住房公積金繳存比例的調(diào)整對誰有利？
——基于社會建構(gòu)理論的分析

郭 磊 胡曉蒙

【問題】《關(guān)于規(guī)范和階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的通知》要求企業(yè)繳存比例不得超過12%，地方政府階段性降低繳存比例，不同企業(yè)如何反應(yīng)？由此帶來何種分配后果？

【方法】基于社會建構(gòu)理論，預(yù)測政策對繳存比例超過12%的企業(yè)無效，對繳存比例接近下限的企業(yè)有效，并以2015—2017 年A 股上市公司為樣本，采用雙重差分傾向得分匹配法檢驗。

【發(fā)現(xiàn)】各利益相關(guān)者存在差別化反饋：（1）隱蔽性獲益者：事前繳存比例超過12%的企業(yè)維持違規(guī)超繳，事前繳存比例低于下限的企業(yè)或維持繳存不變而轉(zhuǎn)化為合規(guī)或進(jìn)一步違規(guī)降低繳存，二者作為競爭者藉由可預(yù)見的執(zhí)行偏差隱蔽性獲益。（2）實質(zhì)性獲益者：事前繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)保持合規(guī)，繳存或不變或降低，作為優(yōu)勢者實質(zhì)性獲益，且因政策模糊避免被負(fù)面建構(gòu)。（3）利益受損者：職工失去企業(yè)配款才能提高現(xiàn)金收入，作為依賴者支付隱蔽性成本而收益減少。

【貢獻(xiàn)】不僅直接評估政策結(jié)果，還識別出三種確保利益分配模式實現(xiàn)的政策設(shè)計策略：政策模糊以避免優(yōu)勢者被負(fù)面建構(gòu)；可預(yù)見的政策執(zhí)行偏差（執(zhí)行不足和過度執(zhí)行）使競爭者隱蔽性獲益；隱蔽性成本減少依賴者凈收益。

【政策之窗】

政策實施前應(yīng)預(yù)評估政策效果，判斷政策目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，利益分配是否均衡。利益分配是拉大了差距還是縮小了差距，需要置于政策設(shè)計的考慮之中。

利益分配是拉大了差距還縮小了差距，需要置于政策設(shè)計的考慮之中。政策調(diào)整會引起不同類型企業(yè)的差異化反應(yīng)，它們對政策調(diào)整的適應(yīng)行為及其對職工利益之影響值得特別關(guān)注。

一、引言

2016 年4 月23 日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范和階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的通知》（建金〔2016〕74 號，以下簡稱《通知》），為“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)增加就業(yè)和職工現(xiàn)金收入”，要求“凡住房公積金繳存比例高于12%的，一律予以規(guī)范調(diào)整，不得超過12%”，同時要求各省級人民政府“提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法”，“從2016 年5 月1 日起實施，暫按兩年執(zhí)行”①2018 年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部和人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)住房公積金繳存機(jī)制進(jìn)一步降低企業(yè)成本的通知》（建金〔2018〕45 號），規(guī)定“各地區(qū)2016 年出臺的階段性適當(dāng)降低企業(yè)住房公積金繳存比例政策到期后，繼續(xù)延長執(zhí)行期至2020 年4 月30 日”。。

但是，政策目標(biāo)可能無法實現(xiàn)。住房公積金制度要求企業(yè)在政府設(shè)定的繳存比例上限和下限之間繳存。繳存比例高于12%的企業(yè)對繳費成本不敏感，有充分的激勵維持現(xiàn)狀（趙紹陽、楊豪，2016），這些企業(yè)降低繳存也不利于地方政府住房公積金足額征繳。繳存比例低于或等于下限的企業(yè)對繳費成本高度敏感，愿意進(jìn)一步降低繳存，地方政府也有激勵降低繳存比例政策規(guī)定，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長（徐躍進(jìn)等，2017）。繳存比例介于上限和下限之間的企業(yè)，既可能維持現(xiàn)狀，也可能趁機(jī)降低繳存（陳峰、張妍，2018），難以直接判斷。所以，《通知》可能無法使繳存比例高于12%的企業(yè)降低至12%以下，但其他企業(yè)可能降低繳存。

既有研究雖然已經(jīng)發(fā)現(xiàn)城市特點、單位性質(zhì)、職工特征等影響企業(yè)住房公積金繳存（郭磊、許玲玲，2018；祝仲坤，2018；殷俊、彭聰，2017），但并不能直接預(yù)測《通知》的政策效果，社會建構(gòu)理論（Social Construction Theory）則提供了一個有力的工具。社會建構(gòu)理論在政策過程分析中引入社會建構(gòu)，旨在解釋為何公共政策常常不能解決公共問題，不能促進(jìn)民主制度，不能增進(jìn)社會公平（Schneider ＆ Ingram，1993；Schneider ＆ Ingram，2019）。該理論包含配置、反饋、起源、社會建構(gòu)和政策變遷（李文釗，2019；張海柱，2017；朱亞鵬、李斯旸，2017）等五大命題，其中，配置命題最受理論界關(guān)注（Pierce etal，2014；Schneider ＆ Ingram，2019）。配置命題認(rèn)為，目標(biāo)群體的政治權(quán)力和社會建構(gòu)共同決定公共政策的利益分配結(jié)果。優(yōu)勢者（Advantaged）政治權(quán)力強(qiáng)且被正面建構(gòu)，實質(zhì)性獲益；競爭者（Contenders）政治權(quán)力強(qiáng)但被負(fù)面建構(gòu)，隱蔽性獲益；依賴者（Dependents）政治權(quán)力弱但被正面建構(gòu)，實質(zhì)性收益少甚至隱蔽性受損；越軌者（Deviants）政治權(quán)力弱且被負(fù)面建構(gòu)，無收益或受損（Schneider ＆ Ingram，1993；Schneider ＆ Ingram，2019）。

社會建構(gòu)理論的配置命題有助于預(yù)測《通知》的政策效果，如果能夠?qū)ⅰ锻ㄖ返哪繕?biāo)群體合理地劃分為優(yōu)勢者、競爭者、依賴者和越軌者，則可以預(yù)測誰獲益誰受損。丁淑娟（2019）應(yīng)用社會建構(gòu)理論考察中國住房政策，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員從優(yōu)勢者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幷?，依然以隱蔽的形式獲益，農(nóng)民工從越軌者轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囌?，無法獲得充足的保障，各類人才成為新的優(yōu)勢者從政策中獲益。Donovan（1993）發(fā)現(xiàn)，救助艾滋病患者的資金更多流向了社會建構(gòu)比較正面的感染者（例如通過輸血感染的人），較少分配給社會建構(gòu)比較負(fù)面的感染者（例如通過性傳播感染的人）。Hogan（1997）發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)獄中艾滋病病毒防護(hù)措施最好的是醫(yī)護(hù)人員和獄警，政治權(quán)力弱且被負(fù)面建構(gòu)的囚犯則防護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。Reichenbach（2002）發(fā)現(xiàn)乳腺癌患者和宮頸癌患者的政治權(quán)力基本無差異，但后者更大可能是艾滋病引起且通過性傳播感染，社會建構(gòu)更為負(fù)面，因而不受政府重視。Cooper（2004）發(fā)現(xiàn)，中上層社會的人群社會建構(gòu)比較正面，下層社會的人群社會建構(gòu)比較負(fù)面，導(dǎo)致前者中的藥物上癮者不會因為自己的行為而受到社會的“指責(zé)”，而后者中的藥物上癮者卻被要求為自己的問題負(fù)責(zé)。McSween（2002）認(rèn)為，政府對精神疾病的相對忽視與精神疾病被負(fù)面建構(gòu)有關(guān)。Batavia和Schriner（2001）認(rèn)為選舉權(quán)與目標(biāo)群體的社會建構(gòu)有關(guān)。最初有色人種往往缺少積極的社會建構(gòu)，只有白人男性公民才有投票權(quán)。20 世紀(jì)初期女性被建構(gòu)為更加積極的形象，才開始獲得選舉權(quán)。精神病人和重罪犯由于負(fù)面的社會建構(gòu)，依舊沒有選舉權(quán)。Bushouse（2011）考察一項學(xué)前教育項目，發(fā)現(xiàn)依賴者雖然有正面的社會建構(gòu)，但由于孤立無援無法獲得實質(zhì)性幫助，當(dāng)?shù)玫揭粋€強(qiáng)大的非營利組織支持后，政治權(quán)力增強(qiáng)，隨之獲得實質(zhì)性利益。Hunter 和Nixon（1999）考察英國住房制度，發(fā)現(xiàn)政策放開的租住權(quán)主要面向正面社會建構(gòu)的群體。

社會建構(gòu)理論提出政策制定者常常采取策略性行為，以確保預(yù)期的利益分配結(jié)果（Schneider ＆ Ingram，2019），這有助于解釋《通知》的政策效果，如果能識別出《通知》的政策設(shè)計策略，則可以深入理解《通知》的實際運行機(jī)制。Mcbeth et al.（2013）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)肥胖被建構(gòu)為一種嚴(yán)重的社會危機(jī)時，相應(yīng)的公共政策得不到公眾的支持，當(dāng)肥胖被建構(gòu)為一種客觀社會現(xiàn)象，并適度分析可能產(chǎn)生的危害時，相應(yīng)的公共政策更容易在立法機(jī)構(gòu)通過。Toivonen（2011）發(fā)現(xiàn)，日本青年被刻意地建構(gòu)為“啃老族”，從而獲得政策關(guān)注。Schneider 和Ingram（2019）認(rèn)為，政策制定者夸大非法移民的社會危害性，惡化他們的負(fù)面社會建構(gòu)，從而有助于懲戒非法移民的政策通過。Dryzek（2004）認(rèn)為，決策者分析公民對政策的理解，操縱和混淆政策中的相關(guān)概念，得到他們期望的社會建構(gòu)。王慶華和張海柱（2012）認(rèn)為政府把某些形象工程建構(gòu)為改善民生的社會政策，從而更容易獲得資金和其他支持。張潮等（2014）認(rèn)為，烏坎事件初期，由于社會建構(gòu)不當(dāng)導(dǎo)致對抗持續(xù)升溫，后期再建構(gòu)為人民內(nèi)部矛盾有助于事件的平息。張勇杰（2019）考察1989—2006 年的流動人口管理政策，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工從被負(fù)面建構(gòu)轉(zhuǎn)化為被正面建構(gòu)，相應(yīng)的政策也從管制走向服務(wù)。

基于此，本文引入社會建構(gòu)理論預(yù)測《通知》的政策效果，識別其中的政策設(shè)計策略，并以2015—2017 年A 股上市公司為樣本，采用雙重差分傾向得分匹配法（PSM -DID），檢驗企業(yè)住房公積金實際繳存比例的變化。余文安排如下：首先介紹制度背景，然后利用社會建構(gòu)理論分析《通知》的政策設(shè)計、目標(biāo)群體和效果，再介紹研究設(shè)計、匯報實證結(jié)果，最后是結(jié)論與討論。

二、制度背景

（一）中央政策

1.下限5%

1994 年，《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43 號）要求全面推行住房公積金制度，規(guī)定“單位和個人住房公積金的繳交率分別掌握在5%，已超過這個比例的可以不變”。同年，《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》（財綜字〔1994〕126 號）發(fā)布實施，規(guī)定“起步階段職工個人和所在單位按職工個人工資和職工工資總額的5%繳納住房公積金”。1999 年，《住房公積金管理條例》（國務(wù)院令第262 號）發(fā)布實施，規(guī)定“職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的百分之五；有條件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例”。2002 年，國務(wù)院修訂《住房公積金管理條例》（國務(wù)院令第350 號，以下簡稱《條例》），繳存比例規(guī)定沒有變化。2016 年，《通知》依然要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，這表明中央政府自1999 年就明確了5%的繳存比例下限①2019 年，國務(wù)院再次修訂《條例》，規(guī)定繳存比例維持不變。。

2.上限12%

2005 年， 《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》 （建金管〔2005〕5 號）頒布實施，規(guī)定“單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%”。2006 年，《關(guān)于基本養(yǎng)老保險費基本醫(yī)療保險費失業(yè)保險費住房公積金有關(guān)個人所得稅政策的通知》（財稅〔2006〕10 號）發(fā)布，規(guī)定“單位和個人分別在不超過職工本人上一年度月平均工資12%的幅度內(nèi)，其實際繳存的住房公積金，允許在個人應(yīng)納稅所得額中扣除”，超過部分“并入個人當(dāng)期的工資、薪金收入，計征個人所得稅”。2016 年，《通知》依然要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行建金管〔2005〕5 號，這表明中央政府在《通知》前并未明確設(shè)定12%的繳存比例上限。

3.規(guī)范和階段性降低

2016 年，《通知》要求“各地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《住房公積金管理條例》和《建設(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》（建金管〔2005〕5 號）規(guī)定，凡住房公積金繳存比例高于12%的，一律予以規(guī)范調(diào)整，不得超過12%”，同時要求各省級人民政府“提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法”，“從2016 年5 月1 日起實施，暫按兩年執(zhí)行”。這表明，《通知》正式設(shè)定12%的繳存比例上限。

（二）地方政策

1.政策制定

國發(fā)〔1994〕43 號規(guī)定，“外商投資企業(yè)及其中方職工的住房公積金繳交率，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定”，同時，“各市（縣）人民政府負(fù)責(zé)制定住房公積金的歸集、使用、管理等有關(guān)具體規(guī)定”。1999 年國務(wù)院令第262 號規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市，設(shè)立住房委員會，“作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)”，“具體繳存比例由住房委員會擬訂，經(jīng)本級人民政府審核后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。2002年《條例》將“其他設(shè)區(qū)的市”明確為“其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）”。建金管〔2005〕5 號規(guī)定，“設(shè)區(qū)城市（含地、州、盟，下同）應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展情況，統(tǒng)籌兼顧各方面承受能力，嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定程序，合理確定住房公積金繳存比例”。2016 年《通知》要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實際情況，提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法，由城市人民政府負(fù)責(zé)組織實施”。

2.政策執(zhí)行

1999 年國務(wù)院令第262 號規(guī)定，“對繳存住房公積金確有困難的單位，經(jīng)本單位職工代表大會或者工會討論通過，并經(jīng)住房公積金管理中心審核，報住房委員會批準(zhǔn)后，可以降低繳存比例或者緩繳；待單位經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)后，再提高繳存比例或者補(bǔ)繳緩繳”。2002 年《條例》對此沒有修訂。建金管〔2005〕5號要求各地“建立健全單位降低繳存比例或者緩繳住房公積金的審批制度，明確具體條件、需要提供的文件和辦理程序。未經(jīng)本單位職工代表大會或者工會討論通過的，住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心（以下簡稱管理中心）不得同意降低繳存比例或者緩繳”。2016 年的《通知》維持《條例》的規(guī)定。

3.各地政策差異較大

例如，上海市1991 年率先建立住房公積金制度，規(guī)定繳存比例為5%；1997 年升至6%，并設(shè)立補(bǔ)充住房公積金制度，繳存比例1% - 9%，合計6% -15%；1999 年再升至7%，并允許困難企業(yè)最多一年降低至5%，合計7% -16%；2013 年，補(bǔ)充住房公積金繳存比例調(diào)整為1% -8%①《關(guān)于2014 年度上海市調(diào)整住房公積金繳存基數(shù)和月繳存額上下限的通知》（滬公積金管委會〔2014〕6 號）顯示，“2014 年度職工本人和單位住房公積金、補(bǔ)充住房公積金繳存比例與2013 年度相同。即，住房公積金繳存比例仍為各7%；補(bǔ)充住房公積金繳存比例仍為各1%至8%”，但并未查詢到哪個文件首次規(guī)定補(bǔ)充住房公積金繳存比例為各1%至8%。，合計7% -15%；2016 年，貫徹《通知》要求，補(bǔ)充住房公積金繳存比例再調(diào)整為1% -5%，合計7% -12%。再如，北京市1992 年建立住房公積金制度，規(guī)定繳存比例為10%以內(nèi)；1999 年設(shè)定繳存比例為8%；2005 年設(shè)定上限10%；2008 年設(shè)定繳存比例為12%；2016 年調(diào)整為5% -12%。各省內(nèi)部也存在差異，四川省2011 年的規(guī)定是5% -12%，成都市和綿陽市的下限分別為6%和7%，自貢市則與省級規(guī)定一致。

2016 年，各地紛紛出臺政策貫徹《通知》要求。例如，河北、山東等地原來沒有明確設(shè)定繳存比例上限，現(xiàn)明確不得超過12%；安徽、上海原來上限分別為20%、15%，現(xiàn)下調(diào)至12%；重慶原來設(shè)定下限7%，現(xiàn)下調(diào)至5%；北京原來設(shè)定固定比例12%，現(xiàn)調(diào)整為5% -12%。

（三）企業(yè)繳存情況

1.繳存持續(xù)增加

近年來我國住房公積金制度覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，繳存金額穩(wěn)步增長?！度珖》抗e金2018 年年度報告》顯示，當(dāng)年住房公積金實繳單位比上年增長11.15%，至291.59 萬個，其中，除國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、國有企業(yè)之外的非公單位占67.69%；實繳職工比上年增長5.09%，至14436.41 萬人，非公單位占48.88%；新開戶職工1990.38 萬人，非公單位占74.42%。2018 年住房公積金繳存額21054.65 億元，比上年增長12.43%，年末繳存總額145899.77元，比上年末增長16.86%。

2.繳存差異較大

政策差異再加上政策執(zhí)行偏差，導(dǎo)致企業(yè)住房公積金實際繳存比例差異較大?！度珖》抗e金2014 年年度報告》顯示，當(dāng)年繳存比例在5%以下、6% -10%、11% -12%和13%以上的職工，分別占總繳存人數(shù)的12%、29%、50%和9%。再以2015—2017 年A 股上市公司為例（見表1），2015 年平均繳存比例為5.45%，中位數(shù)為4.66%，繳存比例0% - 5%的企業(yè)占52.88%，5% -12%的占40.90%，超過12%的占6.22%；2016 年平均繳存比例和中位數(shù)分別為5.28%和4.53%，繳存比例0% -5%、5% -12%、超過12%的企業(yè)分別占55.35%、40.07%和4.58%；2017 年平均繳存比例和中位數(shù)分別為5.24%和4.55%，繳存比例0% -5%、5% -12%、超過12%的企業(yè)分別占55.01%、40.97%和4.02%?？傮w來看，A 股上市公司中半數(shù)以上的企業(yè)實際繳存比例低于5%，40%的企業(yè)介于5% -12%，不足7%的企業(yè)超過12%。

表1 A 股上市公司實際繳存比例分布

三、《通知》的社會建構(gòu)分析

（一）政策設(shè)計

社會建構(gòu)理論認(rèn)為，政策設(shè)計包含文本、執(zhí)行和結(jié)果三層含義（Schneider ＆Igram，1993；Schneider ＆ Sidney，2009）。

1.政策文本

《通知》設(shè)定政策目標(biāo)為“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)增加就業(yè)和職工現(xiàn)金收入”?！锻ㄖ分饕瑑身梼?nèi)容：一是“規(guī)范”，即“凡住房公積金繳存比例高于12%的，一律予以規(guī)范調(diào)整，不得超過12%”；二是“階段性降低”，即地方政府“提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法”。

2.政策執(zhí)行

地方政府落實“規(guī)范”激勵不足。對于住房公積金管理機(jī)構(gòu)來說，繳存金額越高表明績效越好，企業(yè)成本不進(jìn)入它們的決策函數(shù)。雖然我國住房公積金覆蓋面和繳存額持續(xù)增長，但仍有很多單位和職工應(yīng)繳而未繳，以住房公積金繳存人數(shù)占城鎮(zhèn)全體單位就業(yè)人數(shù)計，2004—2017 年制度覆蓋率徘徊在41% -46%，換言之，我國有超過一半的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員沒有繳存住房公積金（牛明和朱小玉，2019）。同時，還有大量企業(yè)違規(guī)低繳。如前文所示，2014 年繳存比例在5%以下的職工占總繳存人數(shù)的12%，2015—2017 年A 股上市公司繳存比例低于5%的企業(yè)數(shù)分別占當(dāng)年A 股上市公司總數(shù)的52.88%、55.35%和55.01%。而繳存比例超過12%不僅直接增加了繳存金額，還有助于緩解偷逃繳費帶來的資金壓力，所以，強(qiáng)制要求企業(yè)把繳存比例降低至12%以下不符合地方政府的利益訴求。不過，地方政府在形式上必須貫徹中央政策，如果在《通知》前未明確設(shè)定繳存比例上限或上限高于12%，則《通知》后將明確以12%為上限。

地方政府有激勵落實“階段性降低”。維持社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的首要任務(wù)，企業(yè)既可以提供就業(yè)崗位又能提供稅收，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)遇到困難，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保障企業(yè)正常經(jīng)營，不僅有助于穩(wěn)定，也有助于發(fā)展，因此，地方政府愿意降低繳存比例幫助企業(yè)。如果地方政府在《通知》前設(shè)定固定或區(qū)間繳存比例，則《通知》后降低固定比例比例或區(qū)間下限，企業(yè)住房公積金負(fù)擔(dān)減輕。

（二）目標(biāo)群體與社會建構(gòu)

《通知》的首要目標(biāo)群體是企業(yè)和職工（如圖1 所示），依《通知》前住房公積金繳存比例劃分為以下類型：

圖1 《通知》的社會建構(gòu)分析

1.競爭者

《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)為競爭者。企業(yè)違規(guī)超繳有三方面動機(jī)：一是住房公積金具有人力資源管理價值。住房公積金是一種產(chǎn)權(quán)清晰、流動性較強(qiáng)的員工福利——企業(yè)和職工繳存均進(jìn)入個人賬戶，公積金可用來租房、購房和裝修等（陳峰、張妍，2018；徐躍進(jìn)等，2017），變相提高了職工即期可支配收入（詹鵬等，2018；金雙華，2018）。給定其他薪酬待遇，提高住房公積金繳存比例有助于吸引高素質(zhì)職工、激發(fā)其工作積極性和減少職工流失（郭磊、許玲玲，2018）。二是住房公積金具有避稅功能。財稅〔2006〕10 號規(guī)定，12%以內(nèi)的繳存，企業(yè)免征企業(yè)所得稅，職工免征個人所得稅。如果企業(yè)以現(xiàn)金形式提高薪酬，雖然職工獲得較高的流動性，但企業(yè)和職工將承擔(dān)雙重稅收損失。如果企業(yè)以住房公積金形式提高薪酬，雖然流動性降低，但企業(yè)和職工均享受稅收減免。三是住房公積金具有規(guī)避薪酬管制功能。國有企業(yè)面臨薪酬管制（陳冬華等，2005），而住房公積金則提供了一種合法提高薪酬的途徑。實證研究表明，國有企業(yè)的繳存比例顯著高于非國有企業(yè)，違規(guī)超繳企業(yè)主體是國有企業(yè)（郭磊、許玲玲，2018）。企業(yè)繳存比例超過12%存在四方面問題：一是直接違反政策規(guī)定，不具有合法性；二是增加了少部分職工的可支配收入，職工之間的收入差距擴(kuò)大；三是政府損失了企業(yè)所得稅和個人所得稅收入，國家利益受損；四是破壞了政府國有企業(yè)管理規(guī)范，國有資產(chǎn)流失。公眾對企業(yè)違規(guī)超繳非常不滿，甚至成為取消住房公積金制度的理由之一（牛明、朱小玉，2019；金雙華，2018），因此，這些企業(yè)被負(fù)面建構(gòu)，公眾認(rèn)為它們的行為是不正當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)予以規(guī)范。不過，企業(yè)是財政收入的主要來源，是就業(yè)機(jī)會的提供者，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定等政府核心治理目標(biāo)，而且違規(guī)超繳企業(yè)往往是國有企業(yè)（郭磊、許玲玲，2018），因此，這些企業(yè)相對于其職工擁有較大政治權(quán)力。由此，在政治權(quán)力-社會建構(gòu)二維空間里，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)是競爭者。

《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)也是競爭者。企業(yè)除了支付給職工工資，還要額外繳存住房公積金，這對于大多數(shù)經(jīng)營狀況一般的企業(yè)來說都是沉重的負(fù)擔(dān)，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行期更可能成為壓垮企業(yè)的最后一根稻草。實際上，在住房公積金制度建立之初，中央政府就注意到這個問題，1999 年國務(wù)院令第262 號規(guī)定困難單位可以依照程序申請降低繳存比例或者緩繳，2016 年《通知》依然強(qiáng)調(diào)了這一點。企業(yè)繳存比例低于下限存在三方面問題：一是直接違反政策規(guī)定，不具有合法性；二是未能給職工足額提供法定住房福利，職工購房、租房或建房的預(yù)算減少，職工利益受損；三是職工可支配收入減少，與合規(guī)繳存企業(yè)職工的收入差距擴(kuò)大。因此，這些企業(yè)被負(fù)面建構(gòu)，公眾認(rèn)為它們的行為是不正當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)予以規(guī)范。不過，企業(yè)因無力承擔(dān)較高的住房公積金繳存，一旦破產(chǎn)，政府失去稅收，職工失去工作，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且這類企業(yè)數(shù)量龐大，這些企業(yè)相對于其職工也擁有較大政治權(quán)力。由此，在政治權(quán)力-社會建構(gòu)二維空間里，《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)也是競爭者。

2.優(yōu)勢者

《通知》前繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)為優(yōu)勢者。企業(yè)合規(guī)繳存有三種情況：一是接近12%，有意愿有能力繳存較多住房公積金，但不愿意違反政策；二是接近下限，無意愿或無能力繳存住房公積金，但不愿意違反政策，盡可能降低成本；三是繳存比例、意愿和能力均介于前兩種情況之間。這些企業(yè)遵紀(jì)守法，在自身能力范圍之內(nèi)為職工提供更多福利，既不像繳存比例超過12%的企業(yè)那樣制造不公平，也不像繳存比例低于下限的企業(yè)那樣違規(guī)，因此，它們被正面建構(gòu)，公眾認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)下行期應(yīng)當(dāng)給予幫助。同樣，這些企業(yè)相對于其職工也擁有較大政治權(quán)力。由此，在政治權(quán)力-社會建構(gòu)二維空間里，《通知》前繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)是優(yōu)勢者。

3.依賴者

職工是依賴者。職工對待住房公積金的態(tài)度是高度分化的。有住房需求的職工，希望繳存比例高一些，有助于緩解買房或租房的資金壓力。有現(xiàn)金需求的職工，希望繳存比例低一些，有助于提高流動性增加即期消費。一個人的態(tài)度也會隨時間變化，職業(yè)前期要買房或租房，就希望多繳存，職業(yè)中后期買了房還了貸，就希望少繳存。住房公積金繳存決策的主體是企業(yè)，無論哪一類企業(yè)的職工基本上都沒有發(fā)言權(quán)，只能被動接受，任何情況下職工都可以被正面建構(gòu)。繳存比例較高的職工因為繳納住房公積金較多而失去了現(xiàn)金收入，繳存比例較低的職工因為繳納住房公積金較少而失去了企業(yè)應(yīng)該提供的福利，公眾認(rèn)為職工應(yīng)該得到幫助。而職工相對企業(yè)擁有較小政治權(quán)力，由此，在政治權(quán)力-社會建構(gòu)二維空間里，職工是依賴者。不過，職工內(nèi)部還是存在差異。繳存比例超過12%的職工獲得了不應(yīng)該獲得的利益，建構(gòu)相對負(fù)面；繳存比例介于下限和12%之間的職工獲得合理合法收益，建構(gòu)相對正面；繳存比例低于下限的職工雖然沒有依法繳存，畢竟自身利益受損，建構(gòu)介于中間。職工權(quán)力依附于企業(yè)，不同類型職工的權(quán)力次序與企業(yè)一致，繳存比例超過12%的職工政治權(quán)力較高，繳存比例介于下限和12%之間的職工、繳存比例低于下限的職工次之。

（三）策略與分配

1.政策模糊

將《通知》前繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)分成三類考察：一類是繳存比例接近于12%的企業(yè)，不受“規(guī)范”的影響，而且超過下限較多，有意愿有能力繳存較多住房公積金，一般也不受“階段性降低”的影響，不會隨下限降低而降低，更可能保持繳存比例不變，既不超過12%，還高于下限，合法享受住房公積金帶來的競爭優(yōu)勢。二類是繳存比例接近于下限的企業(yè)，不受“規(guī)范”的影響，但會受到“階段性降低”的影響，它們事前或缺乏意愿或缺乏能力繳存住房公積金，只是迫于政策壓力才依下限或略高于下限繳存，當(dāng)政府降低下限時，它們更可能隨之降低繳存，但仍然保持合規(guī)，享受政策紅利，實質(zhì)性獲益。三類是繳存比例介于前述兩種情況之間的企業(yè)，既不受“規(guī)范”的影響，也不受“階段性降低”的影響，可能保持繳存比例不變。

總體上看，繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)利益與《通知》最契合。想多繳存的企業(yè)可以保持不變，雖然繳存比例超過下限，卻不超過12%，一般不會被視為“貪婪”，行為合規(guī)，繼續(xù)保持積極的社會建構(gòu)。想少繳存的企業(yè)可以降低繳存比例，減輕負(fù)擔(dān)，不過，如果繳存比例降低太多，公眾會將企業(yè)建構(gòu)為“貪婪”，從而不利于政策推行。而《通知》的文本比較模糊，只要求地方政府“提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法”，并未明確規(guī)定繳存比例降低多少，把政策制定的權(quán)力交給了地方政府，減弱了政策可能面臨的壓力，也使得這些企業(yè)可以保持積極的社會建構(gòu)。由此看出，《通知》前繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)保持合規(guī)，繳存比例或不變或降低，作為優(yōu)勢者實質(zhì)性獲益，且因政策模糊避免被負(fù)面建構(gòu)。

2.可預(yù)測執(zhí)行偏差

根據(jù)政策文本，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)不受“階段性降低”影響，受“規(guī)范”直接沖擊，但實際上它們?nèi)钥梢员３掷U存比例不變。如前文所示，2014 年9%的繳存比例職工超過13%繳存，2015—2017 年分別有6.22%、4.58%和4.02%的A 股上市公司超過12%繳存，這表明違規(guī)超繳企業(yè)事前有動機(jī)也有能力規(guī)避政府監(jiān)管。而《通知》實施后，地方政府依然缺乏限制企業(yè)違規(guī)超繳的激勵。雖然《通知》明確要求規(guī)范企業(yè)繳存行為，繳存比例“不得超過12%”，但可以合理預(yù)見違規(guī)超繳企業(yè)維持繳存意愿較高，地方政府執(zhí)行意愿較低，而《通知》并未提供配套的糾偏措施，這些企業(yè)處在一個形式上有明確限制，實際上限制不足的監(jiān)管環(huán)境?？梢钥闯觯耙?guī)范”政策文本明確，回應(yīng)了公眾對違規(guī)超繳企業(yè)的負(fù)面社會建構(gòu)，但執(zhí)行不足，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)作為競爭者隱蔽性獲益。

根據(jù)政策文本，《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)不受“規(guī)范”的影響，而受“階段性降低”直接沖擊?？紤]三種情況：一是企業(yè)事前繳存比例介于新舊下限之間，表明該企業(yè)無意愿或者無能力合規(guī)繳存，但它有辦法規(guī)避政府監(jiān)管。在《通知》后，它可以維持繳存比例不變，即原來的違規(guī)低繳變成了合規(guī)繳存，它也可以進(jìn)一步降低繳存比例至新下限之下，仍保持不合規(guī)但有辦法規(guī)避政府監(jiān)管。二是企業(yè)事前繳存比例低于但接近新下限，表明該企業(yè)無意愿或者無能力合規(guī)繳存，但它有辦法規(guī)避政府監(jiān)管。在《通知》后，它可以維持原繳存比例不變或進(jìn)一步降低，但違規(guī)低繳狀態(tài)不變。其中，在新下限之下違規(guī)低繳可能性更大。如前文所示，2014 年繳存比例低于5%的職工占總繳存人數(shù)的12%，2015—2017 年A 股上市公司繳存比例低于5%的企業(yè)數(shù)分別占當(dāng)年A股上市公司總數(shù)的52.88%、55.35%和55.01%，這表明企業(yè)事前有動機(jī)也有能力規(guī)避政府監(jiān)管，那么在《通知》后企業(yè)依然可以規(guī)避政府監(jiān)管。三是企業(yè)事前繳存比例遠(yuǎn)低于新下限，表明該企業(yè)無意愿或者無能力合規(guī)繳存，但它有辦法規(guī)避政府監(jiān)管。這些企業(yè)事前就繳存比例極低，已經(jīng)沒有空間再降低，在《通知》后，它將維持原繳存比例不變?！锻ㄖ芬蟮胤秸A段性降低繳存比例，公眾只想到事前合規(guī)繳存的企業(yè)合理地享受政策紅利，卻未想到部分事前違規(guī)低繳行為變?yōu)楹弦?guī)，更未想到部分事前違規(guī)低繳企業(yè)進(jìn)一步降低繳存。雖然《通知》要求地方政府“提出階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的具體辦法”，但可以合理預(yù)見違規(guī)低繳企業(yè)進(jìn)一步降低繳存意愿較高、地方政府執(zhí)行意愿較強(qiáng)，而《通知》并未提供配套的糾偏措施，這些企業(yè)處在一個政策文本不明確和執(zhí)行過度的政策環(huán)境?？梢钥闯?，“階段性降低”政策文本不明確，給予地方政府過度執(zhí)行的空間，《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)作為競爭者隱蔽性獲益。

由此得出，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)維持違規(guī)超繳，《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)或維持繳存不變而轉(zhuǎn)化為合規(guī)或進(jìn)一步違規(guī)降低繳存，二者作為競爭者藉由可預(yù)測的執(zhí)行偏差而隱蔽性獲益。

3.隱蔽性成本

由于職工不參與住房公積金繳存比例的決策，他們只能被動接受企業(yè)繳存比例變化導(dǎo)致的利益變化。直觀地，降低住房公積金繳存有助于緩解企業(yè)成本壓力，穩(wěn)定職工就業(yè)；同時，由于住房公積金由企業(yè)和職工一比一配套繳存，企業(yè)降低繳存，職工也將同步等額降低繳存，因此職工現(xiàn)金收入增加，但同時等額失去企業(yè)配款。依前文分析，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)將維持違規(guī)超繳，其職工就業(yè)和現(xiàn)金收入不發(fā)生變化；《通知》前繳存比例介于下限和12%之間的企業(yè)，部分將維持不變，其職工利益不發(fā)生變化，部分降低繳存，其職工現(xiàn)金收入增加，就業(yè)更加穩(wěn)定，但失去企業(yè)配款；《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)，部分將維持不變，其職工利益不發(fā)生變化，部分降低繳存，其職工現(xiàn)金收入增加，就業(yè)更加穩(wěn)定，但失去企業(yè)配款?？偟膩砜矗绻毠ぞ蜆I(yè)更加穩(wěn)定且現(xiàn)金收入增加，就必須失去企業(yè)配款；如果職工繳存不變，就不可能實現(xiàn)就業(yè)更加穩(wěn)定且現(xiàn)金收入增加的政策目標(biāo)?？梢钥闯?，雖然《通知》提出“促進(jìn)增加就業(yè)和職工現(xiàn)金收入”，但職工必須為此付出成本。由此，政策文本雖然明確了政策收益，但職工失去企業(yè)配款才能提高現(xiàn)金收入，職工作為依賴者支付隱蔽性成本而收益減少。

綜上所述，得到如下假設(shè)：

H1：《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)，政策實施后繳存比例不降低。

H2：《通知》前繳存比例接近下限的企業(yè)，政策實施后繳存比例降低。

四、研究設(shè)計

（一）樣本選擇

以2015—2017 年A 股上市公司為樣本，數(shù)據(jù)源自國泰安（CSMAR）數(shù)據(jù)庫?！锻ㄖ酚?016 年5 月1 日起實施，2015 年為事前，2017 年是政策沖擊后的第一個完整年度，且2018 年又有新政策出臺，所以2017 年為事后。實證過程出于比較考慮，也考察了2016 年作為事后的情況。根據(jù)會計準(zhǔn)則要求，上市公司年報披露了企業(yè)住房公積金繳存信息，因此以上市公司為樣本。初始樣本包括3562 家公司，9710 個觀測值。剔除住房公積金繳存比例缺失、異常（大于1 或小于0）、極端（超過24%）的觀測值，最終共有8287 個觀測值納入模型。如前文表1 所示，樣本中繳存比例低于5%的企業(yè)比重由2015 年的52.88%上升至2017 年的55.01%，5% -12%的企業(yè)比重穩(wěn)定在40% -41%，超過12%的企業(yè)比重則由6.22%減少至4.02%。

（二）研究方法

《通知》主要包含兩項內(nèi)容：一是“規(guī)范”，即繳存比例“不得超過12%”；二是“階段性降低”，即地方政府“階段性適當(dāng)降低繳存比例”，采用PSM-DID方法依次檢驗政策效果。

1.處理組

為驗證H1，以《通知》前實際繳存比例超過12%的企業(yè)為處理組。直觀地，檢驗“規(guī)范”的政策效果，應(yīng)以在當(dāng)?shù)毓芾聿块T登記繳存比例超過12%的企業(yè)為處理組，但是，無法獲取登記繳存比例，而且登記繳存比例只包含合規(guī)企業(yè)，不包含違規(guī)超繳企業(yè)。所以，只能測量企業(yè)實際繳存比例（本年繳存占上一年工資總額的比重）。

為驗證H2，以《通知》前繳存比例2% -8%的企業(yè)為處理組。直觀地，檢驗“階段性降低”的政策效果，應(yīng)以在當(dāng)?shù)毓芾聿块T登記繳存比例在新舊下限附近的企業(yè)為處理組。但是，無法獲取登記繳存比例，而且登記繳存比例只包含合規(guī)企業(yè)，不包含違規(guī)低繳企業(yè)，再者，也無法獲取事前和事后各縣、市、區(qū)規(guī)定的繳存比例下限。所以，以國家規(guī)定的下限5%為中心，上下浮動3%設(shè)定處理組。如前文分析，繳存比例8% -12%的企業(yè)依較大概率保持不變，繳存比例低于2%的企業(yè)繳存過低，也沒有進(jìn)一步降低的空間。

2.控制組

首先，以《通知》前繳存比例介于兩個處理組之間的企業(yè)為備擇控制組。如前文分析，這些企業(yè)繳存比例不太高，不受“規(guī)范”影響，同時，它們自愿超過繳存比例下限，也不受“階段性降低”影響。例如，某地區(qū)繳存下限為6%，當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)《通知》前自愿按照9%繳存，當(dāng)下限降低至5%時，該企業(yè)繳存比例不變。具體地，備擇控制組將根據(jù)前述處理組調(diào)整而變化（見表2）。

其次，采用PSM 方法為處理組匹配控制組。利用Probit 模型估計傾向指數(shù)，按照傾向評分值在備擇控制組中挑選與處理組概率值最為接近的控制組，協(xié)變量包括：所有制（SOE），國有企業(yè)取值1，其他0；職工規(guī)模（Staffs），員工人數(shù)取對數(shù)；工資（Wages），平均工資取對數(shù)；資產(chǎn)收益率（ROA），反映企業(yè)業(yè)績；資本密集度（Intensity）；資產(chǎn)負(fù)債率（D／A）；市盈率（P／E）；銷售收到現(xiàn)金含量（Safety），反映安全性；資產(chǎn)（Assets），總資產(chǎn)取對數(shù)；行業(yè)（Industry）和地區(qū)（Region）效應(yīng)，以行業(yè)和地區(qū)住房公積金平均繳存比例測量。

表2 處理組和備擇控制組區(qū)間設(shè)定

3.估計

采用DID 方法估計《通知》的政策效果?；谄ヅ浜蟮奶幚斫M和控制組，2015 年為事前，2017 年（2016 年）為事后。結(jié)果變量為住房公積金實際繳存比例（Hrate），以本年企業(yè)住房公積金繳存占上一年職工工資總額的比重測量?？刂破ヅ溥^程中的協(xié)變量。估計事前差分（Before）、事后差分（After）和雙重差分（Diff），如果Diff顯著為負(fù)，則表明企業(yè)住房公積金實際繳存比例顯著降低。

五、實證結(jié)果

（一）“規(guī)范”的政策效果

表3 匯報H1 檢驗結(jié)果。H1 預(yù)測《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)，政策實施后繳存比例不降低，得到支持。如表3 Panel A 所示：以2016 年為事后，依次以《通知》前繳存比例超過18%、20%和22%的企業(yè)為處理組，Diff 分別為-0.002、-0.004 （p ＜0.01）和-0.004 （p ＜0.1），表明2015 年繳存比例超過20%和22%的企業(yè)在2016 年降低了0.4 個百分點；再以2017 年為事后，Diff分別為-0.000、0.001 和-0.006 （p ＜0.01），表明2015 年繳存比例超過22%的企業(yè)在2017 年降低了0.6 個百分點。

如表3 Panel B 所示：以2016 年為事后，依次以《通知》前繳存比例超過12%、14%和16%的企業(yè)為處理組，Diff 分別為-0.001、0.004 （p ＜0.1）和0.005 （p ＜0.05），表明2015 年繳存比例超過14%和16%的企業(yè)在2016 年分別上升了0.4 和0.5 個百分點；再以2017 年為事后，Diff分別為0.001、0.005（p ＜0.05）和0.002，表明2015 年繳存比例超過14%的企業(yè)在2017 年上升了0.5 個百分點。

以上結(jié)果表明，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)并未顯著降低繳存，“規(guī)范”政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)：（1）事前繳存比例超過22%的企業(yè)，事后顯著降低繳存，但并未降至12%以下。地方政府可能認(rèn)為這類企業(yè)嚴(yán)重偏離中央12%的上限，社會影響惡劣，但數(shù)量小，要求它們小幅降低繳存比例可操作性強(qiáng)，既可以貫徹落實中央政策，又不至于損失太多公積金收入。（2）事前繳存比例介于12% -24%的企業(yè)，事后未顯著降低繳存，甚至有可能提高繳存。地方政府可能認(rèn)為這類企業(yè)與中央政策偏離不大，企業(yè)愿意多繳存，職工也因此受益，同時數(shù)量較多，要求它們降低繳存比例不僅公眾不滿意，還會損失較多公積金收入。

表3 “規(guī)范”的政策效果

（續(xù)上表）

（二）“階段性降低”的政策效果

表4 匯報了H2 檢驗結(jié)果。H2 預(yù)測《通知》前繳存比例接近下限的企業(yè)，政策實施后繳存比例降低，得到支持。如表4 Panel A 所示，以2016 年為事后，依次以事前繳存比例5% -6%、5% -7%和5% -8%的企業(yè)為處理組，Diff 分別為-0.002、-0.001 和-0.001，表明2015 年繳存比例5% -6%、5% -7%和5% -8%的企業(yè)在2016 年未顯著降低繳存；以2017 年為事后，Diff 分別為-0.001、-0.002 （p ＜0.05）和-0.002 （p ＜0.05），表明2015 年繳存比例5% -7%和5% -8%的企業(yè)在2017 年顯著降低繳存0.2 個百分點。

如表4 Panel B 所示，以2016 年為事后，依次以事前繳存比例4% -6%、4% -7%和4% - 8%的企業(yè)為處理組，Diff 均為- 0.002 （p ＜0.05），表明2015 年繳存比例4% -6%、4% -7%和4% -8%的企業(yè)在2016 年顯著降低繳存0.2 個百分點；以2017 年為事后，Diff分別為-0.001、 -0.002 （p ＜0.05）和-0.002 （p ＜0.05），表明2015 年繳存比例4% -7%和4% -8%的企業(yè)在2017 年顯著降低繳存0.2 個百分點。

如表4 Panel C 所示，以2016 年為事后，依次以事前繳存比例2% -6%、2% -7%和2% -8%的企業(yè)為處理組，Diff均為-0.002 （p ＜0.1），表明2015年繳存比例2% -6%、2% -7%和2% -8%的企業(yè)在2016 年顯著降低繳存0.2個百分點；以2017 年為事后，Diff 分別為- 0.001、 - 0.002 （p ＜0.05）和-0.002 （p ＜0.05），表明2015 年繳存比例2% - 7%和2% - 8%的企業(yè)在2017 年顯著降低繳存0.2 個百分點。

以上結(jié)果表明，事前繳存比例2% -8%的企業(yè)事后顯著降低繳存，“階段性降低”政策有效，但被違規(guī)低繳企業(yè)“搭便車”。存在三種可能：一是企業(yè)事前繳存合規(guī)，“階段性適當(dāng)降低”政策實施后企業(yè)降低繳存，依然合規(guī)；二是企業(yè)事前繳存不合規(guī)，政策實施后企業(yè)繳存不變，但反而合規(guī)；三是企業(yè)事前繳存不合規(guī)，政策實施后企業(yè)繳存不變或進(jìn)一步降低繳存，依然不合規(guī)。

表4 “階段性適當(dāng)降低”政策效果檢驗

（續(xù)上表）

六、結(jié)論與討論

基于社會建構(gòu)理論預(yù)測政策結(jié)果，并以2015—2017 年A 股上市公司為樣本，采用雙重差分傾向得分匹配法（PSM-DID）檢驗。研究發(fā)現(xiàn)：（1）《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)維持違規(guī)超繳，藉由可預(yù)見的政策執(zhí)行不足，作為競爭者隱蔽性獲益；（2）《通知》前繳存比例介于12%和下限之間的企業(yè)保持合規(guī)，繳存或不變或降低，作為優(yōu)勢者實質(zhì)性獲益，且因政策模糊避免被負(fù)面建構(gòu)；（3）《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)或維持繳存不變而轉(zhuǎn)化為合規(guī)或進(jìn)一步違規(guī)降低繳存，藉由可預(yù)見的政策執(zhí)行過度，作為競爭者隱蔽性獲益；（4）職工要想增加現(xiàn)金收入，穩(wěn)定就業(yè)必須放棄企業(yè)配款，作為依賴者支付隱蔽性成本而收益減少。

本研究具有重要的政策含義。實證結(jié)果顯示，《通知》前繳存比例超過12%的企業(yè)，政策實施后繳存比例未顯著降低，《通知》前繳存比例介于2% -8%的企業(yè)，政策實施后繳存比例顯著降低。這表明：（1）《通知》規(guī)范企業(yè)繳存的政策目標(biāo)沒有實現(xiàn)。由于繳存比例超過12%的企業(yè)主要是國有企業(yè)，它們不降低繳存，本質(zhì)是國家負(fù)擔(dān)重，不利于激發(fā)國有企業(yè)活力。（2）《通知》減輕企業(yè)繳存負(fù)擔(dān)的政策目標(biāo)雖然實現(xiàn)，卻產(chǎn)生兩方面不利影響。一是部分《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)，其繳存行為從不合規(guī)變?yōu)楹弦?guī)，道義上不通，對《通知》前合規(guī)繳存的企業(yè)也不公平，職工在《通知》前的合法利益受損。二是部分《通知》前繳存比例低于下限的企業(yè)進(jìn)一步違規(guī)降低繳存，對《通知》后合規(guī)繳存的企業(yè)也不公平，職工在《通知》后的合法利益受損。（3）《通知》增加職工現(xiàn)金收入的政策目標(biāo)雖然實現(xiàn)，職工卻需要支付額外成本。職工雖然因繳存比例降低而現(xiàn)金收入增加，卻等額失去企業(yè)配款，其損失并未在《通知》中明確告知，換言之，《通知》人為放大了職工收益而隱藏了職工成本。（4）《通知》不利于社會公平?！锻ㄖ非袄U存比例超過12%的企業(yè)維持現(xiàn)狀，《通知》前繳存比例較低的企業(yè)卻進(jìn)一步降低繳存，企業(yè)繳存差距加大，職工住房福利差距加大，收入分配不均衡程度增加。因此，未來政策應(yīng)嚴(yán)格限制繳存比例超過12%，同時強(qiáng)化保護(hù)低繳存企業(yè)職工合法利益。事實上，2018 年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部和人民銀行又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)住房公積金繳存機(jī)制進(jìn)一步降低企業(yè)成本的通知》（建金〔2018〕45 號），不僅明確繳存比例下限和上限分別是5%和12%，還明確了繳存基數(shù)上限，同時將階段性降低繳存比例政策延長至2020 年4 月30 日。該政策是對《通知》的進(jìn)一步優(yōu)化：（1）同時限制繳存比例和繳存基數(shù)，嚴(yán)禁違規(guī)超繳；（2）繼續(xù)給企業(yè)減負(fù)；（3）設(shè)定繳存比例下限，保護(hù)職工利益。新政策支持了本文的結(jié)論。

本文利用社會建構(gòu)理論預(yù)測政策效果，豐富了理論的應(yīng)用范圍，表明社會建構(gòu)理論可以在一定程度上解釋中國政策過程。本文還識別出三種確保利益分配模式實現(xiàn)的政策設(shè)計策略：政策模糊以避免優(yōu)勢者被負(fù)面建構(gòu)；可預(yù)見的政策執(zhí)行偏差（執(zhí)行不足和過度執(zhí)行）使競爭者隱蔽性獲益；隱蔽性成本減少依賴者凈收益，這是對社會建構(gòu)理論的拓展。

未來考慮評估2018 年新政策的效果，檢驗高繳存企業(yè)能否降低至12%以下，低繳存企業(yè)能否守住5%的底線。