政策擴(kuò)散阻滯： 何以發(fā)生又如何消解？
——自2016—2019 年中國(guó)住房租賃政策的觀察

吳 賓 齊 昕

【問(wèn)題】自上而下的政策擴(kuò)散過(guò)程總是順暢的嗎？我國(guó)住房租賃政策擴(kuò)散阻滯現(xiàn)象表現(xiàn)如何？何以發(fā)生？又如何消解？政策試點(diǎn)可否消解政策擴(kuò)散阻滯？

【方法】對(duì)2016 年至2020 年中國(guó)住房租賃政策省級(jí)及市級(jí)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，結(jié)合部分城市住房租賃政策實(shí)施案例，探究住房租賃政策在省級(jí)（自治區(qū)／直轄市）和市級(jí)政府間的政策擴(kuò)散過(guò)程和邏輯，并識(shí)別政策擴(kuò)散阻滯現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因及消解策略。

【發(fā)現(xiàn)】（1）住房租賃政策的社會(huì)屬性引起地方政府的負(fù)向激勵(lì)感知，導(dǎo)致政策采納意愿偏低、政策擴(kuò)散受阻；（2）政策試點(diǎn)具備傳達(dá)收益信號(hào)的功能，通過(guò)賦權(quán)、學(xué)習(xí)示范及競(jìng)爭(zhēng)的三重機(jī)制發(fā)揮了外生激勵(lì)作用，重構(gòu)地方政府的正向激勵(lì)感知，從而彌補(bǔ)甚至抵消因政策屬性產(chǎn)生的負(fù)向激勵(lì)感知，形成了縱橫交錯(cuò)的政策擴(kuò)散格局，有效化解阻滯。

【貢獻(xiàn)】論文基于政府行為邏輯及央地關(guān)系視閾，識(shí)別自上而下政策擴(kuò)散過(guò)程中的阻滯現(xiàn)象。成因討論部分探究了政策屬性與政策擴(kuò)散的關(guān)系。消解策略部分挖掘了政策試點(diǎn)化解擴(kuò)散阻滯的三重機(jī)制，從而將相對(duì)割裂的政策擴(kuò)散及政策試點(diǎn)理論進(jìn)行了嘗試性的互嵌。

【政策之窗】

自上而下的政策擴(kuò)散過(guò)程中，地方政府對(duì)于收益低、耗時(shí)長(zhǎng)的社會(huì)屬性政策采納意愿偏低，常常導(dǎo)致政策擴(kuò)散阻滯問(wèn)題的產(chǎn)生，不利于政策的落實(shí)。

政策試點(diǎn)具備傳達(dá)收益信號(hào)的功能，可賦予地方政府強(qiáng)大的激勵(lì)作用，提升政策采納積極性，不失為一種有效的推動(dòng)政策擴(kuò)散的手段。

一、引言

自上而下的政策擴(kuò)散是目前中國(guó)較為常見(jiàn)的擴(kuò)散模式，包括“政策全面鋪開(kāi)”和“政策局部地區(qū)試點(diǎn)—全面推行”兩條路徑（王浦劬、賴先進(jìn)，2013）。它具有強(qiáng)制性特征，上級(jí)憑借其財(cái)權(quán)和人事權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)縱向的高位推動(dòng)（賀東航、孔繁斌，2011），可以很好地動(dòng)員下級(jí)采納政策，對(duì)推進(jìn)政策擴(kuò)散的作用顯著。然而，在政策實(shí)踐中，并非所有自上而下的政策擴(kuò)散過(guò)程均能依照“高位推動(dòng)”的理想狀態(tài)全面推行。中國(guó)改革進(jìn)程中的分權(quán)趨勢(shì)使得地方政府逐漸成為具有獨(dú)立利益的制度實(shí)體，兼具代理者和自利者的雙重角色（趙靜等，2013），在雙方政府利益不一致時(shí)，下級(jí)政府會(huì)選擇違背上級(jí)的政策決定（丁煌、李曉飛，2010）。尤其是，當(dāng)意識(shí)到一項(xiàng)政策既產(chǎn)生財(cái)政損耗又無(wú)法帶來(lái)明顯收益以及中央政府壓力不足時(shí)，地方政府往往會(huì)采取觀望等待的態(tài)度來(lái)消極應(yīng)對(duì)該政策，引致政策擴(kuò)散停滯、政策低速擴(kuò)散等問(wèn)題，并最終影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我們將此類現(xiàn)象概括為“政策擴(kuò)散阻滯”。政策擴(kuò)散阻滯具體表現(xiàn)為地方政府不采納或延遲采納中央發(fā)布的某項(xiàng)政策，使得中央政策難以在地方落地并有效執(zhí)行。需要注意的是，“政策延遲采納”指地方政府采納上級(jí)政策時(shí)存在著一定時(shí)間差的行為，其包含合理與不合理兩面：一是政府采納政策行為受區(qū)位因素影響較大，給予地方政府因地制宜的空間，以防止“一刀切”而導(dǎo)致的時(shí)間差，此為合理的“政策延遲”，有助于實(shí)現(xiàn)政策再規(guī)劃、再細(xì)化，規(guī)避盲目的“照搬照抄”引致的政策跟風(fēng)模仿；二是受地方政府主觀因素影響，地方政府對(duì)中央政策觀望等待的態(tài)度明顯，導(dǎo)致政府采納延遲時(shí)間過(guò)長(zhǎng)乃至阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了政策擴(kuò)散阻滯，此為不合理“延遲”，也就是本文將要討論的政策現(xiàn)象。

政策擴(kuò)散阻滯可能會(huì)制約政策的有效執(zhí)行并引發(fā)中央權(quán)威降低、地方自利行為擴(kuò)大等負(fù)面影響。那么，政策擴(kuò)散中的“阻滯”何以發(fā)生？西方學(xué)者早期探析了30 多種對(duì)政策擴(kuò)散過(guò)程的影響因素，但相關(guān)研究涉及較多的是交流渠道、資源的可獲得性、個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)的相關(guān)性等因素。盡管后來(lái)格洛爾等學(xué)者將創(chuàng)新動(dòng)機(jī)或個(gè)人激勵(lì)、組織文化、創(chuàng)新引起的挑戰(zhàn)、地理位置、政策企業(yè)家等因素納入進(jìn)來(lái)，但政策內(nèi)容和政策屬性對(duì)擴(kuò)散的影響仍被相對(duì)忽視了（Mack ＆ Rogers，1985）。實(shí)際上，政策本身是影響政策擴(kuò)散的重要因素（Fulwider，2011）。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此進(jìn)行深入探析的文章并不多。學(xué)者朱亞鵬（2016）較早關(guān)注此問(wèn)題，他以中國(guó)棚戶區(qū)改造政策的擴(kuò)散過(guò)程為例，指出在中國(guó)的制度環(huán)境下，政策的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)性與政治優(yōu)勢(shì)性存在交叉效應(yīng)，對(duì)相對(duì)優(yōu)勢(shì)性和兼容性的不同側(cè)重會(huì)影響政策擴(kuò)散速度、范圍及內(nèi)容。其中，作為“向上”回應(yīng)政績(jī)考核需要的政治優(yōu)勢(shì)性則更為重要。因而，在中國(guó)，上級(jí)政府鼓勵(lì)、推動(dòng)下級(jí)政府政策創(chuàng)新擴(kuò)散的垂直影響不僅體現(xiàn)在普遍的財(cái)政激勵(lì)上，更體現(xiàn)在上級(jí)政府對(duì)地方官員政績(jī)考核的強(qiáng)大激勵(lì)上。由此可見(jiàn)，不同屬性的政策對(duì)決策者的經(jīng)濟(jì)、政治收益方面的激勵(lì)效應(yīng)不同，從而影響他們是否積極開(kāi)展政策學(xué)習(xí)、推動(dòng)政策試驗(yàn)和推進(jìn)政策擴(kuò)散（Heilmann，2008）。

當(dāng)政策擴(kuò)散出現(xiàn)“阻滯”時(shí)，作為政策主要推動(dòng)者的中央政府將采取何種策略消解政策阻滯呢？對(duì)此，學(xué)界并未給出明確的回應(yīng)。然而，學(xué)者們對(duì)地方政府在采納政策后的執(zhí)行階段的阻滯現(xiàn)象及其消解策略做了深入研究，他們多將政策路徑的明晰、激勵(lì)及約束機(jī)制的強(qiáng)化視為有效手段。由中央確立試點(diǎn)、進(jìn)行試驗(yàn)這一政策試點(diǎn)過(guò)程內(nèi)含著明晰路徑與強(qiáng)化激勵(lì)的雙重邏輯：政策試點(diǎn)是中央以“紅頭文件”的形式直接嵌入下級(jí)政策制定者的政策議程設(shè)置活動(dòng)（王浦劬、賴先進(jìn)，2013：14），具有明確的行動(dòng)目標(biāo)；對(duì)于試點(diǎn)城市，中央政府往往給予政策優(yōu)惠，或財(cái)政補(bǔ)貼，或政治激勵(lì)。那么，政策試點(diǎn)的內(nèi)隱邏輯是否可指向政策擴(kuò)散阻滯的消解呢？它又是通過(guò)何種機(jī)理來(lái)化解政策阻滯、推動(dòng)政策擴(kuò)散的呢？

為回應(yīng)上述問(wèn)題，本文選取2016—2020 年中國(guó)住房租賃政策的擴(kuò)散及試點(diǎn)過(guò)程為案例。作為一項(xiàng)偏社會(huì)屬性的政策，其在自上而下的擴(kuò)散過(guò)程中，出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)散阻滯現(xiàn)象，而后，阻滯在中央進(jìn)行政策試點(diǎn)之后得以有效消解。因此，借助此案例，可以明晰偏社會(huì)屬性的政策在擴(kuò)散過(guò)程因何而產(chǎn)生阻滯，識(shí)別政策試點(diǎn)化解阻滯并推動(dòng)政策擴(kuò)散的機(jī)理，以期推動(dòng)政策擴(kuò)散研究本土化發(fā)展并促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)政策擴(kuò)散機(jī)制的優(yōu)化。此外，與以往政策擴(kuò)散及試點(diǎn)研究側(cè)重于過(guò)程分析或變量提取不同，本文將透過(guò)政策過(guò)程展現(xiàn)中國(guó)各層級(jí)政策主體的政治邏輯，以期給予發(fā)端于西方的公共政策理論一個(gè)具有中國(guó)風(fēng)格的學(xué)理性回應(yīng)。

二、文獻(xiàn)述評(píng)與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

西方學(xué)界將自上而下的政策擴(kuò)散定義為中央政府通過(guò)強(qiáng)制性權(quán)力將自身偏好的政策強(qiáng)加于地方政府，從而實(shí)現(xiàn)政策擴(kuò)散的模式。西方對(duì)于概念內(nèi)涵的理解較為狹義。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)學(xué)者進(jìn)行了拓展，關(guān)注了深嵌于復(fù)雜央地關(guān)系之中的中國(guó)政策擴(kuò)散過(guò)程是如何通過(guò)多重激勵(lì)手段得以推進(jìn)的問(wèn)題（Zhu，2014）。無(wú)論中西方的研究，均基于以下假設(shè)：自上而下的擴(kuò)散過(guò)程是順暢的。然而，在實(shí)踐中，政策阻滯問(wèn)題才是自上而下的政治過(guò)程所面臨的常態(tài)。目前政策擴(kuò)散研究多選取擴(kuò)散過(guò)程順利且已完成的政策樣本，忽視了普遍存在的阻滯問(wèn)題。本文采用“政策擴(kuò)散阻滯”概念，以總括政策擴(kuò)散停滯、政策低速擴(kuò)散等現(xiàn)象。“政策阻滯”多運(yùn)用于政策執(zhí)行研究中，指政策執(zhí)行過(guò)程因某種消極因素的影響而出現(xiàn)了的不順暢乃至停滯不前，進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的情形（寧國(guó)良，2000：95）。阻滯成因包括執(zhí)行主體及各主體間的利益博弈關(guān)系、政策本身、政策環(huán)境等。阻滯的消解可通過(guò)明晰路徑、強(qiáng)化激勵(lì)得以實(shí)現(xiàn)（楊宏山，2014），此外還有完善行政監(jiān)督、信息溝通和反饋、激勵(lì)及績(jī)效考評(píng)機(jī)制等路徑。將政策執(zhí)行領(lǐng)域的概念運(yùn)用于政策擴(kuò)散具有一定的合理性。兩者是政策過(guò)程中密不可分的兩個(gè)環(huán)節(jié)，政策得以執(zhí)行的前提是地方官員對(duì)政策的采納，采納政策則意味著政策的擴(kuò)散。換言之，有效的政策執(zhí)行有賴于順暢的政策擴(kuò)散。

盡管學(xué)界較少關(guān)注到政策擴(kuò)散阻滯的現(xiàn)象及成因，但部分學(xué)者對(duì)政策屬性如何影響政策擴(kuò)散速度及范圍這一問(wèn)題展開(kāi)探討，其中暗含著政策屬性會(huì)導(dǎo)致政策擴(kuò)散阻滯的可能性。如Crotty 等（2014）將政策屬性劃分為凸顯性和復(fù)雜性，認(rèn)為政策主體常基于短期收益偏好而推動(dòng)政策擴(kuò)散。Clark（1985）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、分配政策、規(guī)制政策因相對(duì)優(yōu)勢(shì)性較高而容易擴(kuò)散，再分配政策則相對(duì)優(yōu)勢(shì)性較低而不易擴(kuò)散。朱亞鵬（2016）指出，政策屬性差異會(huì)引發(fā)政治收益相對(duì)優(yōu)勢(shì)性的不同，從而影響政策擴(kuò)散的速度、范圍及內(nèi)容。吳賓（2018）則通過(guò)量化分析證實(shí)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)屬性政策擴(kuò)散速度明顯高于社會(huì)屬性政策。然而，上述研究大多將政策的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性二元對(duì)立，事實(shí)上，有大量的政策兼具經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性，即混合屬性政策，而這種混合屬性的政策擴(kuò)散過(guò)程往往具有更高的交叉性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性。

一方面，作為中國(guó)的獨(dú)特政治現(xiàn)象，政策試點(diǎn)深嵌于中國(guó)特殊的“中央—地方”關(guān)系維度之中，部分研究基于自上而下視角，強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方開(kāi)展試點(diǎn)的控制權(quán)和地方自主性的限度。具體而言，上級(jí)對(duì)下級(jí)的鼓勵(lì)和保護(hù)是政策試點(diǎn)得以進(jìn)行的前提性“政策保障”機(jī)制，決定了試點(diǎn)的合法性、限度以及推廣范圍，也決定著試點(diǎn)推進(jìn)、轉(zhuǎn)向、停止或鋪開(kāi)的進(jìn)程（Hamilton，1990）。另一方面，基于自下而上視角，強(qiáng)調(diào)地方政府行為、官員的特征及其政治流動(dòng)影響地方政府的采納意愿，如異地交流的官員通常會(huì)有更大的動(dòng)力去爭(zhēng)取政策試點(diǎn)的“先試先行”（張克，2015；李智超，2019）。此外，大量學(xué)者認(rèn)為，集權(quán)和分權(quán)不是非此即彼的單一模式，應(yīng)將政策試點(diǎn)研究置于多層級(jí)間搖擺不定的互動(dòng)模式中，政策試點(diǎn)在中央政府的“推動(dòng)力”和地方政府“競(jìng)爭(zhēng)力”的交互作用下展開(kāi)（周望，2013），地方政府揣摩上級(jí)政策偏好，并爭(zhēng)取成為試點(diǎn)的發(fā)起者或執(zhí)行者，以獲得經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和晉升機(jī)會(huì)（梅賜琪等，2015）。

當(dāng)前關(guān)于政策試點(diǎn)和政策擴(kuò)散各自的研究是十分豐富的，但仍有較大的理論擴(kuò)展空間。主要問(wèn)題有如下三點(diǎn)：一是在現(xiàn)有自上而下政策擴(kuò)散研究中，由于學(xué)者過(guò)于關(guān)注垂直行政指令及激勵(lì)機(jī)制對(duì)政策擴(kuò)散的影響機(jī)制，通常認(rèn)為自上而下的政策擴(kuò)散是順暢的，從而忽略了其中的擴(kuò)散阻滯現(xiàn)象。二是現(xiàn)有研究已論證了不同屬性政策引致的不同政策擴(kuò)散效應(yīng)，那么具體的作用機(jī)制是怎樣的呢？鮮有研究作出回應(yīng)。三是已有政策試點(diǎn)研究多強(qiáng)調(diào)其“政策制定與政策執(zhí)行”功能，對(duì)其“消解擴(kuò)散阻滯”功能研究不足。目前，較少研究將政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散理論互嵌，不僅使政策試點(diǎn)研究缺少整合性的分析框架（張勇杰，2017），而且使發(fā)端于西方的政策擴(kuò)散理論缺少了中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有力補(bǔ)充。盡管當(dāng)前也有學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)努力，但偏重于將兩種理論進(jìn)行整合的意義探討（周望，2011）。其中，王浦劬（2013）指出，政策的局部地區(qū)試點(diǎn)為政策的全面推行提供了經(jīng)驗(yàn)和樣本并形成了合法性，從而有效減少了擴(kuò)散阻力，然而對(duì)于政策試點(diǎn)推進(jìn)政策擴(kuò)散的作用機(jī)理未作出深入探究。

（二）分析框架

如何回應(yīng)上述三個(gè)問(wèn)題，將政策擴(kuò)散阻滯、政策屬性及政策試點(diǎn)三個(gè)概念相串聯(lián)呢？通過(guò)已有研究可發(fā)現(xiàn)，三個(gè)概念都內(nèi)含著與“激勵(lì)”的關(guān)聯(lián)：政策擴(kuò)散阻滯本質(zhì)是由地方政府所獲收益或激勵(lì)不足、采納意愿偏低而導(dǎo)致的；政策屬性引發(fā)了經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)性和政治優(yōu)勢(shì)性的差異性，指向的也是激勵(lì)問(wèn)題；政策試點(diǎn)過(guò)程的展開(kāi)離不開(kāi)強(qiáng)大的激勵(lì)機(jī)制的嵌入。因此，本文將引入“激勵(lì)”及“激勵(lì)感知”兩個(gè)變量，嘗試性地實(shí)現(xiàn)三個(gè)概念、三種理論的互嵌。

激勵(lì)可被定義為預(yù)期收益對(duì)地方政府行為的影響作用。從激勵(lì)的動(dòng)力來(lái)看，激勵(lì)可被劃分為內(nèi)生激勵(lì)與外生激勵(lì)。內(nèi)生激勵(lì)指的是政策本身所包含的預(yù)期收益，天然賦予了地方政府相應(yīng)的激勵(lì)感知，通過(guò)政策本身便可影響地方政府行為的情形。外生激勵(lì)則指通過(guò)政策手段調(diào)整政策本身之外的額外收益，影響政府的激勵(lì)感知從而牽動(dòng)地方政府行為的調(diào)整。外生激勵(lì)是現(xiàn)有學(xué)者所普遍關(guān)注的激勵(lì)機(jī)制，分為政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩種類型，政治激勵(lì)通過(guò)行政分權(quán)、政治晉升和問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則是通過(guò)財(cái)政分權(quán)、財(cái)政收益等手段來(lái)提高地方政府的經(jīng)濟(jì)收益，從而推動(dòng)地方政府行為。就激勵(lì)感知而言，其向度可被分為正向感知和負(fù)向感知兩個(gè)方面。正向感知指通過(guò)提高預(yù)期收益的方式獎(jiǎng)勵(lì)地方政府的服從行為，從而提升地方政府的行動(dòng)積極性；負(fù)向感知?jiǎng)t是地方政府接收了消極信號(hào)而削弱了行動(dòng)意愿。

事實(shí)上，政策屬性天然裹挾著激勵(lì)感知的向度。在我國(guó)，地方政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等主體治理目標(biāo)和民生、環(huán)境、衛(wèi)生等領(lǐng)域的非主體治理目標(biāo)。在有限的資源約束下，對(duì)于增長(zhǎng)目標(biāo)的重視可能加劇地方政府的機(jī)會(huì)主義傾向——導(dǎo)致地方政府優(yōu)先關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)政策等領(lǐng)域的長(zhǎng)期治理（傅勇，2010）。在此背景下，大部分經(jīng)濟(jì)屬性政策因其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)性較強(qiáng)，能給地方增加經(jīng)濟(jì)收益，而通常能給地方官員帶來(lái)正向的激勵(lì)感知；社會(huì)屬性的政策往往因其天然的正向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用偏弱而造成地方官員的負(fù)向激勵(lì)感知，從而影響了政府的采納意愿（如圖1 所示）。

圖1 政策屬性、激勵(lì)感知與政策擴(kuò)散關(guān)系邏輯

因此，政策試點(diǎn)所內(nèi)含的強(qiáng)大激勵(lì)路徑，可被視為一種有效的外生手段。在偏社會(huì)屬性政策的擴(kuò)散過(guò)程中，其內(nèi)生激勵(lì)引發(fā)了地方政府的負(fù)向感知，政策試點(diǎn)是否可發(fā)揮其外生激勵(lì)作用，彌補(bǔ)甚至抵消內(nèi)生激勵(lì)帶來(lái)的負(fù)向效用，將負(fù)向感知扭轉(zhuǎn)為正向感知，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散阻滯向政策推廣的轉(zhuǎn)化（如圖2 所示）。

圖2 政策屬性、激勵(lì)感知、政策擴(kuò)散與政策試點(diǎn)關(guān)系邏輯

本研究可能的貢獻(xiàn)在于：第一，在中國(guó)復(fù)雜的央地關(guān)系背景下，脫離單一地強(qiáng)調(diào)威權(quán)對(duì)于自上而下政策擴(kuò)散影響的單向分析，綜合考慮地方政府采納政策的行為邏輯及央地關(guān)系的變化，發(fā)現(xiàn)并挖掘自上而下政策擴(kuò)散中的擴(kuò)散阻滯現(xiàn)象，識(shí)別了“政策擴(kuò)散阻滯—試點(diǎn)構(gòu)建縱橫交錯(cuò)擴(kuò)散格局—政策全面推廣”的擴(kuò)散路徑，以豐富政策擴(kuò)散理論；第二，基于已有的政策屬性與政策擴(kuò)散研究成果，運(yùn)用中國(guó)住房租賃政策印證并發(fā)展了相關(guān)理論，探析混合屬性政策擴(kuò)散過(guò)程中政策屬性與政策擴(kuò)散阻滯的關(guān)系，從而提供更具包容性的理論解釋；第三，將政策擴(kuò)散與政策試點(diǎn)理論相結(jié)合，基于政策實(shí)踐過(guò)程，挖掘政策試點(diǎn)的“消解政策擴(kuò)散阻滯”功能及其作用機(jī)理，從而實(shí)現(xiàn)政策試點(diǎn)的功能內(nèi)涵多元化，并為政府完善治理手段以促進(jìn)政策推廣、推動(dòng)政策進(jìn)程提供啟示。同時(shí)，對(duì)此類問(wèn)題的研究還具有兼顧輻射、優(yōu)化其他社會(huì)治理問(wèn)題的理論與實(shí)踐意涵（黃曉春、周黎安，2017）。

三、中國(guó)住房租賃政策擴(kuò)散過(guò)程及其阻滯現(xiàn)象識(shí)別

黨的十九大報(bào)告明確指出：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”自住房制度改革以來(lái)，中國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展不平衡、不充分，住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展遠(yuǎn)落后于住房銷售市場(chǎng)，且存在著發(fā)展不規(guī)范、總體規(guī)模小、租賃雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等、市場(chǎng)秩序失范等問(wèn)題。為此，2016 年5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)中國(guó)住房租賃市場(chǎng)培育和發(fā)展工作進(jìn)行整體部署，并于2017 年7 月出臺(tái)政策試點(diǎn)文件，強(qiáng)調(diào)通過(guò)部分城市的試點(diǎn)，形成一批可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)成果進(jìn)行推廣，以充分培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。

（一）住房租賃政策自上而下的擴(kuò)散過(guò)程

本文通過(guò)搜集中央及地方的培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)相關(guān)政策，對(duì)中國(guó)住房租賃政策擴(kuò)散過(guò)程進(jìn)行數(shù)量統(tǒng)計(jì)及階段劃分，并繪制省級(jí)及市級(jí)政策擴(kuò)散圖?？傮w而言，中國(guó)住房租賃政策的擴(kuò)散可劃分為省級(jí)擴(kuò)散、城市政策試點(diǎn)、市級(jí)大范圍擴(kuò)散三個(gè)階段。

1.2016 年5 月至2018 年1 月：省級(jí)擴(kuò)散階段

在時(shí)間演進(jìn)上，2016 年5 月《意見(jiàn)》明確指出“省級(jí)人民政府要加強(qiáng)本地區(qū)住房租賃市場(chǎng)管理，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，研究解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題”。截至2017年1 月，20 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市密集出臺(tái)了住房租賃政策，即在半年時(shí)間內(nèi)政策在64.5%的省級(jí)政府間完成了擴(kuò)散。此后，自2017 年2 月至2018 年1 月，剩余10 個(gè)?。▍^(qū)、市）也相繼頒布相關(guān)政策。由此可見(jiàn)，在中央政府的持續(xù)政策引導(dǎo)和宣傳推介下，住房租賃政策僅用一年時(shí)間就基本完成了省際擴(kuò)散。在空間演進(jìn)上，政策最早擴(kuò)散至中國(guó)中西部省區(qū)，而直轄市及東部發(fā)達(dá)地區(qū)省份出臺(tái)政策時(shí)間卻相對(duì)滯后（如圖3 所示）。

圖3 住房租賃政策在省級(jí)／自治區(qū)／直轄市政府間的政策擴(kuò)散

2.2017 年7 月：城市政策試點(diǎn)階段

2017 年7 月，住建部、發(fā)改委等九部委下發(fā)了《關(guān)于在人口流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，將廣州、深圳等12 個(gè)城市列入首批開(kāi)展住房租賃試點(diǎn)城市名單。隨后，試點(diǎn)城市基本于2017 年內(nèi)出臺(tái)了相關(guān)政策（見(jiàn)表1）。2017 年8 月，國(guó)土部與住建部出臺(tái)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確立北京、上海等13 個(gè)試點(diǎn)城市。在該階段，中央各部委通過(guò)用地、融資、監(jiān)管等多種形式支持住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。多個(gè)試點(diǎn)城市逐步落實(shí)和細(xì)化相關(guān)政策，明確住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃，通過(guò)多種途徑增加住房租賃有效供給，強(qiáng)化租賃市場(chǎng)監(jiān)管。由此可見(jiàn)，中央通過(guò)出臺(tái)政策試點(diǎn)文件有力地推動(dòng)了住房租賃政策在市級(jí)政府間的擴(kuò)散。

此外，由表1 可看出，試點(diǎn)城市根據(jù)自身需求和資源稟賦進(jìn)行政策創(chuàng)新，政策創(chuàng)新程度較高。如2017 年7 月，廣州市政府印發(fā)《廣州市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作方案》，首次以政府文件形式提出“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。再如杭州市，運(yùn)用自身互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)打造住房租賃智慧平臺(tái)，推動(dòng)租賃信息公開(kāi)透明化。

表1 住房租賃政策試點(diǎn)城市政策匯總

3.2017 年7 月至今：市級(jí)大范圍擴(kuò)散階段

通過(guò)梳理市級(jí)住房租賃政策出臺(tái)時(shí)間，繪制市級(jí)政策擴(kuò)散圖（如圖4 所示）。

圖4 住房租賃政策市級(jí)擴(kuò)散①直轄市屬于特殊的行政區(qū)域，依據(jù)中央文件《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》發(fā)文對(duì)象，在統(tǒng)計(jì)政策出臺(tái)情況并繪制擴(kuò)散圖時(shí)，將直轄市數(shù)據(jù)列入省級(jí)擴(kuò)散情況考量中，然而在具體的政策擴(kuò)散過(guò)程中，直轄市作為該地區(qū)政策落實(shí)主體，與各市存在著學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)等關(guān)系，因而在下文具體機(jī)制的分析中，將直轄市也納入到市級(jí)擴(kuò)散的探究之中。

該階段始于2017 年7 月的政策試點(diǎn)開(kāi)始時(shí)段。于此，市級(jí)住房租賃政策數(shù)量有了大幅度的提升，實(shí)現(xiàn)了政策在市級(jí)政府間的大范圍擴(kuò)散，不僅是試點(diǎn)城市相繼出臺(tái)了富有創(chuàng)新性的住房租賃政策，而且一些非試點(diǎn)城市也紛紛出臺(tái)相關(guān)政策。截至2020 年5 月，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有133 個(gè)城市出臺(tái)了住房租賃政策，其中在中央政策試點(diǎn)文件出臺(tái)后，出臺(tái)政策的城市達(dá)119 個(gè)，部分城市甚至接連出臺(tái)多個(gè)政策。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在行政層級(jí)和住房調(diào)控上，119 個(gè)城市中有19 個(gè)一般省會(huì)城市、14 個(gè)副省級(jí)城市及43 個(gè)住房市場(chǎng)價(jià)格重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市②在試點(diǎn)之前，僅有2 個(gè)省會(huì)城市（長(zhǎng)春、成都），6 個(gè)住房市場(chǎng)價(jià)格重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市出臺(tái)住房租賃政策。；空間分布上，住房租賃政策市級(jí)擴(kuò)散呈“遍地開(kāi)花”的特征，東、中、西部城市占比分別為50%、36%和14%。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口流入量較大，其住房租賃市場(chǎng)培育和發(fā)展的需求通常更為強(qiáng)烈，政策出臺(tái)情況與這一特征相吻合。而且，不論試點(diǎn)城市還是非試點(diǎn)城市，發(fā)布住房租賃政策的各個(gè)城市均積極展開(kāi)相關(guān)工作。在供地計(jì)劃執(zhí)行上，北京順利完成了近兩年的供地計(jì)劃，2017 和2018 年均供應(yīng)了200 萬(wàn)平方米以上的集體建設(shè)用地，上海、廣州、福州等城市也供應(yīng)了多宗集體建設(shè)用地；在增加住房供應(yīng)上，廣州、深圳明確租賃住房供應(yīng)將占新房供應(yīng)的20%，杭州、南京為30%；在搭建住房租賃服務(wù)平臺(tái)上，北上廣深、杭州、成都等十余個(gè)一、二線城市均已完成平臺(tái)搭建；東莞、青島、常州等多個(gè)城市出臺(tái)出租房消防管理?xiàng)l例；12 個(gè)試點(diǎn)城市均成立了國(guó)有住房租賃企業(yè)。這與試點(diǎn)文件出臺(tái)之前的僅有零星幾個(gè)城市出臺(tái)政策的情形形成鮮明對(duì)比，住房租賃政策已然超越了單個(gè)城市的政策選擇范疇，成為一種城市住房市場(chǎng)發(fā)展的新趨勢(shì)。在市級(jí)政府出臺(tái)政策的熱潮之中，2019 年1 月，自然資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于福州等5 個(gè)城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案意見(jiàn)函》，將福州、青島等5 個(gè)城市納入政策試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了政策試點(diǎn)的規(guī)模。

在垂直擴(kuò)散的同時(shí)，住房租賃政策也在城市之間發(fā)生了水平擴(kuò)散的現(xiàn)象，且政策自主創(chuàng)新明顯。如廣州市政府提出的“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”就明確賦予了符合條件的承租人子女就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購(gòu)?fù)瑱?quán)。隨后，沈陽(yáng)、無(wú)錫、北京等城市相繼出臺(tái)相關(guān)政策，從符合條件的承租人可享受公共服務(wù)、租購(gòu)?fù)?、落戶等方面推?dòng)租購(gòu)?fù)瑱?quán)的實(shí)現(xiàn)（如圖5 所示）。

圖5 “租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策市級(jí)水平擴(kuò)散

（二）住房租賃政策擴(kuò)散特征：低速擴(kuò)散至政策爆發(fā)

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)住房租賃政策擴(kuò)散存在兩個(gè)特征：一是在政策擴(kuò)散前期，擴(kuò)散集中于省級(jí)，與之相反，市級(jí)政策出臺(tái)數(shù)量極少；二是在政策試點(diǎn)后，市級(jí)政府出臺(tái)政策數(shù)量有了顯著提升。據(jù)此，又可將中國(guó)住房租賃政策市級(jí)擴(kuò)散過(guò)程劃分為2016 年5 月至2017 年7 月的政策阻滯階段，以及2017年7 月至今的政策推廣階段。

在擴(kuò)散阻滯階段，具體表現(xiàn)為省級(jí)政策“懸掛”現(xiàn)象及市級(jí)政策“觀望”現(xiàn)象。省級(jí)政策“懸掛”指政策自上而下擴(kuò)散至省級(jí)層面便發(fā)生了停滯，未進(jìn)一步向下擴(kuò)散至市級(jí)政府的情形；市級(jí)政策“觀望”指政府由于自身原因?qū)φ叱雠_(tái)持消極態(tài)度，并對(duì)其他政府行動(dòng)進(jìn)行觀察的行為。這兩種現(xiàn)象是一體兩面的政策過(guò)程，共生共存，大大遲滯了政策落地與效力發(fā)揮。由圖3、圖4 可知，與住房租賃政策省級(jí)政策短期內(nèi)集中出臺(tái)的現(xiàn)象不同，市級(jí)政策密集出臺(tái)時(shí)段與中央政策出臺(tái)時(shí)間段有一個(gè)較為明顯的時(shí)間差，自上而下的擴(kuò)散過(guò)程呈現(xiàn)不通暢連貫的特征，這意味著市級(jí)政府采納中央政策意愿普遍偏低，“按兵不動(dòng)”并觀察情勢(shì)走向。

那么，這樣的觀望行為是否是以考量地方具體情況、因城施策、精準(zhǔn)調(diào)控為初衷的積極的地方治理行為呢？顯然不是，2016 年5 月出臺(tái)的《意見(jiàn)》，提出了“到2020 年，基本形成供應(yīng)主體多元、經(jīng)營(yíng)服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)體系，基本形成?；?、促公平、可持續(xù)的公共租賃住房保障體系，基本形成市場(chǎng)規(guī)則明晰、政府監(jiān)管有力、權(quán)益保障充分的住房租賃法規(guī)制度體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居”的政策目標(biāo)，并明確了“落實(shí)地方責(zé)任”，且多次使用“加快”等字眼以凸顯該項(xiàng)政策的緊迫性及重要性。實(shí)際上，早于2015 年1 月住建部就已出臺(tái)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始部署相關(guān)工作并釋放了明確的政治信號(hào)，然而地方政府采納上級(jí)政策的行為過(guò)于延遲，于2017 年7 月才出現(xiàn)市級(jí)政府密集出臺(tái)政策的情況，采納政策延遲時(shí)間達(dá)一年之久，明顯超出了合理的時(shí)間差范疇，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，以G 省為例，其作為最早采納中央住房租賃政策的省份，于2016 年8 月率先出臺(tái)政策并將其省會(huì)城市L市作為REITs試點(diǎn)城市，然而，L市于2017年12 月才出臺(tái)了相應(yīng)政策。

同在2016 年，中央也出臺(tái)了房地產(chǎn)去庫(kù)存政策，運(yùn)用財(cái)政、金融手段推動(dòng)去庫(kù)存，如降低公積金貸款利率、降低首套房首付比例，調(diào)整契稅稅率等。地方層面，各地政府去庫(kù)存積極性頗高，紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策。2016 年第一季度便有十幾個(gè)省份150 多個(gè)城市出臺(tái)了去庫(kù)存政策，除了部分一線城市和二線城市實(shí)施緊縮政策，大部分二、三線城市積極給樓市“松綁”。如福州提高公積金貸款額度，珠海取消部分商品住房提供社?；蚣{稅證明的限制，三亞暫停了用地審批、規(guī)劃報(bào)建審批等程序（黃燕芬、張超，2016）。與之相較，采納住房租賃政策的地方政府?dāng)?shù)量極少，政策擴(kuò)散速度緩慢（如圖6 所示）。政府的注意力配置是具有稀缺性的，由此可說(shuō)明當(dāng)時(shí)地方政府及官員普遍重視房地產(chǎn)去庫(kù)存工作，將注意力更多放在了可為地方增加收益的經(jīng)濟(jì)政策上，而未將住房租賃政策置于優(yōu)先位置，此種消極態(tài)度一定程度上造成了住房租賃政策的低速擴(kuò)散。

圖6 住房租賃政策和去庫(kù)存政策市級(jí)擴(kuò)散情況對(duì)比① 2016 年房地產(chǎn)市場(chǎng)的主基調(diào)為“去庫(kù)存”。在一年內(nèi)，多個(gè)城市密集出臺(tái)多個(gè)政策。在統(tǒng)計(jì)市級(jí)政策擴(kuò)散數(shù)量時(shí)，以城市最早出臺(tái)政策的時(shí)間為考量標(biāo)準(zhǔn)。

四、理解住房租賃政策擴(kuò)散阻滯：政策屬性、激勵(lì)感知與政策擴(kuò)散

住房租賃政策屬于住房政策的重要內(nèi)容。住房政策兼具經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的混合屬性，其經(jīng)濟(jì)屬性表現(xiàn)為住房的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用、財(cái)富積累功能，如鼓勵(lì)家庭加大住房購(gòu)買行為，運(yùn)用住房市場(chǎng)調(diào)控服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等；社會(huì)屬性則強(qiáng)調(diào)回歸住房的居住屬性，抑制和穩(wěn)定房?jī)r(jià)，如形成穩(wěn)定且側(cè)重社會(huì)公平的住房市場(chǎng)干預(yù)政策、強(qiáng)化多渠道支持政策等（崔光燦，2018）。住房政策的雙重屬性在政策出發(fā)點(diǎn)、住房提供主體、政府角色、住房分配方式及住房解決效果等五個(gè)方面呈現(xiàn)不同的特征（見(jiàn)表2）。在政策實(shí)踐中，中央政府往往在不同時(shí)期選擇不同的干預(yù)機(jī)制來(lái)解決住房問(wèn)題，包含市場(chǎng)、行政等手段，更多的是將多種手段交織在一起，從而形成了不同的政策組合。自1998 年以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的住房制度改革以來(lái)，中國(guó)住房制度經(jīng)歷了“住房制度改革—主調(diào)房地產(chǎn)市場(chǎng)—住房保障與房地產(chǎn)市場(chǎng)并重”的變化歷程，出臺(tái)了多種住房政策。作為混合屬性的政策，在住房政策體系中，不同類型的住房政策，其經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性比重不同，本文根據(jù)各個(gè)住房政策的屬性特征繪制了相應(yīng)的矩陣（見(jiàn)表3）。

表2 住房政策社會(huì)屬性及經(jīng)濟(jì)屬性的特征

表3 住房政策屬性矩陣

在中國(guó)，地方政府兼具“公共人”與“經(jīng)濟(jì)人”的雙重特性。因而，當(dāng)面臨一項(xiàng)新政策，地方政府需要在創(chuàng)新還是維持現(xiàn)狀之間做出選擇時(shí)，投入產(chǎn)出分析通常被作為合理化的決策依據(jù)（定明捷、張梁，2014）。因而地方政府在進(jìn)行住房政策選擇時(shí)也存在著相應(yīng)的投入產(chǎn)出分析，其產(chǎn)出目標(biāo)有二：一是實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)的政績(jī)最大化，在“晉升錦標(biāo)賽”下，地方政府傾向于通過(guò)城市土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)短期的政治績(jī)效；二是加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，追求地方財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，通過(guò)土地“招拍掛”出讓、城市改造更新、住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)等，增加收入基數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)在與中央政府的財(cái)稅分割中分配絕對(duì)數(shù)的提高，同時(shí)也包含著地方政府的相機(jī)決策，即在地方自身利益與社會(huì)公共利益相沖突時(shí)，地方政府盡力維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的高價(jià)位運(yùn)行和非理性繁榮（劉雙良，2018）。通常而言，地方政府偏好于采納經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)、投入產(chǎn)出比較高的住房政策，相對(duì)忽視偏向于社會(huì)屬性、投入產(chǎn)出比較低的住房政策，這是一種在“保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”下，地方政府為謀求財(cái)政收益最大化而采取的市場(chǎng)親善性行為（Qian ＆ Weingast，1996）。

住房租賃政策則是偏向于社會(huì)屬性的住房政策，盡管住房租賃政策包含培育和發(fā)展市場(chǎng)等相關(guān)政策工具，但其本質(zhì)是為了大力推進(jìn)“租購(gòu)并舉”，建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，緩解房?jī)r(jià)上行壓力，合理引導(dǎo)住房需求，解決中低收入者的居住問(wèn)題，促進(jìn)“住有所居”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與房地產(chǎn)政策相比，其經(jīng)濟(jì)收益小，社會(huì)效益大，因而地方采納意愿較弱，由此形成了央地隱性的博弈機(jī)制。就中央層面而言，頒布住房租賃政策，主要指向于發(fā)揮其社會(huì)效用。然而在市級(jí)政府層面，一是，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)意味著地方政府需要低價(jià)出讓土地以吸引房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)租賃住房，然而地方政府的主要收入來(lái)源為土地財(cái)政，采納住房租賃政策將極大削弱政府的收入并不利于實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化，是無(wú)法在短期內(nèi)為政府帶來(lái)政治經(jīng)濟(jì)績(jī)效的；二是，住房租賃政策的實(shí)施依賴于地方財(cái)政支出，租賃住房的新建、租賃市場(chǎng)的規(guī)制以及租賃住房背后公共資源及服務(wù)的配套等意味著大量地方財(cái)政的投入，而住房租賃市場(chǎng)建設(shè)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、牽涉面大、耗時(shí)耗力，收益遠(yuǎn)不如住房銷售市場(chǎng)，地方政府將其視為沉重負(fù)擔(dān)；三是，在發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的同時(shí)，將不可避免地?cái)D壓住房銷售市場(chǎng)，影響房?jī)r(jià)的高位運(yùn)行。顯而易見(jiàn)，在發(fā)展住房租賃上，中央與地方利益目標(biāo)函數(shù)并不完全一致，地方政府負(fù)向激勵(lì)感知遲滯了其政策采納行為。

自上而下的政策擴(kuò)散依賴于多層次的行政組織體系，下級(jí)機(jī)構(gòu)將自身的地方性知識(shí)、特殊性和地區(qū)性利益納入政策選擇過(guò)程，從中衍生的央地利益沖突以及負(fù)向激勵(lì)感知在一定程度上限制、延緩甚至終止政府的采納行為，將毫無(wú)疑問(wèn)地阻滯政策的擴(kuò)散。

五、加速政策擴(kuò)散過(guò)程：政策試點(diǎn)將激勵(lì)感知“扭負(fù)為正”

在政策阻滯階段轉(zhuǎn)向政策推廣階段的過(guò)程中，政策試點(diǎn)文件的出臺(tái)成為一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。中央通過(guò)政策試點(diǎn)賦予地方政府一定的自主權(quán)，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治雙重激勵(lì)，使政策由中央層面擴(kuò)散至試點(diǎn)城市，實(shí)現(xiàn)了縱向的政策擴(kuò)散；隨后，政策試點(diǎn)構(gòu)建了學(xué)習(xí)示范及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，觸發(fā)了橫向的雙重激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步引發(fā)了橫向政策擴(kuò)散的形成，擴(kuò)大了擴(kuò)散范圍，提升了擴(kuò)散速度。政策試點(diǎn)通過(guò)構(gòu)建強(qiáng)大的正向激勵(lì)感知，有效抵消了政策屬性引致的負(fù)向激勵(lì)感知，推動(dòng)了縱橫交錯(cuò)的擴(kuò)散格局的顯現(xiàn)，化擴(kuò)散阻滯為政策推廣。

（一）政策試點(diǎn)引致的賦權(quán)機(jī)制

中央通過(guò)賦予試點(diǎn)城市先行先試權(quán)，為試點(diǎn)單位的政策創(chuàng)新提供制度空間，并且在因城施策原則下，市級(jí)政府承擔(dān)培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的主體責(zé)任。在此過(guò)程中，“一刀切”的政策安排將逐步減少甚至消失。一方面，中央政府制定調(diào)控目標(biāo)，提供政策選項(xiàng)，賦予城市政府更多的自主權(quán)，僅扮演審查、監(jiān)督、考核和評(píng)估城市政府的政策效果的角色；試點(diǎn)城市作為政策制定者，擁有更多的裁量權(quán)，在中央基本制度框架下探索具體政策，因地制宜地選擇政策工具，精準(zhǔn)施策，并根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，提高政策的有效性和針對(duì)性。同時(shí)，政策試點(diǎn)使地方政策創(chuàng)新發(fā)生在國(guó)家意識(shí)形態(tài)的范圍內(nèi)，有效地防止了政治風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，周黎安（2008）將這一現(xiàn)象稱為“傾斜式地區(qū)分權(quán)”。另一方面，為給予合法性以強(qiáng)有力的支撐，這種特殊授權(quán)還經(jīng)常伴隨著中央政府對(duì)地方政府采納政策行為的激勵(lì)，通過(guò)提高政府官員的預(yù)期收益，驅(qū)動(dòng)地方的采納政策行為。具體激勵(lì)機(jī)制分為激勵(lì)內(nèi)容及激勵(lì)方向兩方面，在激勵(lì)內(nèi)容中，采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)的雙重激勵(lì)手段。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)指中央政府以轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予地方政府財(cái)政、稅收等方面的支持。如2019 年7 月，住建部公布了中央財(cái)政支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)入圍城市名單，試點(diǎn)3 年期間，北京、上海等16 個(gè)入圍城市每年可獲得中央財(cái)政補(bǔ)助資金6 億-10 億元；2020 年7月又開(kāi)展了第二輪評(píng)審工作，南寧、青島等8 城成功入圍。政治激勵(lì)是通過(guò)政治晉升、目標(biāo)管理、問(wèn)責(zé)機(jī)制等方式調(diào)動(dòng)地方官員的積極性。激勵(lì)方向分為正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)，包括中央政府通過(guò)財(cái)政支持或給予政治晉升等方式獎(jiǎng)勵(lì)地方政府及中央對(duì)于地方政府不當(dāng)行為或不作為給予的懲罰。通過(guò)政策試點(diǎn)，在行政指令的強(qiáng)制性作用下，地方政府有效感知并識(shí)別了政策背后的“政治勢(shì)能”，從而突破惰性提高效能（賀東航、孔繁斌，2019）；在激勵(lì)機(jī)制的刺激作用下，社會(huì)政策引致的地方政府對(duì)于自身利益缺失的擔(dān)憂，得以被其獲得的預(yù)期收益所化解，并且相應(yīng)的懲罰機(jī)制約束著地方政府行為，雙重作用下驅(qū)使其快速做出采納行為，從而有效推動(dòng)了政策自上而下的擴(kuò)散。

（二）政策試點(diǎn)激發(fā)的學(xué)習(xí)示范機(jī)制

政策擴(kuò)散的過(guò)程，其實(shí)就是地方政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)與政策“再生產(chǎn)”的過(guò)程（林雪霏，2015）。政策學(xué)習(xí)指在一定的政策環(huán)境中，決策參與者主動(dòng)或被動(dòng)地對(duì)新的政策理念、政策工具或政策方案探索與追尋的過(guò)程（李宜釗，2015）。根據(jù)學(xué)習(xí)動(dòng)力的不同，Howllet等（1992）學(xué)者區(qū)分了內(nèi)生政策學(xué)習(xí)與外生政策學(xué)習(xí)兩種類型。內(nèi)生學(xué)習(xí)指政策決策者主動(dòng)吸取不同地區(qū)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)并將其視作激發(fā)政策創(chuàng)新的主要來(lái)源（Rose，1993），外生學(xué)習(xí)指政府根據(jù)外界社會(huì)或環(huán)境激勵(lì)來(lái)調(diào)整政策的議題、目標(biāo)或方案。在政策試點(diǎn)中，試點(diǎn)城市具備一定的示范作用，其政策文本及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為其他地區(qū)提供了具體的政策工具、政策方案，其余城市進(jìn)行政策學(xué)習(xí)可充分降低自身政策創(chuàng)新的成本。同時(shí)，創(chuàng)新的贏利性被當(dāng)作政策學(xué)習(xí)與否的關(guān)鍵因素（Griliches，1957），政府傾向于學(xué)習(xí)或模仿其他政府所采用的已經(jīng)產(chǎn)生明顯經(jīng)濟(jì)價(jià)值回報(bào)的政策和行動(dòng)。試點(diǎn)城市通過(guò)率先采納及創(chuàng)新政策獲得了一定的正向效益，既包括中央給予的各項(xiàng)激勵(lì)及優(yōu)惠政策，也包括采納政策本身帶來(lái)的各項(xiàng)收益，吸引了非試點(diǎn)城市的學(xué)習(xí)。尤其在面對(duì)社會(huì)屬性政策的采納問(wèn)題時(shí)，當(dāng)擁有操作性較強(qiáng)的政策范例以及可預(yù)估的政策收益，地方政府會(huì)終止觀望態(tài)度，通過(guò)自主學(xué)習(xí)途徑對(duì)試點(diǎn)城市進(jìn)行政策借鑒，甚至政策模仿。而且，當(dāng)出臺(tái)政策城市的數(shù)量不斷增加，其余未出臺(tái)政策的城市的民眾訴求也會(huì)不斷提升，特別是關(guān)乎民生的社會(huì)屬性政策，這倒逼了地方政府的外生學(xué)習(xí)行為。在內(nèi)生和外生機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，地方政府采納政策意愿有所轉(zhuǎn)變，公共政策便由政策領(lǐng)先地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)發(fā)生擴(kuò)散。

以中國(guó)住房租賃政策擴(kuò)散為例，試點(diǎn)城市的政策及經(jīng)驗(yàn)作為學(xué)習(xí)原型，引發(fā)了其余城市的政策學(xué)習(xí)，在其中便實(shí)現(xiàn)了由政策擴(kuò)散阻滯向政策推廣的轉(zhuǎn)化過(guò)程。廣州市是首個(gè)出臺(tái)地方住房租賃政策的試點(diǎn)城市，并首次提出“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”。作為改革的先行者，其在政策試點(diǎn)的過(guò)程中，不僅得到了中央的財(cái)政傾斜，獲得了由中國(guó)建設(shè)銀行及中國(guó)工商銀行提供的不少于萬(wàn)億元的融資支持①資料來(lái)源：http：／／gd.sina.com.cn／news／yangjiang／2017-11-17／detail-ifynwnty3859376.shtml，并且以“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策吸引了更多人才以推動(dòng)城市化進(jìn)程，而且其一系列舉措極大地提升了政府形象，營(yíng)造了良好的住房租賃市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，吸引了大量房企的投資，如萬(wàn)科、龍湖、碧桂園等大型房企紛紛進(jìn)駐廣州長(zhǎng)租市場(chǎng)②資料來(lái)源：http：／／gz.leju.com／news／2017 -11 -16／06476336695955202819000.shtml。同時(shí)，廣州市作為利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市之一，通過(guò)試點(diǎn)擴(kuò)大了城市用地范圍。廣州市進(jìn)行試點(diǎn)的政策方案及政策收益促進(jìn)了其他城市的政策學(xué)習(xí)行為，如無(wú)錫、鄭州提出“符合條件的承租人可落戶”，鄭州、南京、合肥等地強(qiáng)調(diào)租房人可享受義務(wù)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，沈陽(yáng)、武漢、成都、深圳等地強(qiáng)調(diào)符合條件的承租人可通過(guò)辦理居住證享受基本公共服務(wù)等。

（三）政策試點(diǎn)形塑的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

中國(guó)政策活動(dòng)廣泛存在“相互看齊”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即政府在地區(qū)或者部門之間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)（王浦劬、賴先進(jìn)，2013）。在中國(guó)科層體系下，上級(jí)政府通過(guò)稀缺性的對(duì)地方的獎(jiǎng)懲資源激發(fā)下級(jí)政府的積極性，直接或間接促使了下級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升主要依據(jù)政績(jī)考核結(jié)果，在“晉升錦標(biāo)賽”下地方官員時(shí)刻面臨發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)壓力，使之在政策活動(dòng)中傾向于“相互看齊”，并不斷為地方發(fā)展?fàn)幦≌吒?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，依照蒂博特的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型，居民采用“用腳投票”（即居民在不同地區(qū)間流動(dòng)和遷徙）方式選擇地方政府，在此過(guò)程中，資本、人才、技術(shù)流向能夠提供更加優(yōu)越的公共服務(wù)的行政區(qū)域，這便引發(fā)了各地政府間提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和資源的競(jìng)爭(zhēng)。城市間的競(jìng)爭(zhēng)不僅表現(xiàn)為公共服務(wù)供給機(jī)制和能力的競(jìng)爭(zhēng)，而且表現(xiàn)為治理制度的競(jìng)爭(zhēng)。在城市間競(jìng)爭(zhēng)中，有效的制度安排有利于改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，會(huì)引發(fā)城市間學(xué)習(xí)和借鑒，為了在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的城市會(huì)主動(dòng)借鑒其他城市的新制度（楊宏山，2017）。地方政府政策的出臺(tái)可視作地方政府制度競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)端，原因在于政策文本的擬定及出臺(tái)往往是政策活動(dòng)的起點(diǎn)，其能有效反映政府的注意力配置、政策理念創(chuàng)新及政策工具設(shè)置等。因而，短時(shí)期內(nèi)大量城市密集出臺(tái)政策的現(xiàn)象即可被視作地方政府間競(jìng)爭(zhēng)程度的加劇。在推行政策試點(diǎn)的過(guò)程中，不僅引發(fā)了各試點(diǎn)城市間的競(jìng)爭(zhēng)，而且在試點(diǎn)城市出臺(tái)政策之后，由于優(yōu)質(zhì)資源逐漸向試點(diǎn)城市傾斜，使部分想與試點(diǎn)城市爭(zhēng)奪資源的非試點(diǎn)城市加入競(jìng)爭(zhēng)行列，然后這部分先加入競(jìng)爭(zhēng)的非試點(diǎn)城市又會(huì)吸引其余城市進(jìn)入此輪競(jìng)爭(zhēng)中，形成了一種“由點(diǎn)帶面”的全國(guó)范圍性的地方政府競(jìng)爭(zhēng)。此外，一些非試點(diǎn)城市意欲通過(guò)政策創(chuàng)新來(lái)爭(zhēng)取加入試點(diǎn)城市行列的現(xiàn)象也會(huì)加劇地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，從而形成“革新者（試點(diǎn)城市）—早期采用者—早期追隨者—晚期追隨者”的多級(jí)政策擴(kuò)散模式。在不斷加劇的“競(jìng)爭(zhēng)漣漪”的刺激下，地方政府采納意愿日益提升，政策擴(kuò)散的范圍及速度也得以擴(kuò)大和提升。

以中國(guó)住房租賃政策擴(kuò)散為例，在試點(diǎn)城市出臺(tái)相關(guān)政策后，其余城市紛紛跟進(jìn)出臺(tái)政策，形成了“遍地開(kāi)花”的擴(kuò)散特征，充分體現(xiàn)了城市間政策競(jìng)爭(zhēng)的加劇。同時(shí)，2019 年7 月，財(cái)政部、住建部公示了2019 年中央財(cái)政支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)入圍城市名單，公示中介紹，名單確認(rèn)之前，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織開(kāi)展了競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審工作，選取評(píng)分排名前16 位的城市給予財(cái)政支持。其中，武漢市是將專項(xiàng)資金擬支持項(xiàng)目清單進(jìn)行公示最快的城市，而保障性住房投資建設(shè)有限公司、武漢都保置業(yè)有限責(zé)任公司等4 家國(guó)有企業(yè)共獲得1.53 億元專項(xiàng)資金支持。時(shí)隔一年后，2020 年7 月，中央展開(kāi)了第二批中央財(cái)政支持住房租賃市場(chǎng)發(fā)展試點(diǎn)的申報(bào)工作，最終天津、石家莊等8 城入圍試點(diǎn)名單。這一試點(diǎn)工作直接導(dǎo)致了城市間關(guān)于培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，住房租賃政策競(jìng)爭(zhēng)的白熱化實(shí)質(zhì)上是城市化發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的加劇化。首先，當(dāng)前中國(guó)城市化的核心依然是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而城鎮(zhèn)住房正是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的物質(zhì)前提和基本標(biāo)志，因?yàn)楂@得住房不止代表對(duì)居住空間的享有，更代表著對(duì)附著在住房上的公共服務(wù)與社會(huì)資源的享有。住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展和租購(gòu)?fù)瑱?quán)的實(shí)施，有助于解決中低收入群體尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，并使之享受公共產(chǎn)品及服務(wù)，以更好地融入城市，推動(dòng)城市發(fā)展。其次，城市的發(fā)展離不開(kāi)人才，住房租賃市場(chǎng)的建設(shè)能有效加大住房的供給，吸引人才聚集以推動(dòng)城市化進(jìn)程。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中，地方政府積極進(jìn)行對(duì)政策的采納及創(chuàng)新，如上海市推出R4 地塊土地政策，即將地塊調(diào)整為四類住宅用地（R4），規(guī)劃為社會(huì)租賃住宅，以專門支持租賃住房的建設(shè)，并通過(guò)新建轉(zhuǎn)化、代理經(jīng)租等方式采擴(kuò)大租賃房源的供給；廣州市則加碼住房租賃政策，以助力人才大戰(zhàn)，規(guī)定中心城區(qū)新增供應(yīng)居住用地中公共租賃住房等保障性安居工程及人才公寓用地面積不少于總用地面積的30%；深圳市在2020 年的《深圳市發(fā)展住房租賃市場(chǎng)中央財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》中指出，針對(duì)租賃租房新建項(xiàng)目、改建項(xiàng)目及“穩(wěn)租金”商品房項(xiàng)目給予不同標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)資金發(fā)放，刺激住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。其他大部分城市則紛紛通過(guò)增加住房租賃補(bǔ)貼等方式參與住房租賃政策競(jìng)爭(zhēng)。

六、結(jié)論與討論

中國(guó)住房租賃政策的擴(kuò)散經(jīng)歷了“政策擴(kuò)散阻滯—試點(diǎn)構(gòu)建縱橫交錯(cuò)擴(kuò)散格局—政策全面推廣”的過(guò)程。它有別于王浦劬提出的政策擴(kuò)散“政策全面鋪開(kāi)”和“政策局部地區(qū)試點(diǎn)—全面推行”的兩條路徑，可以將其稱為政策擴(kuò)散的“第三條路徑”。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)獨(dú)特制度環(huán)境下，偏社會(huì)屬性政策在擴(kuò)散過(guò)程中，通常面臨內(nèi)在激勵(lì)不足、激勵(lì)感知負(fù)向的問(wèn)題，地方政府采納意愿偏低，易引發(fā)政策擴(kuò)散阻滯現(xiàn)象。政策試點(diǎn)構(gòu)建了賦權(quán)、學(xué)習(xí)示范及競(jìng)爭(zhēng)的三重機(jī)制，充分傳達(dá)收益信號(hào)，具備強(qiáng)大的外生激勵(lì)作用，可彌補(bǔ)甚至抵消政策屬性所引致的負(fù)向激勵(lì)感知，最終發(fā)揮了消解政策擴(kuò)散阻滯的功能并形成了縱橫交錯(cuò)的政策擴(kuò)散格局（如圖7 所示）。

圖7 政策試點(diǎn)消解政策擴(kuò)散阻滯機(jī)理

本研究對(duì)理解中國(guó)的政治政策過(guò)程具有一定的意義和啟示。首先，政策阻滯現(xiàn)象并不僅僅發(fā)生于政策執(zhí)行階段，它也發(fā)生在政策擴(kuò)散階段。政策擴(kuò)散阻滯往往制約著政策的有效執(zhí)行，如何化解政策擴(kuò)散阻滯將成為治理的重點(diǎn)和難題。同時(shí)，政策擴(kuò)散過(guò)程發(fā)生于立體網(wǎng)格化的政府關(guān)系中，在中央進(jìn)行指令及激勵(lì)后，往往會(huì)引發(fā)城市間橫向的學(xué)習(xí)、模仿及競(jìng)爭(zhēng)，因而，不應(yīng)將垂直影響機(jī)制及橫向影響機(jī)制相割裂，應(yīng)整合性地繪制政策擴(kuò)散圖景。其次，本文通過(guò)具備混合屬性的中國(guó)住房租賃政策過(guò)程印證并發(fā)展了韓博天等學(xué)者的政策屬性影響政策擴(kuò)散速度及范圍的觀點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)關(guān)注政策試點(diǎn)消解政策擴(kuò)散阻滯的內(nèi)在機(jī)理。中國(guó)獨(dú)特的政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度環(huán)境為中央、地方政府在政策創(chuàng)新及擴(kuò)散過(guò)程中提供了博弈空間，地方政府是否采納以及如何進(jìn)行政策創(chuàng)新受到上下級(jí)政府、相同層級(jí)政府互動(dòng)關(guān)系的影響。因而，中國(guó)中央政府垂直推動(dòng)政策擴(kuò)散不僅需要依靠“紅頭文件”嵌入的行政指令方式，更依賴于財(cái)政支持及地方官員政績(jī)考核的強(qiáng)大激勵(lì)。政策試點(diǎn)內(nèi)隱“明晰路徑”和“強(qiáng)化激勵(lì)”雙重邏輯，不失為消解政策擴(kuò)散阻滯的有效手段，政策試點(diǎn)的功能應(yīng)被賦予更多元的定義。

當(dāng)然，作為一個(gè)嘗試性的分析框架，本文也存在一些局限性：一方面，政策擴(kuò)散研究多基于政策出臺(tái)的時(shí)間、空間來(lái)考察政策擴(kuò)散路徑及政府采納行為，文章沿用文本觀察法，難以深描政策擴(kuò)散阻滯在政策實(shí)踐中更具體的表現(xiàn)，如對(duì)政策落地城市的影響等，實(shí)質(zhì)上這是政策執(zhí)行研究領(lǐng)域更為關(guān)注的內(nèi)容，未來(lái)將與實(shí)證分析相結(jié)合，以更好地探究政策擴(kuò)散阻滯的內(nèi)在邏輯及治理策略。另一方面，論文采用典型案例分析法，有待于通過(guò)大樣本研究進(jìn)行進(jìn)一步檢驗(yàn)。政策試點(diǎn)的消解政策擴(kuò)散阻滯功能在中國(guó)政策實(shí)踐中是否具有普遍適用性，將是下一步研究的方向。