施支出的策略互動行為的研究相對不足?；?007 年278 個地級市政府的數據，汪沖（2011）對城市政府間公共投資類財政支出的策略互動進行了首次研究。作者揭示城市政府在相鄰地理位置上的顯著互動——以策略互補為主。接著，虞義華（2015）使用2005 年242 個中國城市的數據研究了導致城市基礎設施支出下降的主要因素?；诳臻g計量經濟學分析，該研究發(fā)現(xiàn)（1）城市之間在提供城市基礎設施方面具有積極的溢出效應；（2）城市的財政能力越強，其基礎設施投資的規(guī)模就越大。應當補充說明的是，盡管本文與虞義華（2015）和汪沖（2011）都是以地級市政府為研究對象，但是本文的研究有著顯著的不同和提升。首先，本文使用了12 年的地級市政府的空間面板數據。與虞義華（2015）和汪沖（2011）使用的空間橫截面數據相比，空間面板數據具有三個優(yōu)勢：控制不可觀測的個體效應和時間效應，增加樣本的估計量，便于時間動態(tài)分析。其次，本文深入分析了城市基礎設施支出策略互動行為在區(qū)域和支出類別上的差異。最后，本文實證檢驗了城市基礎設施支出策略互動行為的各種理論機制。

（三）文獻總結

通過對相關文獻的梳理，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的關于政府基礎設施支出策略互動行為的研究存在以下不足：（1）已有的研究主要集中在省級政府，對地級市層面的分析較少；（2）已有的研究缺乏對基礎設施支出策略互動行為的形成機制進行深入分析；（3）已有的研究全部都聚焦于基礎設施的資本建設支出，鮮有對基礎設施的維護支出進行實證分析?；A設施資本建設項目通常是可見的，在短期里可以創(chuàng)造就業(yè)機會和刺激當地經濟發(fā)展。然而，基礎設施維護支出通常不可見，短期里難以促進和帶動地方經濟發(fā)展，因而容易被地方政府所忽略。因此有必要對地方政府在基礎設施支出總額和支出結構上（基本建設和維護支出）的策略互動行為展開深入和細致的分析。

基于此，本文的主要研究問題是：（1）地方政府間在城市基礎設施資本建設和維護支出的決策上是否存在策略互動行為？（2）地方政府城市基礎設施投資策略互動行為的形成機制是什么？為了回答這些研究問題，我們運用空間計量模型實證分析2001—2012 年的277 個地級市組成的空間面板數據。本文在學術理論和政策實踐兩方面都有所貢獻。首先，本研究將政府間策略互動行為的視角明確地納入到中國城市基礎設施投資的研究中。這樣不僅可以更加全面地理解地方政府基礎設施投資決策的影響因素，而且還可以為地方政府的政策制定者提供切實可行的政策建議，以促進有效且可持續(xù)的基礎設施發(fā)展。其次，本研究深入地研究了城市基礎設施投資策略互動行為在區(qū)域和支出類別上的差異。最后，本文對地方政府間各種潛在的空間相互作用的機制進行了建模，并逐一甄別了它們對城市基礎設施投資的影響。其研究的結論有助于深化對中國地方政府間策略互動行為形成機制的理解。

三、理論與研究假設

在提出研究假設之前，需要界定“策略互動”的內涵和外延。地方政府間策略互動行為的研究起源于公共經濟學領域。國外學者首先實證發(fā)現(xiàn)了地方政府在稅收政策上存在著策略互動，具體表現(xiàn)為稅收競爭行為，即地方政府會根據相鄰地區(qū)競爭對手的稅率而對自身的稅率進行調整（Besley ＆ Case，1995）。在此基礎上，策略互動逐漸被歸納為本地區(qū)的政府會隨著地理相近地區(qū)的其他政府行為的變化而做出與其相同或者相反的策略選擇（Brueckner，2003；郭慶旺、賈俊雪，2009）。具體的策略互動行為包括稅收逐底競爭、財政支出競爭、政治標尺競爭、模仿和免費“搭便車”（Brueckner，2003；Besley ＆ Case，1995；郭慶旺、賈俊雪，2009；Revelli，2001；Yu et al.，2011）。①國內的部分文獻將策略互動分為正向的策略互動（策略互補或者策略趨同）和反向的策略互動（策略替代或者相反）。正向的策略互動包括財政競爭、政治競爭或者模仿。反向的策略互動主要包括免費“搭便車”。參見李濤、周業(yè)安（2009）《中國地方政府間支出競爭研究——基于中國省級面板數據的經驗證據》，《管理世界》第2 期，第12—22 頁。本文中策略互動行為指的是地方政府的基礎設施支出行為會根據相鄰地方政府的基礎設施投資行為的變化而進行策略調整。那么，中國地方政府城市基礎設施的投資可能會存在哪些策略互動行為？這些策略互動行為是是正向（策略趨同或者互補）的還是反向的（策略替代或者相反）呢？結合政府間策略互動行為的相關理論，本文對此進行了深入的理論探討。

財政競爭理論（Fiscal Competition）最早可以追溯到Tiebout（1956）。其強調地方政府在地區(qū)競爭中通過財政稅收和支出手段爭奪有利于本地區(qū)社會經濟發(fā)展的稀缺資源。隨后，Brueckner（2003）在其政府間策略互動的資源流動模型中（the Resource-flow Model）明確表明一個轄區(qū)的支出不會直接影響其他轄區(qū)的支出水平，但是卻間接地影響相鄰區(qū)域的可移動稀缺資源要素，比如流動的資本和可以用腳投票自由流動的居民。從財政競爭和資源流動的理論視角分析，政府間對基礎設施進行大量的投資是為了爭奪可流動的稀缺經濟資源。在中國，地方官員的提拔是由上級政府決定的，而上級政府在很大程度上根據當地經濟增長的表現(xiàn)來評估地方官員的相對績效。公共基礎設施投資被地方政府官員廣泛地認為是快速吸引企業(yè)和外商投資，并在短期內促進當地經濟發(fā)展增長的重要工具之一。在這種以經濟增長為基礎的官員績效評價體系中，地方政府官員作為理性的經濟人會增加其所在城市的基礎設施投資，以便在短期內促使其主政的城市在經濟增長和創(chuàng)造就業(yè)等方面勝過其他的城市（汪沖，2011；李濤、周業(yè)安，2009）。此外，道路等城市基礎設施項目通常是可見和引人注目的，它們使當地居民和企業(yè)更容易觀察和比較城市之間的基礎設施投資活動。根據政治標桿競爭理論（Yardstick Competition），由于“信息溢出”，地方政府在進行基礎設施投資方面也可能存策略互動行為（Caldeira，2012；Yu et al.，2011）。例如，一個城市的居民可以通過各種方式評價其城市在基礎設施投資方面的努力。比如，城市居民與其他城市比較，可能會促使當地政府模仿鄰近城市的基礎設施投資的政策。在這種情況下，其他城市將提供一個相對評價的標準（Yardstick），以供本地區(qū)的城市居民評估自己地方政府的決策。根據資源競爭和政治競爭的理論視角，首先，如果一個地方政府與鄰近政府相互競爭以吸引私人企業(yè)和外商投資，這樣會導致政府間的財政支出競爭。其次，如果地方政府在基礎設施上的支出促進了地方經濟的發(fā)展和增長，則可能會發(fā)生政治標桿競爭。這是因為上級政府主要用相對經濟發(fā)展的指標來評價地方官員的政治前途。地方政府為政治晉升的考慮而與其他地方政府競爭?；谝陨侠碚摽紤]，本文提出以下研究假設：

H1：中國地方政府之間在城市基礎設施的支出中存在正向的策略互動。

相反地，政府的財政支出外溢效應理論（Expenditure Spillover）認為，如果一個地方政府的公共支出（教育、基礎設施、環(huán)境保護或其他方面的支出）能夠為其鄰近轄區(qū)創(chuàng)造正面的效益或者負面的影響，則可能發(fā)生政府支出的外部效應，從而會減少或者增加其他政府的財政開支（例如免費“搭便車”的投機行為）。建設和維護大型高速公路、橋梁、鐵路等城市基礎設施項目通常具有積極的溢出效應。如果地理相鄰的城市大幅度提升基礎設施建設，這會給周邊城市的居民帶來正向的效益，那么一個地理相鄰城市可能會免費“搭便車”，減少其自身的城市基礎設施支出，以回應其鄰近城市增加基礎設施支出的行為（盧洪友、龔鋒，2007）。根據政府支出的溢出效應的視角，本文提出另外一個研究假設：

H2：中國地方政府之間在城市基礎設施的支出中存在反向的策略互動。

四、數據與研究方法

（一）空間計量模型設定

本文的空間計量經濟模型設定如下：

式中，i和j是不同的城市，t是年份。Yit是因變量，代表t 年中城市i 的基礎設施的總投資量，資本建設支出和維護支出。Wij是捕獲城市i和城市j之間相互作用的空間權重矩陣。Xit-1指的是一組包含城市的特征控制變量。這些控制變量使用滯后一年去減少內生性的問題。ωi是控制不可觀察到的城市固定效應。λt代表時間趨勢。εit是由兩個截然不同的誤差組成的復合誤差項：空間自相關誤差和真實隨機擾動誤差（uit）。Stata 16 統(tǒng)計軟件用于模型的估計。

（二）空間權重矩陣的設定

空間權重矩陣（W）的設定是空間分析的關鍵?，F(xiàn)有的空間計量經濟文獻指出了兩種最常見的地理加權方案。一個是簡單的地理相鄰的權重矩陣，該矩陣將相鄰定義為共享地理界限的鄰居；另一個是考慮基于地理距離的權重矩陣。樣本中所有其他城市的基礎設施支出均影響到城市i的基礎設施支出，但其與城市i的距離成反比。本文主要使用地理相鄰矩陣權重。

（三）數據來源和樣本

本文分析單位是2001—2012 年間的中國277 個地級市（12 年的空間面板數據）。選擇該期限的主要原因有兩個。第一，2012 以后《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》對城市基礎設施投資的統(tǒng)計科目進行局部調整。為了確保城市基礎設施投資涵蓋相同的市政部門（數據的可比性），我們認為2012 以后的城市基礎設施投資的數據不應該包括在內（與2012 之前的城市基礎設施投資的數據不具有可比性）。第二，2012 以后《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》不再單獨提供城市基礎設施維護資金的數據。考慮到數據的可收集性，我們把研究時間確定在2001—2012。對于每個城市，我們分別使用三個因變量：人均基礎設施總支出、人均基礎設施資本建設支出和人均基礎設施維護的支出。城市基礎設施投資的數據來源于《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》。根據現(xiàn)有文獻，我們確定了影響城市基礎設施投資的控制變量（基礎設施需求、政府基礎設施供給能力和政治因素）。這些控制變量包括實際人均GDP、實際人均城市居民收入、財政壓力、自身財政收入能力、城市化、人口密度、城鄉(xiāng)收入不平等以及兩個政治控制變量——市委書記的任期和退休時間。我們根據居民城市生活的物價指數，將與貨幣價值有關的變量（包括基礎設施投資數據、GDP、家庭收入、財政收入和支出）轉為2010 年基準年。表1 提供了變量名稱、定義和數據來源。

表1 變量描述性統(tǒng)計

（續(xù)上表）

五、實證結果

（一）城市基礎設施投資的空間自相關分析

為了證明使用空間計量經濟模型的合理性，我們首先對城市基礎設施投資是否存在空間自相關做出檢驗。Global Moran's I 統(tǒng)計量是一個橫截面的相關系數，用于測量特定轄區(qū)及其鄰居中某個變量的整體空間自相關。

式中，i和j 指的是不同的城市。W 為連接城市間的標準化空間矩陣。表2列出了城市基礎設施投資的Global Moran's I 統(tǒng)計結果。檢測結果證實，所有的城市基礎設施支出類別都存在著顯著的空間自相關。

表2 空間自相關Global Moran's I 統(tǒng)計檢驗（2001—2012 均值）

（二）空間面板回歸的基準結果

表3 顯示了空間面板回歸的基準結果。對于所有的三個城市基礎設施支出的類別中，空間滯后因變量（W ×Y）的系數都是顯著為正。這些結果表明，中國地級市政府在城市基礎設施投資方面存在正向的策略互動行為：一個城市對其相鄰城市的增加基礎設施投資的策略反應是相應增加其自身的基礎設施支出?？臻g滯后因變量的系數值在資本建設支出的模型中是最大的（0.886），其次在總支出模型中（0.673），最后在維護支出模型中（0.354）。如果相鄰城市的基礎設施總支出增加1%，將導致一個城市將其自身的基礎設施總支出增加0.673%。同樣地，相鄰城市基礎設施資本建設支出增加1%，會使一個城市將其自身基礎設施資本支出增加0.886%。相鄰城市的基礎設施維護支出增加1%，會導致一個城市將其自身的基礎設施維護支出增加0.354%。

關于城市自身特征的控制變量，我們發(fā)現(xiàn)在所有的三個模型中，人均GDP的變量在統(tǒng)計上都是正向顯著的。這表明經濟越發(fā)達的城市更多地在基礎設施上進行投資。財政赤字變量均是顯著為負的。這表明承受更大財政壓力的城市在基礎設施上的支出較少。這是因為可用于基礎設施發(fā)展的財政資源較少。城鎮(zhèn)居民收入變量的系數都是正向顯著的。在模型1 和模型2 中，人口密度的系數為負并在1%的顯著水平上。這表明，由于規(guī)模經濟的影響，人口高密度的城市會減少其基礎設施總支出和資本建設支出。此外，城市化和城鄉(xiāng)居民收入不平等都會減少政府城市基礎設施的維護支出。在模型3 中，市委書記的任期變量是統(tǒng)計顯著的（10%顯著水平）。它的正向系數表示市委書記在位的時間越長，地方政府就會在城市基礎設施維護上支出得更多。

表3 空間面板回歸的基準結果

（續(xù)上表）

我們進一步分析城市基礎設施投資的策略互動行為是否存在區(qū)域異質性。表4 列出了東部、中部和西部地區(qū)的空間面板估計結果。我們發(fā)現(xiàn)，在東部和中部地區(qū)，空間滯后因變量的系數在統(tǒng)計上顯著且為正，而在西部地區(qū)不顯著。這表明，城市基礎設施總支出的策略互動行為發(fā)生在東部和中部地區(qū)，而不是在西部地區(qū)。此外，空間滯后因變量的系數值在東部地區(qū)（0.902）大于中部地區(qū)（0.722）。在城市基礎設施資本建設支出的區(qū)域模型中，空間滯后因變量的系數值在東部地區(qū)是0.987，中部地區(qū)是0.830。相反，它在西部地區(qū)是負向不顯著的。在城市基礎設施維護支出的區(qū)域模型中，空間滯后因變量的系數僅在中部地區(qū)是顯著且為正（0.608）。綜上所述，我們得出的結論是，東部地區(qū)是我國最發(fā)達的地區(qū)，所以該地區(qū)的城市必須展開激烈競爭。東部沿海地區(qū)的地方政府官員們更多地依靠新建基礎設施來吸引私企和外商投資并刺激當地的經濟增長。與東部地區(qū)相比，中部地區(qū)在地理位置上處于劣勢。為了更好地吸引企業(yè)投資，地方政府必須同時在新建和維護基礎設施的兩方面同時進行激烈競爭。西部地區(qū)的經濟投資環(huán)境和區(qū)位條件比東部和中部地區(qū)都要差。所以對于該地區(qū)的城市來說，基礎設施的發(fā)展可能不會輕易吸引企業(yè)和外商投資，所以不會與相鄰城市進行基礎設施投資的競爭。

（三）穩(wěn)健性檢驗

我們進行了一系列的穩(wěn)健性檢驗①本文嘗試運用簡單地理距離矩陣和經濟地理矩陣（地級市人均GDP 的差異）做穩(wěn)健性檢驗。其結果都顯示中國地方政府之間確實存在著城市基礎設施投資的策略互動行為。由于篇幅限制，本文省略結果表格。。首先，在之前的基準模型中，因變量是人均化的基礎設施支出。我們嘗試采用了三個替代的因變量：每平方公里基礎設施總支出，每平方公里基礎設施資本建設支出和每平方公里基礎設施維護支出。表5 列出了新的統(tǒng)計結果。從模型1 到模型3，空間滯后因變量的系數都是保持正值并且顯著。其次，我們運用Spatial Panel Durbin Model（SPDM）去估計。SPDM 將解釋變量的空間滯后項加入到模型中去估計。表6 報告了SPDM 的估計結果。所有的空間滯后因變量系數均顯著為正。與基準回歸的結果相比，SPDM 估計下的空間相互作用效應要強得多，尤其在城市基礎設施維護支出上。最后，在我們的基準估計中，我們沒有考慮城市基礎設施投資的時間連續(xù)性特征。這里，我們使用廣義矩（GMM）來解釋城市基礎設施投資的時間動態(tài)效應。表7 提供了動態(tài)空間面板估計的結果。不難發(fā)現(xiàn)，時間和空間滯后的因變量在所有的三個模型中均為正向顯著。這進一步證實了中國地方政府之間確實存在著城市基礎設施投資的策略互動行為。有趣的是，空間相互作用的影響程度遠遠大于時間的動態(tài)影響。

表5 空間面板回歸穩(wěn)健性檢驗（替代的因變量）

表6 空間面板回歸穩(wěn)健性檢驗（SPDM 模型）

表7 空間面板回歸穩(wěn)健性檢驗（動態(tài)空間面板模型）

（四）城市基礎設施投資策略互動行為的形成機制

1.檢驗政治競爭理論

在現(xiàn)有的中國政治體制中，地方政府官員的晉升由他們的上級政府決定。而上級政府主要根據當地經濟增長的指標來評估地方政府官員的相對績效。在這種政治晉升激勵機制的作用下，地方政府官員有強烈的動機，即通過提供更多基礎設施服務來吸引私人和外商投資以促進短期的經濟增長。根據政治標桿競爭理論，在一定的政治周期內，地方政府對鄰近城市政府的基礎設施投資回應會更為強烈。這是因為省政府的政治決策者會綜合地比較和考量其轄區(qū)內所有地級市領導人的經濟表現(xiàn)，從而決定地方人事的任免。為了檢驗這一理論預測，我們設定了兩組測量地方政府政治周期的虛擬變量。首先，每5 年召開一次的省級黨代會在一省的地方人事選舉換屆中具有重要的角色。所以本文創(chuàng)建了3 個時間虛擬變量。它們分別是省黨代會召開的前一年（Pre_PCRC），省黨代會召開的當年（Current_PCRC）和省黨代會召開的后一年（Post_PCRC）。其次，考慮到地方政治領導層的變化，我們繼續(xù)創(chuàng)建了兩個時間虛擬變量。它們分別是市委書記上任的第一年（Tenure_First Year）和市委書記上任的第二年（Tenure_Second Year）。然后，我們將兩組政治周期虛擬變量與基礎設施投資的空間滯后因變量（W ×Y）進行交互。最后，我們重新估計了模型。這里需要特別說明的是考慮到政治競爭一般局限在本省內，我們的樣本局限在地理相鄰且分布在同一省份的地級市（剔除地理相鄰但是分布在不同省份的地級市）。

表8 和表9 提供使用兩組政治周期互動項的統(tǒng)計結果。表8 中的結果表明，在全省黨代會召開的前一年（Pre_PCRC）和當年（Current_PCRC）中，地方政府對鄰近城市的基礎設施總投資和資本建設的支出反應更積極。表9 表明，在市委書記任職的第一年中（Tenure_First Year），地方政府與鄰近城市基礎設施總投資的策略互動效應更為強烈。結合這兩項表格的結果，我們發(fā)現(xiàn)在省黨代會召開的前一年或者當中之年，以及新任市委書記上任的第一年中，地方政府與其相鄰城市進行了更為激烈的競爭，以通過增加基礎設施投資和促進經濟增長的方式來展現(xiàn)自己的能力和政績，從而增大未來政治升遷的機會?？傊?，本文的發(fā)現(xiàn)有力地證實了政治競爭是中國城市基礎設施投資策略互動行為的重要形成機制。

表8 空間面板回歸結果：檢驗政治競爭理論（省黨代會政治周期）

表9 空間面板回歸結果：檢驗政治競爭理論（市委書記上任政治周期）

（續(xù)上表）

2.檢驗資源相互競爭理論

Brueckner（2003）的“資源流”模型假設地方政府不受其他地方政府決策的直接影響，而是為爭奪特定的經濟資源而相互競爭。從這個理論的角度來看，如果一個城市的經濟發(fā)展依賴于外商投資的推動或者工業(yè)產業(yè)的發(fā)展，那么這個城市會對其鄰近城市的基礎設施投資做出更強烈的反應。這是因為這個城市更關注爭奪外商投資或者工業(yè)公司投資以維持當地經濟的發(fā)展和增長。為了檢驗政府間資源相互競爭理論，我們創(chuàng)造了兩個虛擬變量。第一個變量是該城市是否依賴外商直接投資（FDI）的虛擬變量（如果一個城市的FDI 與GDP 的比率高于所有地級市的中位數，則FDI_Above Median ＝1）。第二個變量是該城市是否依賴工業(yè)產值的虛擬變量（如果一個城市的工業(yè)產出值與GDP 的比率高于所有地級市的中位數，則Industrial Output_Above Median ＝1）。然后，我們將這兩組虛擬變量與基礎設施投資的空間滯后因變量（W ×Y）進行交互。表10 和表11 呈現(xiàn)了這些新的估計結果。表10 中的結果表明，依賴外商直接投資的城市對其鄰近城市的基礎設施總支出和維護支出的反應更為強烈。然而，在表11中，依賴工業(yè)產值的虛擬變量與空間滯后因變量的交互項在統(tǒng)計上并不顯著。這意味著并沒有顯著證據表明依賴工業(yè)產值的城市對其鄰近城市的反應更為強烈?？傊疚奶峁┝艘恍┪⑷醯淖C據支持爭奪外商直接投資是其城市基礎設施投資策略互動行為的動因之一。

表10 空間面板回歸結果：檢驗資源競爭理論（外商直接投資）

表11 空間面板回歸結果：檢驗資源競爭理論（工業(yè)企業(yè)資源）

六、結論和討論

盡管越來越多的公共財政文獻探討了政府間的策略互動行為，但是鮮有研究對城市基礎設施投資的空間互動作用進行實質分析?；诖耍疚牡闹饕芯磕康氖翘轿鲋袊胤秸欠裨诔鞘谢A設施資本建設和維護支出領域存在策略互動行為以及形成機制。實證結果證實，城市基礎設施總體投資決策確實受到其鄰近城市的影響。我們進一步發(fā)現(xiàn)地方政府策略互動的強度在基礎設施資本建設的支出明顯地大于在基礎設施維護的支出中。這是因為與基礎設施維護相比，基礎設施資本建設項目通常會獲得較高的政治和公眾關注度，同時也會資本建設在短期內創(chuàng)造就業(yè)機會和帶動經濟增長。此外，我們發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的城市對其鄰近城市基礎設施資本建設支出的回應比中部地區(qū)的城市更為積極。城市基礎設施維護支出的策略互動僅發(fā)生在中部地區(qū)的城市。由于沒有顯著的區(qū)域優(yōu)勢，本研究并沒有發(fā)現(xiàn)強有力的證據表明西部地區(qū)的城市在基礎設施投資中進行策略互動。我們提供有力的證據表明，在省黨代會召開的前一年和當中之年內以及市委書記上任后的第一年，基礎設施建設總投資的策略互動行為更為強烈。這些發(fā)現(xiàn)在很大程度上與現(xiàn)有政治標桿競爭的文獻一致。該理論指出，上級決策者或當地公民在評估一個轄區(qū)的績效時會更加重視其相鄰轄區(qū)的政策和結果。本文的研究為政府間策略互動行為的研究帶來了三個顯著的邊際貢獻。首先，它明確地將政府間策略互動的視角納入中國城市基礎設施投資的研究中。其次，它系統(tǒng)地研究城市基礎設施投資策略互動行為的區(qū)域差異和支出類別差異。最后，本研究進一步識別了城市基礎設施支出中策略互動的形成機制。這為更好地了解發(fā)展中國家背景下基礎設施發(fā)展的動因提供了新的啟示和借鑒。

本文的研究具有現(xiàn)實的政策意義。中國地方政府的官員不會孤立地做出城市基礎設施投資的決策。相反，他們可能為了片面地發(fā)展經濟和出于政治晉升的目的，盲目地追求大型基礎設施資本建設項目，進而忽視本地區(qū)所真正需要的城市基礎設施投資項目。這樣造成了我國城市基礎設施重復投資、利用效率低和浪費嚴重等普遍現(xiàn)象（唐偉、黃漢江，2011）。因此，本文建議：一方面，中央和省級政府應該警示地方政府會過度投資基礎設施，并導致地方政府支出結構的扭曲。另一方面，中央和省級政府應該建立科學的地方政府官員的績效評價機制，改變以往以GDP和財政收入多少為主導的績效評價標準，注重經濟和社會的協(xié)同發(fā)展，從而規(guī)范地方政府官員的價值取向和行為選擇。我國地方政府已經新建了大量的基礎設施項目，然而，基礎設施的質量和運營效率需要長期、持續(xù)和穩(wěn)定的維護資金做保障。本文建議地方政府官員應該注重對基礎設施維護資金的投入。