目標(biāo)責(zé)任制能否提高政府回應(yīng)性？
——基于保障性住房政策的分析

王曉夢 劉志林 馬璐瑤

【問題】目標(biāo)責(zé)任制已作為績效管理的有效方式被廣泛實(shí)踐。大量研究揭示出目標(biāo)責(zé)任制在強(qiáng)化地方政府的政治激勵(lì)、改善政策執(zhí)行力度中的作用，但較少研究關(guān)注自上而下的目標(biāo)考核機(jī)制對政府回應(yīng)性的意義。本研究以保障性住房政策為例，考察目標(biāo)責(zé)任制在強(qiáng)化地方政府政策遵從行為的同時(shí)，是否會(huì)提高地方政府對當(dāng)?shù)毓娫V求的重視程度及回應(yīng)性。

【方法】本研究以保障性住房政策執(zhí)行與建設(shè)目標(biāo)考核為例，結(jié)合“人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”政務(wù)大數(shù)據(jù)與政府工作報(bào)告文本數(shù)據(jù)，構(gòu)建2010—2015 年間全國327 個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用多層模型探究目標(biāo)責(zé)任制下的保障性住房政策執(zhí)行壓力對地方政府回應(yīng)性的影響。

【發(fā)現(xiàn)】“十二五”期間，保障房建設(shè)目標(biāo)更多、目標(biāo)責(zé)任制壓力更大的城市對本地居民住房訴求的回應(yīng)度并未顯著增加；相反，房價(jià)收入比較高、住房需求較大的城市，當(dāng)?shù)毓賳T對公民住房訴求的回應(yīng)性較低。

【貢獻(xiàn)】在社會(huì)民生類政策領(lǐng)域，目標(biāo)責(zé)任制在促使地方政府主動(dòng)回應(yīng)公民訴求方面的作用有限。本研究對完善責(zé)任監(jiān)督制、完善住房保障政策體系有所借鑒和參考。

【政策之窗】

中央政府應(yīng)完善目標(biāo)監(jiān)督考核機(jī)制，在保證住房保障政策實(shí)施的同時(shí)，注重加強(qiáng)回應(yīng)型政府建設(shè)。

地方政府在強(qiáng)化落實(shí)住房保障政策、回應(yīng)中央政策指令的同時(shí)，更需要在執(zhí)行過程中主動(dòng)回應(yīng)居民住房訴求，切實(shí)解決居民住房困難。

一、引言

自20 世紀(jì)80 年代起，目標(biāo)責(zé)任制作為政府績效管理的有效方式，已經(jīng)在各級(jí)政府得到廣泛實(shí)踐。通過對目標(biāo)任務(wù)逐級(jí)分解、對長官行政問責(zé)，目標(biāo)責(zé)任制能夠強(qiáng)化地方政府對中央政策的執(zhí)行力度（Gao，2009；王漢生、王一鴿，2009）。已有研究表明，在扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等政策領(lǐng)域，目標(biāo)責(zé)任制能夠有效監(jiān)督下級(jí)政府完成相應(yīng)的量化績效目標(biāo)（何紹輝，2010；任丙強(qiáng)，2018）。

目標(biāo)責(zé)任制強(qiáng)化了對上負(fù)責(zé)的政策執(zhí)行動(dòng)機(jī)。而要真正達(dá)到政策效果，地方政府不僅需要作為被動(dòng)的政策接受方，遵從政治指令，完成績效目標(biāo)，也需要作為主動(dòng)的政策執(zhí)行方，充分適應(yīng)地方情境，回應(yīng)本地公民的政策訴求。但目標(biāo)責(zé)任制這樣一種自上而下的分配機(jī)制和問責(zé)長官的監(jiān)督路徑，在促使地方官員“按上級(jí)指示”執(zhí)行政策、完成考核標(biāo)準(zhǔn)之外，是否能有效地促進(jìn)地方官員自發(fā)性的政策實(shí)施行為，并提高其對于公民訴求的關(guān)心與回應(yīng)，這一問題仍有待進(jìn)一步探討（Mei ＆ Pearson，2017；梅賜琪、劉志林，2012）。

以保障性住房政策為例，隨著住房保障被納入政府社會(huì)保障與公共服務(wù)職能之一，中央不斷出臺(tái)新的政策舉措來解決城市低收入家庭的住房困難問題，改善居民住房條件（朱亞鵬，2008）?！笆濉币?guī)劃綱要?jiǎng)t明確提出在2011—2015 年間完成“3600 萬套城市保障性住房”的具體建設(shè)任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)“住有所居”的政策目標(biāo)。為了確保這一建設(shè)任務(wù)得到落實(shí)，中央采用目標(biāo)責(zé)任制，將3600 萬套的建設(shè)數(shù)量目標(biāo)自上而下層層分配到各級(jí)地方政府，并與地方政府行政長官簽訂目標(biāo)責(zé)任書，對未完成建設(shè)目標(biāo)的地方長官實(shí)行行政問責(zé)（Fan ＆Yang，2018；Zhou，2014）。直至“十二五”結(jié)束的2015 年年末，全國共建設(shè)4013 萬套保障性住房，遠(yuǎn)超3600 萬套的既定目標(biāo)（國務(wù)院，2016）。

從已完成的建設(shè)數(shù)量來看，目標(biāo)責(zé)任制確實(shí)提高了地方政府官員對住房保障政策的重視程度。Fan 和Yang 通過對1998 年到2013 年中國主要保障性住房政策在不同地區(qū)的執(zhí)行情況進(jìn)行案例追蹤，發(fā)現(xiàn)自上而下強(qiáng)有力的激勵(lì)機(jī)制和考核體系，會(huì)鼓勵(lì)地方政府積極參與住房保障政策實(shí)驗(yàn)（Fan ＆ Yang，2018）。但也有研究發(fā)現(xiàn)住房保障政策在地方實(shí)施中出現(xiàn)了項(xiàng)目選址偏遠(yuǎn)、設(shè)施配套不足、分配不公、產(chǎn)權(quán)糾紛等問題（黎民、陳峙臻，2012；譚羚雁、婁成，2012；趙聚軍，2014；鄭思齊等，2016），這在某種程度上與地方政府將完成建設(shè)數(shù)量作為執(zhí)行重點(diǎn)、忽視項(xiàng)目建設(shè)與管理質(zhì)量問題等有關(guān)（Liu ＆ Wong，2015；Yang et al.，2014；Zeng et al.，2017）。由此帶來的一個(gè)問題是，在“目標(biāo)責(zé)任制”的監(jiān)督考核機(jī)制下，由保障房建設(shè)目標(biāo)任務(wù)帶來的政策執(zhí)行壓力，是否會(huì)提高地方政府對當(dāng)?shù)鼐用褡》坷щy問題的重視程度，并反映為對居民住房訴求的回應(yīng)程度？

本文從央地關(guān)系的視角切入，聚焦保障性住房政策領(lǐng)域，考察目標(biāo)責(zé)任制在強(qiáng)化地方政府“對上負(fù)責(zé)”的政策執(zhí)行邏輯和執(zhí)行壓力的同時(shí)，是否對于城市政府更積極回應(yīng)公眾在住房方面的訴求產(chǎn)生影響。本文基于2010—2015 年間人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”上與保障房相關(guān)的留言數(shù)據(jù)，以及各城市政府工作報(bào)告中每年的保障房建設(shè)目標(biāo)數(shù)據(jù)，采用多層回歸模型，檢驗(yàn)在目標(biāo)責(zé)任制下，城市政府對保障房建設(shè)目標(biāo)的遵從壓力是否會(huì)顯著影響當(dāng)?shù)鼐用衽c住房相關(guān)的留言受到地方領(lǐng)導(dǎo)人回復(fù)的可能性，從而為完善住房保障政策實(shí)施機(jī)制、建設(shè)回應(yīng)型政府提供借鑒與參考。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

（一）目標(biāo)責(zé)任制與政府回應(yīng)性

目標(biāo)責(zé)任制（Target Responsibility System，TRS）本質(zhì)上是目標(biāo)管理（Managing For Results，MFR）過程中的一種監(jiān)督手段（楊宏山，2017；Moynihan，2006），用以監(jiān)督地方的政策執(zhí)行。這種管理模式用績效信息來管理績效，讓官員對清晰的目標(biāo)負(fù)責(zé)，輔以行政問責(zé)或其他監(jiān)督手段，保證官員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。公共部門的管理實(shí)踐表明，在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，這種監(jiān)督手段都可以在一定程度上保證政策執(zhí)行的效果（Berman，2015；Sulle，2010；Olsen，2015；Pollitt，2006）。

相應(yīng)地，中國的目標(biāo)責(zé)任制發(fā)端于20 世紀(jì)80 年代初開始的政府管理機(jī)制改革。改革強(qiáng)調(diào)對實(shí)際績效和政策結(jié)果的需求，強(qiáng)調(diào)使用GDP 增長、出生率等容易量化的數(shù)字指標(biāo)來衡量績效產(chǎn)出，并且在人事任免和財(cái)政方面給予地方充足的自主權(quán)和自由裁量權(quán)，保證地方完成績效目標(biāo)。而與此伴生的目標(biāo)責(zé)任制，為特定的政策目的（policy goal）設(shè)定翔實(shí)具體、易于評估的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（policy target）。各級(jí)政府就分配到的政策指標(biāo)簽訂目標(biāo)責(zé)任書，考核部門就目標(biāo)責(zé)任書中的指標(biāo)完成情況，對長官進(jìn)行行政問責(zé)或施予獎(jiǎng)懲（賴詩攀，2015；Tsui ＆Wang，2004）。在保障性住房政策領(lǐng)域，目標(biāo)責(zé)任制的采用主要是監(jiān)督地方政府執(zhí)行政策指令，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成下達(dá)的保障房建設(shè)數(shù)量任務(wù)。

但另一方面，目標(biāo)責(zé)任制強(qiáng)調(diào)數(shù)字指標(biāo)和問責(zé)后果，過于強(qiáng)化地方官員“對上負(fù)責(zé)”的政策執(zhí)行邏輯，以完成上級(jí)下達(dá)的政策指令作為政策執(zhí)行的目的（劉煥、吳建南、徐萌萌，2016）。已有一些學(xué)者指出，目標(biāo)責(zé)任制在強(qiáng)化了“對上級(jí)負(fù)責(zé)”的同時(shí)，也可能導(dǎo)致“目標(biāo)異化（policy goal alienation）”的消極后果（Tummers，2012；van Engen et al.，2016）。一方面，目標(biāo)責(zé)任制的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行結(jié)果（outcome）而非政策效果（effect），過于強(qiáng)調(diào)執(zhí)行結(jié)果可能導(dǎo)致“迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”成為下級(jí)官員實(shí)施、執(zhí)行政策時(shí)的主要考量（Eva et al.，2018）。另一方面，目標(biāo)責(zé)任制為了方便考核，往往將復(fù)雜的、難以量化測度的政策效果簡化成為容易操作的指標(biāo)數(shù)字。地方政府在多重目標(biāo)指令下，可能會(huì)選擇利用有限的資源完成相對簡化的量化考核指標(biāo)，而忽視政策執(zhí)行質(zhì)量與實(shí)際執(zhí)行效果（Gao，2010）。

公民對政策的反饋是考察政策效果的一個(gè)重要視角（李素利等，2015）。住房保障政策的最終目的是解決居民的住房困難問題，實(shí)現(xiàn)全體居民的“住有所居”。因此，要保證地方層面上的住房保障政策執(zhí)行效果，需要地方政府持續(xù)關(guān)注本地居民的住房困難，及時(shí)回應(yīng)住房保障議題下的公民訴求。與此相關(guān)的“政府回應(yīng)性（Responsiveness）”概念，指的是政府行為符合公民意見的程度，表示政府對民眾的要求做出反應(yīng)并采取可能的解決措施（Roberts ＆ Kim，2011，李傳軍、李懷陽，2017）。對本地居民住房訴求的“回應(yīng)性”，是地方政府重視住房保障政策效果的體現(xiàn)，反映了政府施政的責(zé)任意識(shí)，也是確保政策目標(biāo)達(dá)成的重要條件（Starling，2010）。然而，從已有文獻(xiàn)的討論來看，目標(biāo)責(zé)任制更多強(qiáng)調(diào)的是地方政府對中央政策指令的回應(yīng)性，而在強(qiáng)化地方政府對本地居民住房訴求的回應(yīng)性方面卻可能作用有限。

基于上述分析，本文得到研究假設(shè)：在目標(biāo)責(zé)任制與行政問責(zé)的考核壓力下，城市政府對自上而下的保障房建設(shè)目標(biāo)的遵從壓力可能并不會(huì)顯著提高城市政府對本地居民住房訴求的回應(yīng)性。

（二）地方政府回應(yīng)公民訴求的影響因素

對回應(yīng)性的一系列傳統(tǒng)研究認(rèn)為，類似于中國這樣的威權(quán)政府不需要對選民負(fù)責(zé)，相對于民主國家而言，回應(yīng)性相對較差。但實(shí)際上，近年來越來越多的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中國政府對公民訴求有所回應(yīng)（Chen et al.，2016；Costa，2017；Distelhorst ＆ Hou，2014；King et al.，2013）。政府可以通過收集公民訴求來掌握民情，進(jìn)一步回應(yīng)民意訴求而達(dá)到維持社會(huì)穩(wěn)定的需要。已有諸多研究開始探討中國地方政府回應(yīng)公民訴求的差異性及其影響因素。首先，地方政府提供公共服務(wù)的能力是回應(yīng)性的重要影響因素。一個(gè)有大量可支配行政資源的地方政府，就可以把這些資源用于提供高質(zhì)量的回應(yīng)服務(wù)，如設(shè)立專門的回應(yīng)機(jī)構(gòu)、對負(fù)責(zé)回應(yīng)的公職人員進(jìn)行培訓(xùn)、建設(shè)當(dāng)?shù)亻T戶網(wǎng)站等等。Distelhorst和Hou（2017）采取向市長信箱發(fā)郵件的方式，發(fā)現(xiàn)地方政府的財(cái)政收入能夠顯著影響政府的回應(yīng)性。

在政府作為一個(gè)系統(tǒng)提供“回應(yīng)”服務(wù)的能力之外，還有系統(tǒng)內(nèi)部官員的個(gè)人特征、當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展水平、訴求涉及的政策議題，也是影響地方政府回應(yīng)性的重要因素。關(guān)于政府回應(yīng)性的早期研究認(rèn)為，政府部門的官員可能為了追求個(gè)人形象、維護(hù)社會(huì)聲譽(yù)等個(gè)人利益而積極回應(yīng)公民訴求（Kuklinski ＆Stanga，1979）。Su 和Meng（2016）在研究中國地方政府選擇性回應(yīng)的影響因素時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)毓賳T的任期與當(dāng)?shù)亓粞缘幕貜?fù)率顯著相關(guān)。文宏等人在對地方政府回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)反腐事件的研究中發(fā)現(xiàn)，政府部門利益有時(shí)被異化為其官員個(gè)人的利益，地方政府在回應(yīng)輿論、公民反腐訴求時(shí)，有很強(qiáng)的“人治”色彩（文宏、黃之趺，2016）。此外，電子政務(wù)的發(fā)展，拓寬了公民向政府反映訴求的渠道，地方政府收集、回應(yīng)公民訴求的能力很大程度上依賴于當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展水平（李鋒、孟天廣，2016；馬亮，2016）。Distelhorst（2017）和Su（2016）分別在中國地方政府回應(yīng)性的不同研究中，均發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)用戶的比例，會(huì)影響地方官員對網(wǎng)絡(luò)訴求的回復(fù)行為。并且，地方政府也會(huì)優(yōu)先回應(yīng)公民重點(diǎn)關(guān)注、意見強(qiáng)烈、可能會(huì)影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定的相關(guān)訴求（Distelhorst ＆ Hou，2017；Su ＆ Meng，2016）。

除此之外，訴求本身的特征，如訴求對象的身份，以及訴求的表達(dá)方式、訴求目的、涉及的政策議題等，都是決定訴求是否得到地方政府回應(yīng)的重要影響因素。Su 和Meng（2016）以訴求留言為研究單元，發(fā)現(xiàn)訴求人的身份、訴求表達(dá)方式和表達(dá)策略（如是否使用敬語、是否表達(dá)感謝）、涉及政策議題的重要性等訴求本身的特征，都會(huì)影響訴求是否被回復(fù)、回復(fù)速度的關(guān)鍵要素，并且向市委書記提出的訴求更容易被回復(fù)。

三、保障房留言與政府回復(fù)行為

（一）留言的數(shù)據(jù)來源

本文關(guān)于公眾住房訴求及地方政府回應(yīng)性的數(shù)據(jù)來源于從全國性網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)“人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”上抓取的與保障房相關(guān)的留言及地方領(lǐng)導(dǎo)人的回復(fù)信息。作為唯一的全國性網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)，“人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”自2008 年正式運(yùn)行至今，已經(jīng)成為公民向地方領(lǐng)導(dǎo)提出訴求的重要渠道，也是地方政府了解民情、收集民意的重要信息平臺(tái)（張華等，2013；孟天廣、趙娟，2018）。自2009 年起，陸續(xù)有各級(jí)黨政機(jī)關(guān)建立起定期回復(fù)、辦理平臺(tái)上網(wǎng)絡(luò)留言的固定工作機(jī)制，并由決定政策走向、主導(dǎo)制定政策目標(biāo)的地方最高領(lǐng)導(dǎo)公開回應(yīng)發(fā)帖。作為由人民網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營管理、建立了全網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)的政務(wù)平臺(tái)，留言板不受地方政府干預(yù)，地方政府無法對網(wǎng)民的留言信息進(jìn)行篩選和選擇性呈現(xiàn)，因此留言呈現(xiàn)的公民訴求信息相對客觀全面（孟天廣、李鋒，2015）。

本文以住房保障政策涵蓋的各類住房的慣常名稱作為關(guān)鍵詞，采用關(guān)鍵詞檢索的方式，從“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”上獲取到2010—2015 年（涵蓋“十二五”期間及其前一年）共9638 條網(wǎng)民提交給市領(lǐng)導(dǎo)的保障房相關(guān)留言①檢索的住房名稱包括：保障性住房（相關(guān)關(guān)鍵詞：保障房、住房保障、保障性住房）；經(jīng)濟(jì)適用房（相關(guān)關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)適用房、經(jīng)適房、安居房、安居工程、康居工程）；限價(jià)商品房（相關(guān)關(guān)鍵詞：限價(jià)商品房、兩限商品房、限價(jià)房、兩限房）；拆遷安置房（相關(guān)關(guān)鍵詞：拆遷安置房、定向安置房、棚戶區(qū)改造房、回遷房、安置房）；廉租房（相關(guān)關(guān)鍵詞：廉租房）；公共租賃住房（相關(guān)關(guān)鍵詞：公共租賃住房、公共租賃房、公租房）；共有產(chǎn)權(quán)房（相關(guān)關(guān)鍵詞：共有產(chǎn)權(quán)房、共有產(chǎn)權(quán)住房）。，可以獲取到的信息包括留言內(nèi)容、留言時(shí)間等在內(nèi)的留言信息，以及包括留言得到的回復(fù)內(nèi)容、回復(fù)時(shí)間、回復(fù)領(lǐng)導(dǎo)人身份等在內(nèi)的回復(fù)信息，并將留言定位到全國327 個(gè)城市②包含4 個(gè)直轄市和15 個(gè)副省級(jí)城市，不包含新疆維吾爾族自治區(qū)和西藏自治區(qū)的城市。。

（二）保障房留言目的及其年際變化

本研究采用有監(jiān)督的機(jī)器學(xué)習(xí)算法對留言內(nèi)容進(jìn)行文本分析。首先由編碼員人工識(shí)別部分留言的內(nèi)容，將留言區(qū)分為“非訴求類”“利益訴求類”“信息訴求類”三種類型；然后將人工編碼后的留言作為訓(xùn)練集，讓計(jì)算機(jī)自動(dòng)學(xué)習(xí)編碼規(guī)則；最后由機(jī)器按照該編碼規(guī)則，對所有留言進(jìn)行分類。對少量機(jī)器無法識(shí)別的留言類型，編碼員再進(jìn)行人工判讀。其中，以利益訴求為目的的留言，主要有向政府求助、進(jìn)行投訴兩種情況，以期滿足公民個(gè)人與住房相關(guān)的利益需求，典型的利益訴求類型留言樣例如下：

樣例1：您好，劉書記。我是（某某市某某村）的村民。因?yàn)樾薮蟮溃迕褚蜃》勘徊鸬糁笠恢弊≡诖罱ㄔ诟髯愿乩锏暮喴淄叻坷?，至今已? 年，政府仍然沒有開始建安置房。請劉書記幫我們解決，謝謝！

以信息訴求為目的的留言，主要是就保障房項(xiàng)目的開工、建設(shè)計(jì)劃、分配指標(biāo)、入住資格等信息對市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行咨詢。典型的信息訴求類型留言樣例如下：

樣例2：關(guān)于某某河的拆遷問題，我們拆遷已經(jīng)兩三年過去了，可是回遷房始終沒有影子。問了建設(shè)局的人，總是人不在，就是不知道！希望宋書記百忙之中可以幫我們?nèi)覇栂拢剡w房大概什么時(shí)候能開始建？

而非訴求類型的留言，主要是表達(dá)對政府的支持和感謝，或向政府提出諫言。對于非訴求型留言，更大程度上是網(wǎng)民單方面向政府表達(dá)態(tài)度和感情，并不要求政府必須通過回復(fù)留言來形成回應(yīng)。非訴求類型的留言樣例如下：

樣例3：劉書記安排的公租房項(xiàng)目做得好呀！解決了我們一家人的生活問題！民生大計(jì)！

樣例4：咱們市也開始建保障房了，挺好，就是希望以后分配房子的時(shí)候，市政府能向區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)們對接一下，要不然給哪個(gè)區(qū)分多少房子就全亂咯。

圖1 保障房相關(guān)的不同類型留言的年際變化

圖1 顯示三種類型留言數(shù)量的年際變化。2010—2015 年間，非訴求類留言僅占全部留言總量的4.42%，信息訴求類的留言比例最高，達(dá)到60.82%；利益訴求類的留言占到全部保障房留言總量的37.46%。并且，在2013 年前幾乎全部都是信息訴求類的留言，但在“十二五”中后期（2013—2015 年），以求助、申訴等為目的利益訴求類留言數(shù)量急劇增長，到2015 年占全部保障房留言的57.6%。有關(guān)信息訴求的留言比例逐漸下降。從保障房留言回復(fù)率的城市間差異來看，“十二五”前的2010 年，全部151個(gè)有保障房相關(guān)留言的城市中，僅有88 個(gè)城市（58.28%）的行政長官對保障房留言進(jìn)行了回復(fù)。而在2011—2015 年的“十二五”期間，全部273 個(gè)有保障房留言的城市中，有207 個(gè)城市（75.82%）領(lǐng)導(dǎo)人對這些留言進(jìn)行了回復(fù)，有回復(fù)行為的城市比例提升近20%。與此同時(shí)，從表1 也可以看出，相較于中部、西部地區(qū)的城市，東部沿海地區(qū)和發(fā)達(dá)省份的城市，“十二五”期間對保障房留言的回復(fù)比例并沒有特別大的提高；“十二五”期間回復(fù)比例最高的是中部、西部城市。

表1 “十二五”前——“十二五”期間地方領(lǐng)導(dǎo)的回復(fù)率

四、住房保障政策執(zhí)行與政府回應(yīng)性

（一）變量及操作化

1.被解釋變量

本文參考對于中國政府回應(yīng)性的已有文獻(xiàn)（Su ＆ Meng，2016；Chen etal.，2016），選擇每條留言“是否被回復(fù)”“回復(fù)周期”兩項(xiàng)指標(biāo)來測量地方政府對公民訴求的回應(yīng)性，作為被解釋變量納入模型。需要說明的是，“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”開設(shè)有區(qū)縣、市、省份三個(gè)行政級(jí)別的留言通道，網(wǎng)民可以選擇任意通道向相應(yīng)的最高行政長官或書記（縣／市省長、縣市／省委書記）留言，收到留言的領(lǐng)導(dǎo)對其進(jìn)行回復(fù)。而本文關(guān)注城市政府的訴求回應(yīng)情況，因此僅篩選提交給市領(lǐng)導(dǎo)的留言。若該留言得到回復(fù)，則對“是否回復(fù)”指標(biāo)賦值為1，若沒有得到回復(fù)，“是否回復(fù)”指標(biāo)賦值為0?！盎貜?fù)周期”則采用留言日期與收到回復(fù)的日期相差的天數(shù)來測量。

2.解釋變量

本文選擇各城市每年“承諾建設(shè)保障性住房的套數(shù)”這一指標(biāo)，來測量地方政府對中央政策指令的執(zhí)行情況。自2011 年“十二五”規(guī)劃綱要提出全國建設(shè)3600 萬套保障房的總體目標(biāo)以來，這一目標(biāo)被逐年分配至省一級(jí)地方政府，再由省政府分配到省內(nèi)各地市級(jí)政府（姜偉新，2011）。地方政府每年年初上報(bào)當(dāng)年計(jì)劃完成的保障房建設(shè)目標(biāo)，這一建設(shè)目標(biāo)一方面是中央下?lián)茇?cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)，另一方面也是中央監(jiān)督地方執(zhí)行政策指令的依據(jù)。為確保國家年度建設(shè)目標(biāo)順利完成，中央和省級(jí)政府密切監(jiān)督地方的建設(shè)計(jì)劃和實(shí)施過程。因此，地方政府承諾的建設(shè)目標(biāo)作為地方政策執(zhí)行的第一步，可以反映地方政府對中央政策指令的遵從情況，也體現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任制下地方政府的政策執(zhí)行壓力。

本文編制了2010—2015 年間全國327 個(gè)城市（不包括我國臺(tái)灣地區(qū)、西藏和新疆維吾爾自治區(qū)以及香港、澳門特別行政區(qū)）計(jì)劃開工建設(shè)保障房目標(biāo)的面板數(shù)據(jù)集。由于沒有統(tǒng)一發(fā)布的全國性保障房建設(shè)數(shù)據(jù)，這一部分的主要數(shù)據(jù)來源為全國各城市每年年初發(fā)布的政府工作報(bào)告。作為各級(jí)人大對同級(jí)政府的首要問責(zé)參考，我國各級(jí)政府每年年初公布的政府工作報(bào)告因其權(quán)威性、公開性和規(guī)律性成為最主要的政府承諾書面記錄。其中列出的當(dāng)年工作目標(biāo)，不僅是地方對中央政府政策指令的執(zhí)行計(jì)劃，也往往是地方政府首要考慮和優(yōu)先完成的考核標(biāo)準(zhǔn)（馬亮，2013；Wang，2017）。對沒有在地方政府工作報(bào)告中匯報(bào)保障房建設(shè)目標(biāo)的城市，本研究通過查詢地方“十二五”規(guī)劃的年度進(jìn)展報(bào)告、地方報(bào)紙，對該地建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充。其中，建設(shè)數(shù)量是包括公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、新建棚改安置房①“十二五”期間的3600 萬套數(shù)量目標(biāo)是住房建設(shè)目標(biāo)，而保障性安居工程涉及部分棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，包括拆除老舊棚戶區(qū)和新建棚改安置房兩部分，本研究不將拆除老舊棚戶區(qū)數(shù)量納入保障房建設(shè)數(shù)量的計(jì)算過程。等類型保障房數(shù)量的加總。同時(shí)考慮到建設(shè)目標(biāo)的大小受到當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模的影響，因此本文用城市的市轄區(qū)常住人口對當(dāng)?shù)乇Ｕ戏拷ㄔO(shè)總量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，形成最終的測量指標(biāo)“承諾的人均建設(shè)數(shù)量”。

3.控制變量

基于前文的討論，本文選擇了當(dāng)?shù)刈》啃枨?、地方政府能力、互?lián)網(wǎng)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)留言回復(fù)習(xí)慣等城市層面的控制變量。首先，本文用房價(jià)收入比來測量當(dāng)?shù)刈》啃枨?。房價(jià)收入比作為綜合反映供求關(guān)系和住房支付壓力的重要指標(biāo)，很大程度上也與人口流入產(chǎn)生的住房剛性需求有關(guān)（Chen ＆ Jin，2014；Wu etal.，2016；孟慶斌等，2017）。房價(jià)收入比越高的城市，居民住房成本越高，居民對住房問題的反應(yīng)往往越強(qiáng)烈。如果目標(biāo)責(zé)任制有效提高了地方政府對居民住房困難問題的關(guān)注程度，那么房價(jià)收入比越高的城市中地方領(lǐng)導(dǎo)對公民有關(guān)住房訴求的留言的回復(fù)積極性可能會(huì)更高。其次，本文用城市政府的人均財(cái)政收入測量地方政府提供公共服務(wù)的能力，反映地方政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)的完善程度；寬帶入戶率測量當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展水平，反映當(dāng)?shù)孛癖娺x擇互聯(lián)網(wǎng)線上方式表達(dá)訴求的傾向；用當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對所有留言的回復(fù)率，測量地方領(lǐng)導(dǎo)對訴求的回應(yīng)習(xí)慣。

此外，參考已有文獻(xiàn)（Distelhorst ＆ Hou，2017；Su ＆ Meng，2016；Chen etal.，2016），本文選擇留言的表達(dá)方式（是否表達(dá)了感謝）、留言長度、留言提交對象（是否向書記留言）、留言類型（非訴求類、利益訴求類、信息訴求類），以控制居民保障房留言的基本特征。解釋變量、被解釋變量、控制變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表2 所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

（續(xù)上表）

（二）實(shí)證模型策略

考慮到數(shù)據(jù)上的嵌套結(jié)構(gòu)，本文使用多層模型（Multilevel Model），在控制留言層面的基本特征的情況下，考察城市層面的保障房建設(shè)數(shù)量目標(biāo)是否會(huì)顯著提高保障房留言得到地方領(lǐng)導(dǎo)人回復(fù)的概率。多層模型可以同時(shí)納入不同層次（尺度）的變量，通過將低層次的系數(shù)定義為高層次模型的因變量來糾正標(biāo)準(zhǔn)誤差，對各層次之間的效應(yīng)建立模型，并分別進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)；通過分解各層次之間的方差和協(xié)方差，得出更為精確的結(jié)論（Davidian，2002）。具體來說，本文使用“留言-城市”尺度的二層模型表達(dá)式如下：

留言層次（層次1）：

城市層次（層次2）：

總模型：

其中，Yij代表城市j中留言i對應(yīng)的回應(yīng)性測量指標(biāo)；QUANT1j代表留言所在城市當(dāng)年承諾的人均建設(shè)數(shù)量；城市層面的控制變量上，REV1j代表留言所在地級(jí)市當(dāng)年的人均財(cái)政收入，HABIT1j代表該市領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年對所有留言的回復(fù)率，NET1j代表該市當(dāng)年的寬帶入戶率，PIR1j代表該市當(dāng)年房價(jià)收入比；留言層面的控制變量上，TYPEij代表留言類型，LENGTHij代表留言長度，THANKSij表示留言的表達(dá)方式，即是否表達(dá)感謝，LEADERij表示回復(fù)留言的領(lǐng)導(dǎo)人身份；γ00代表回復(fù)行為的一般狀態(tài)或平均值，是固定參數(shù)；δ0j是城市層次的隨機(jī)截距，即城市j產(chǎn)生的影響與所有城市平均影響的偏差；εij是留言層次的隨機(jī)截距，即城市j中留言i產(chǎn)生的影響與所有留言平均影響的偏差。

本文將“是否被回復(fù)”“回復(fù)周期”同時(shí)作為地方政府回應(yīng)性的測量指標(biāo)?；趕tata15 軟件平臺(tái)構(gòu)建二層模型，分別對2010—2015 年間9638 條保障房相關(guān)留言“是否得到回復(fù)”進(jìn)行多層Logit 回歸，對留言得到回復(fù)的“回復(fù)周期”進(jìn)行多層OLS 回歸。模型分析的策略包括以下四個(gè)步驟：第一步，估計(jì)隨機(jī)效應(yīng)的單因素方差模型，并反映全國各城市的平均回應(yīng)水平。在留言、城市層面都不放入任何解釋變量，設(shè)置空模型的目的是分解留言和城市兩個(gè)層次的方差，并計(jì)算出組內(nèi)相關(guān)系數(shù)ICC（Intra-class Correlation Coefficient）。ICC 表示層間的關(guān)聯(lián)程度，反映因變量在城市層面的變異。ICC 越高，說明城市層面的變量能夠解釋更多方差，即城市可以作為回復(fù)差異的主要差異來源①多層模型的ICC ＝隨機(jī)截距的方差／（隨機(jī)截距的方差＋殘差的方差），表示層間的關(guān)聯(lián)程度，反映因變量在城市層面的變異。是否回復(fù)留言的空模型估計(jì)結(jié)果顯示ICC ＝0.429，因變量大約43.9%的變異可以分解到城市層次；留言回復(fù)周期的空模型估計(jì)結(jié)果顯示ICC ＝0.387，回復(fù)時(shí)間有大約38.7%的變異可以分解到城市層次。以上空模型結(jié)果表明留言是否被回復(fù)、收到回復(fù)的時(shí)間在很大程度上隨城市而異，也表明城市尺度（層次二）的特征變量是留言回復(fù)情況的重要差異來源。；第二步，在加入承諾建設(shè)數(shù)量這一解釋變量的基礎(chǔ)上，控制城市層面的一系列變量；第三步，控制住留言層面、城市層面的所有變量，探究其他條件相同的情況下，留言所在城市承諾建設(shè)的保障房數(shù)量對留言是否被回復(fù)、回復(fù)周期的影響。三個(gè)步驟中的模型都采用隨機(jī)截距，即不同組別（地級(jí)市）的被解釋變量（回應(yīng)行為）有特定的基線水平（截距）。此外，考慮到中央對不同級(jí)別城市的考核重點(diǎn)不一致，市領(lǐng)導(dǎo)對住房保障問題關(guān)注的優(yōu)先級(jí)存在差異，本文在對全國所有城市的留言進(jìn)行多層回歸操作后，按照行政級(jí)別區(qū)分出副省級(jí)及以上城市、地級(jí)市兩種類別，對兩類城市的留言進(jìn)行分組回歸。

（三）模型結(jié)果分析

本研究首先將留言“是否被回復(fù)”作為因變量，對所有城市的留言進(jìn)行多層回歸。估計(jì)結(jié)果見表3。其中，模型1 僅考慮了城市層面的變量，模型2 進(jìn)一步控制了留言層面的變量。首先，兩個(gè)模型的結(jié)果都顯示，城市承諾的人均建設(shè)保障房數(shù)量對留言收到回復(fù)的影響系數(shù)顯著為負(fù)。在模型2 中，地方承諾建設(shè)數(shù)量的影響系數(shù)為-0.158 （P ＝0.030）。這說明，在其他條件一致的情況下，承諾建設(shè)更多保障房的城市，保障房留言收到回復(fù)的概率更低。這一結(jié)果反映出目標(biāo)責(zé)任制在強(qiáng)化“對上負(fù)責(zé)”的遵從行為的同時(shí)，沒有顯著促進(jìn)地方政府自發(fā)回應(yīng)公民訴求。相反，這種考核監(jiān)督機(jī)制可能引發(fā)更嚴(yán)重的政策執(zhí)行偏差：地方政府單純追求完成甚至超額完成上級(jí)分配的建設(shè)數(shù)量，達(dá)到考核的數(shù)量指標(biāo)和績效評估標(biāo)準(zhǔn)，將有限的行政資源過度分配在保障房的建設(shè)環(huán)節(jié)，而沒有投入足夠的注意力和行政資源來關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用竦淖》吭V求。

在其他變量方面，房價(jià)收入比越高的城市，保障房留言收到領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)的概率越小。在模型2 中，這一影響系數(shù)為-3.098 （P ＝0.023）。即使在房價(jià)收入比高的城市，居民住房成本高、對住房問題反應(yīng)強(qiáng)烈，也沒有提升當(dāng)?shù)卣貞?yīng)住房問題的積極性。相反，保障房留言是否被回復(fù)，很大程度上受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)回復(fù)習(xí)慣的影響。模型2 的結(jié)果顯示，地方領(lǐng)導(dǎo)對所有留言回復(fù)的比例越大，當(dāng)?shù)乇Ｕ戏苛粞允盏交貜?fù)的概率就越大，影響系數(shù)為5.144 （P ＝0.000）。并且，在留言層面，向書記留言這一變量對回復(fù)留言的影響系數(shù)為- 0.397（P ＝0.000），即與書記相比，提交給市長的留言，有更大的概率得到回復(fù)。這與住房保障政策的行政分工有關(guān)。首先，在現(xiàn)有的地方權(quán)責(zé)體系下，市委書記主要負(fù)責(zé)人事任免及黨務(wù)工作，而市長主抓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生工作（Xu，2011）。保障房建設(shè)屬于重大民生工程，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國務(wù)院，2011）中明確指出，市縣人民政府具體實(shí)施本地保障房建設(shè)工作，并對負(fù)責(zé)保障房工程的地區(qū)政府、相關(guān)部門建立考核問責(zé)機(jī)制。市長作為最高行政長官簽訂目標(biāo)責(zé)任書，比市委書記承擔(dān)更多的被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，因此比市委書記更有可能回復(fù)保障房相關(guān)的留言。

而在“是否回復(fù)”這一簡單的測量之外，本文也將“回復(fù)周期”作為政府回應(yīng)性的另一個(gè)測量指標(biāo)。模型3、模型4 的結(jié)果均顯示，承諾建設(shè)的保障房數(shù)量對地方官員回復(fù)留言的周期并不產(chǎn)生顯著影響。表達(dá)感謝的留言、長度較短的留言、提交給書記的留言，得到回復(fù)的周期較短。在加入所有控制變量后，模型4 的結(jié)果顯示，人均財(cái)政收入對留言得到回復(fù)的周期有顯著負(fù)向影響；當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對所有留言的回復(fù)率越高，保障房留言收到回復(fù)的速度越快，影響系數(shù)為-0.801 （P ＝0.000）；且與模型1、模型2 的回歸結(jié)果相似，房價(jià)收入比越高的城市，當(dāng)?shù)乇Ｕ戏苛粞允盏交貜?fù)的速度越慢。

表3 所有留言回復(fù)情況的多層模型回歸結(jié)果

（續(xù)上表）

（續(xù)上表）

進(jìn)一步，本研究按照行政級(jí)別區(qū)分出副省級(jí)及以上城市、地級(jí)市兩種類別，用城市層面、留言層面的變量對兩類城市的留言進(jìn)行分組回歸，回歸結(jié)果見表4?！傲粞允欠癖换貜?fù)”的回歸結(jié)果顯示，在控制住其他條件的情況下，模型5中副省級(jí)及以上城市承諾的人均建設(shè)數(shù)量的影響系數(shù)未能通過10%水平下的顯著性檢驗(yàn)；模型6 中副省級(jí)以下城市承諾的人均建設(shè)數(shù)量影響系數(shù)為-0.151（P ＝0.059），即城市承諾的人均建設(shè)數(shù)量越多，本市留言被回復(fù)的概率越小。而“留言回復(fù)周期”的分組回歸結(jié)果也顯示，在控制住其他條件的情況下，模型7、模型8 中兩類城市承諾的人均建設(shè)數(shù)量影響系數(shù)均未通過10%水平下的顯著性檢驗(yàn)，不管是哪一類城市，并沒有因?yàn)槿司ㄔO(shè)數(shù)量多、保障房建設(shè)任務(wù)重，就加快回應(yīng)相關(guān)留言的速度。

與副省級(jí)以下的地級(jí)市相比，中央更關(guān)注副省級(jí)及以上城市的住房問題。這些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠前、外來人口數(shù)量多、房價(jià)增速較快，國務(wù)院參事任玉嶺（2012）也曾于2012 年表示“副省級(jí)以上城市應(yīng)帶頭解決新市民住房”。因此，副省級(jí)及以上城市的保障房建設(shè)數(shù)量較大，保障房建設(shè)往往也成為中央對此類城市的考核重點(diǎn)。但是否回復(fù)留言、留言回復(fù)速度的分組回歸結(jié)果均顯示，規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠前的副省級(jí)及以上城市面臨的保障房建設(shè)和考核壓力，并沒有顯著提升當(dāng)?shù)貙用癖Ｕ戏肯嚓P(guān)留言的回應(yīng)性。對于大多數(shù)副省級(jí)以下的地級(jí)市而言，這種建設(shè)考核壓力對回應(yīng)性的促進(jìn)作用則更為有限。

表4 顯示的分組回歸的結(jié)果與所有留言回歸的總模型結(jié)果相對一致，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的理論推論：政治指令和目標(biāo)監(jiān)督責(zé)任制帶來的考核壓力，在強(qiáng)化地方政府“對上級(jí)負(fù)責(zé)”的政治執(zhí)行邏輯和遵從行為之外，在有效促使地方政府重視本地住房問題、關(guān)心居民住房需求方面的作用有限。

表4 留言回復(fù)情況的多層模型分組回歸結(jié)果

（續(xù)上表）

五、結(jié)論與討論

文本基于2010—2015 年間“人民網(wǎng)”地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的留言數(shù)據(jù)、政府工作報(bào)告的文本數(shù)據(jù)，使用多層模型，探究在住房保障政策領(lǐng)域中，目標(biāo)責(zé)任制強(qiáng)化的政策執(zhí)行壓力對地方政府回應(yīng)性的影響。為完善問責(zé)考核制度，建設(shè)服務(wù)型、回應(yīng)型政府提供參考。本研究主要結(jié)論如下：

（1）相較于2010 年，“十二五”期間地方政府對保障房留言的回復(fù)傾向、回復(fù)速度在總體上均有提升，對公民住房訴求的回應(yīng)性總體上有所增強(qiáng)，但回應(yīng)行為依然存在地區(qū)間差異。

（2）作為政策執(zhí)行壓力的測度指標(biāo)，地方政府承諾建設(shè)的保障房數(shù)量越多，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)回復(fù)公民保障房留言的可能性越??；但承諾建設(shè)的保障房數(shù)量對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)回復(fù)留言的時(shí)間周期沒有顯著影響。這說明，政治指令和目標(biāo)監(jiān)督責(zé)任制帶來的考核壓力，在強(qiáng)化地方政府“對上級(jí)負(fù)責(zé)”的政治執(zhí)行邏輯和遵從行為之外，難以有效促使地方政府重視本地住房問題、關(guān)心居民住房需求。

（3）房價(jià)收入比相對較高的城市，當(dāng)?shù)毓賳T回復(fù)保障房留言的可能性相對較小。這也從另一方面說明，目標(biāo)責(zé)任制沒有有效提高地方政府在住房困難問題上的關(guān)注程度。此外，市長面臨的問責(zé)壓力比市委書記更高，回應(yīng)居民住房訴求的可能性更大。

本文基于對“十二五”期間保障性住房政策實(shí)施的研究，進(jìn)一步補(bǔ)充了已有文獻(xiàn)中對于目標(biāo)責(zé)任制的政策執(zhí)行效果的批判性反思（Gao，2010；Lo，2014；Mei ＆ Pearson，2017；劉煥等，2016）。在中國自上而下的央地關(guān)系情境下，政策目標(biāo)分解、指令下達(dá)和目標(biāo)責(zé)任制的監(jiān)督強(qiáng)化了政治遵從，能夠在短期內(nèi)提高地方的政策執(zhí)行力度，完成上級(jí)下達(dá)的數(shù)量性任務(wù)，但也可能導(dǎo)致政策目標(biāo)異化的消極后果。本文引入“政府回應(yīng)性”這一概念考察地方政府對本地居民住房訴求的關(guān)注程度，從實(shí)證上揭示出在住房保障這一類社會(huì)性政策的執(zhí)行過程中可能存在的“完成上級(jí)下達(dá)的建設(shè)任務(wù)”與“回應(yīng)本地居民住房需求”之間的脫鉤現(xiàn)象。這反映出目標(biāo)責(zé)任制在強(qiáng)化地方政府回應(yīng)上級(jí)政策指令的同時(shí)，在促成其回應(yīng)本地居民生活福祉改善的根本訴求的自發(fā)性動(dòng)機(jī)上的作用有限。同時(shí)，本文探索了政策實(shí)施機(jī)制與地方政府回應(yīng)性之間可能存在的關(guān)聯(lián)，拓展了對中國地方政府回應(yīng)性影響因素的理論框架，并首次在保障性住房政策領(lǐng)域提供了地方政府回應(yīng)性的實(shí)證結(jié)論。

但本研究依然存在若干不足，進(jìn)一步的研究和改進(jìn)重點(diǎn)在于，東部沿海及發(fā)達(dá)地區(qū)的若干城市，自主建設(shè)、運(yùn)營管理的地方問政平臺(tái)起步早、利用率高，網(wǎng)絡(luò)問政和電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)度超前、體系相對完備，在2008 年開始設(shè)立、推廣的全國性問政平臺(tái)“留言板”之前，各地就已經(jīng)積極建設(shè)地方自主管理、獨(dú)立運(yùn)營的地方性網(wǎng)絡(luò)問政窗口（如市長信箱、市民論壇等等）。地方平臺(tái)和“人民網(wǎng)”這一全國平臺(tái)存在競爭關(guān)系，而地方平臺(tái)的運(yùn)營管理相對成熟完備，當(dāng)?shù)毓駥Φ胤狡脚_(tái)的利用率較高。因此，地方領(lǐng)導(dǎo)可能更加重視回復(fù)地方問政平臺(tái)上的公民訴求，而對“人民網(wǎng)”留言板的保障房留言關(guān)注程度較低。因此在進(jìn)一步研究中，在用全國問政平臺(tái)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)的同時(shí)，需要嘗試納入地方自主管理、建設(shè)運(yùn)營的地方政府問政平臺(tái)作為補(bǔ)充數(shù)據(jù)來源，或用以進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)；同時(shí)，應(yīng)明確“領(lǐng)導(dǎo)回復(fù)”這一行為背后復(fù)雜的行政規(guī)則及部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合訪談或案例分析，對本研究的因果機(jī)制進(jìn)行深度挖掘。