生態(tài)文明背景下金融支持海綿城市建設(shè)的 實(shí)踐與思考

楊一博

摘? ?要：海綿城市建設(shè)是踐行生態(tài)文明理念、建設(shè)美麗中國(guó)的重要抓手之一。海綿城市項(xiàng)目具有公益性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，其資金籌集難度相對(duì)較高，落實(shí)項(xiàng)目融資是目前海綿城市建設(shè)的主要問題與難點(diǎn)之一。本文在金融支持中國(guó)西部地區(qū)A市海綿城市建設(shè)實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，探討海綿城市建設(shè)融資中存在的常見問題，并針對(duì)性地提出相關(guān)政策建議，旨在為我國(guó)海綿城市項(xiàng)目解決融資問題提供決策參考。

關(guān)鍵詞：海綿城市;金融支持;生態(tài)文明;PPP

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.09.009

中圖分類號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2020）09-0073-07

海綿城市是生態(tài)文明理念在城市規(guī)劃、建設(shè)與治理中的應(yīng)用，通過對(duì)與水體直接或間接相關(guān)的子生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)、改造或重建，促進(jìn)水資源的安全、清潔與循環(huán)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城市與環(huán)境的耦合發(fā)展。2013年，習(xí)近平總書記正式提出建設(shè)海綿城市的戰(zhàn)略倡議。此后，海綿城市建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推進(jìn)，已成為踐行生態(tài)文明理念、建設(shè)美麗中國(guó)的重要抓手之一。海綿城市項(xiàng)目一般不具有營(yíng)利性，難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，資金籌集是目前海綿城市建設(shè)的主要瓶頸與首要問題。本文基于金融支持西部地區(qū)A市海綿城市建設(shè)的實(shí)踐案例，對(duì)制約融資的主要問題進(jìn)行梳理，并逐一提出可行的應(yīng)對(duì)方案與建議，對(duì)海綿城市項(xiàng)目融資問題的解決具有一定參考與指導(dǎo)意義。

一、案例背景：海綿城市建設(shè)與金融支持情況

（一）海綿城市建設(shè)的背景

A市地處黃土高原溝壑區(qū)，居于黃河中游，受氣候、地質(zhì)、水文等綜合因素的影響，城市水生態(tài)長(zhǎng)期處于失衡狀態(tài)，制約當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，影響居民群眾的正常生活。一方面，A市降水集中于夏秋季且多暴雨，現(xiàn)有的排水系統(tǒng)不堪重負(fù)，造成城市內(nèi)澇頻發(fā)與水土流失嚴(yán)重，大量泥沙輸入黃河，水土流失率超過80%，生態(tài)環(huán)境日益惡化;另一方面，當(dāng)?shù)厮Y源匱乏，人均水資源占有量不足全國(guó)平均水平的15%，地下水位呈逐年下降趨勢(shì)?？陀^上，該市具有水環(huán)境綜合治理的內(nèi)在動(dòng)力。因此，海綿城市建設(shè)是保障城市水安全、優(yōu)化水環(huán)境、改善水生態(tài)、構(gòu)建水文化的必要手段，是“固溝保塬”、保護(hù)黃土高原生態(tài)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）海綿城市推進(jìn)的實(shí)踐

A市精心組織、認(rèn)真部署，逐步建立和完善海綿城市建設(shè)的保障體系，成立海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立海綿城市建設(shè)管理辦公室，編制海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，出臺(tái)《海綿城市建設(shè)管理辦法》等系列政策文件，從配套資金支持、重點(diǎn)任務(wù)安排、監(jiān)督檢查機(jī)制等不同方面完善支持政策。2016年，A市被確定為國(guó)家試點(diǎn)城市，試點(diǎn)區(qū)域劃分為舊城改造示范區(qū)、高強(qiáng)度開發(fā)海綿工程示范區(qū)、雨水綜合利用示范區(qū)、大型商務(wù)區(qū)海綿工程示范區(qū)、優(yōu)質(zhì)水景休閑示范區(qū)共5個(gè)示范區(qū)進(jìn)行分步推進(jìn)。項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，選定中建、北京首創(chuàng)等實(shí)力較為雄厚的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本。目前項(xiàng)目建設(shè)已取得階段性進(jìn)展，200余項(xiàng)單體工程開工建設(shè)。

（三）金融機(jī)構(gòu)的信貸支持

2015年，住建部與國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持海綿城市建設(shè)的通知》，明確國(guó)家開發(fā)銀行將海綿城市建設(shè)納入信貸支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。國(guó)家開發(fā)銀行作為我國(guó)海綿城市建設(shè)融資的主力銀行，積極為A市提供融資融智服務(wù)，協(xié)助政府、社會(huì)資本、咨詢機(jī)構(gòu)修訂項(xiàng)目實(shí)施方案、完善PPP合同，在此基礎(chǔ)上提供長(zhǎng)期授信約25億元，為項(xiàng)目實(shí)施提供了有力的資金保障。

二、海綿城市建設(shè)融資實(shí)踐中的主要問題

自A市開展海綿城市試點(diǎn)申報(bào)工作到金融機(jī)構(gòu)貸款落地，全過程長(zhǎng)達(dá)3年左右，這從側(cè)面體現(xiàn)出海綿城市建設(shè)與融資的復(fù)雜性。在實(shí)踐中，影響融資到位主要存在以下幾方面問題。

（一）前期可行性論證可靠性不足

不同于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，海綿城市是典型的系統(tǒng)工程，建設(shè)內(nèi)容涉及市政道路、園林綠化、給排水工程、污水處理、流域治理等多個(gè)領(lǐng)域，其可行性論證具有一定復(fù)雜性。在實(shí)踐中出現(xiàn)以下典型問題。

一是論證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，未進(jìn)行充分的前期勘探。部分老舊城區(qū)建設(shè)年代久遠(yuǎn)，城市規(guī)劃與建設(shè)的基礎(chǔ)資料缺失，加之咨詢機(jī)構(gòu)未充分進(jìn)行勘探調(diào)研，導(dǎo)致供水、排水、污水等地下管網(wǎng)的海綿化改造工作困難重重，往往施工單位開挖路面后，才發(fā)現(xiàn)不具備實(shí)施的客觀條件。

二是建設(shè)方案未充分因地制宜、因城施策。海綿城市建設(shè)需要從當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)特點(diǎn)與重點(diǎn)問題出發(fā)，提出針對(duì)性、系統(tǒng)化的解決方案，不應(yīng)盲目追求滲、滯、蓄、凈、用、排等目標(biāo)畢其功于一役。A市整體缺水，同時(shí)雨季降水量較為可觀，因此具備“蓄”的客觀條件與現(xiàn)實(shí)需求;由于A市位于生態(tài)脆弱的黃土高原區(qū)與黃河沿岸，從維護(hù)生態(tài)安全的視角出發(fā)，需強(qiáng)調(diào)“凈”的功能目標(biāo)。與之相對(duì)應(yīng)的，如雨水充沛的東南沿海地區(qū)實(shí)施海綿城市建設(shè)，其設(shè)計(jì)重點(diǎn)則應(yīng)在“滲”、“排”等方面，如強(qiáng)調(diào)“蓄”則對(duì)改善城市生態(tài)功能貢獻(xiàn)相對(duì)不足，容易造成投資浪費(fèi)。

三是技術(shù)路線與方案不夠完善。A市屬于濕陷性黃土地區(qū)，土壤結(jié)構(gòu)在一定的濕度、壓力條件下容易出現(xiàn)下沉、崩塌等現(xiàn)象，當(dāng)?shù)貙?shí)施涉水工程對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制要求相對(duì)較高。咨詢單位對(duì)當(dāng)?shù)赝寥馈⑾聣|面、氣候等情況研究不夠深入。

受限于以上問題，項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)邊建設(shè)、邊論證、邊變更的情況，項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)、投資超概風(fēng)險(xiǎn)等相對(duì)較大，影響金融機(jī)構(gòu)的信貸決策。

（二）對(duì)社會(huì)資本的實(shí)力要求較高

PPP項(xiàng)目的融資主體是社會(huì)資本與政府代表共同成立的SPV公司，盈利方式單一，承擔(dān)有限責(zé)任。鑒于此，金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資主體的股東、特別是社會(huì)資本的實(shí)力比較重視，主要關(guān)注以下要點(diǎn)。

一是社會(huì)資本的資金實(shí)力。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的估算，每實(shí)施1平方公里的海綿化改造需投資1～1.5億元左右。從各試點(diǎn)城市的實(shí)際情況看，投資成本約1.6～1.8億元左右。A市海綿城市試點(diǎn)區(qū)域約30平方公里，總投入約52億元，社會(huì)資本需承擔(dān)70%的資本金出資責(zé)任，這對(duì)其現(xiàn)金流狀況是一大考驗(yàn)。

二是社會(huì)資本的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。從行業(yè)屬性看，海綿城市建設(shè)具有跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的特點(diǎn)，與之相對(duì)應(yīng)的，社會(huì)資本應(yīng)具有復(fù)合型的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)與背景。參與A市海綿城市建設(shè)的社會(huì)資本中，中建是建筑施工領(lǐng)域的央企，但缺乏水務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn);北京首創(chuàng)是我國(guó)領(lǐng)先的環(huán)境綜合服務(wù)商，但缺乏市政道路等方面的建設(shè)與維護(hù)經(jīng)驗(yàn)。在此情況下，社會(huì)資本是否能夠勝任海綿城市的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)要求，尚有待于未來實(shí)踐檢驗(yàn)。

三是社會(huì)資本聯(lián)合體的合作穩(wěn)定性。為分擔(dān)資金壓力，社會(huì)資本聯(lián)同股權(quán)投資基金等組建聯(lián)合體中標(biāo)A市海綿城市某示范區(qū)項(xiàng)目。該項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)20年，在此期間聯(lián)合體成員能否長(zhǎng)期保持有效合作，事關(guān)項(xiàng)目能否持續(xù)運(yùn)營(yíng)，能否獲取穩(wěn)定收益以償還金融機(jī)構(gòu)貸款。股權(quán)投資基金參與社會(huì)資本聯(lián)合體，一方面有利于降低其他社會(huì)資本的出資壓力，保障項(xiàng)目的建設(shè);另一方面基金僅作為財(cái)務(wù)投資人，不參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，往往要求在項(xiàng)目建成后即取得投資收益提前退出，這對(duì)聯(lián)合體的穩(wěn)定性是一大挑戰(zhàn)。

（三）PPP合作方案不完善

實(shí)施PPP合作方案時(shí)，出現(xiàn)以下典型問題。

一是付費(fèi)方式不合理。海綿城市項(xiàng)目一般單體工程繁多，且不同單體工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)具有相對(duì)獨(dú)立性。要求全部工程通過竣工驗(yàn)收后才進(jìn)行考核付費(fèi)，則建成較早的單體工程需社會(huì)資本長(zhǎng)期墊資運(yùn)營(yíng)，這種做法顯失公平，可能影響社會(huì)資本的合作意愿。

二是未設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)協(xié)商與調(diào)整機(jī)制。在長(zhǎng)達(dá)20年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，宏觀環(huán)境、稅收政策、融資成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本等可能發(fā)生較大變化，如不設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)協(xié)商與調(diào)整機(jī)制，可能使得政府或社會(huì)資本承擔(dān)超出預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。

三是項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制約定不清。政府付費(fèi)計(jì)算公式、相關(guān)指標(biāo)定義、參數(shù)取值方法等沒有明確，大修等非常規(guī)運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)未明確資金安排，實(shí)際付費(fèi)時(shí)可能產(chǎn)生爭(zhēng)議。

四是社會(huì)公眾等第三方利益相關(guān)者參與相對(duì)不足，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)前期未能充分征求與吸收社會(huì)公眾的訴求與意見，尚未就項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量建立起有效的溝通響應(yīng)渠道。

以上問題的出現(xiàn)，一方面是因?yàn)樽稍儥C(jī)構(gòu)沒有根據(jù)海綿城市項(xiàng)目的具體實(shí)際進(jìn)行差異化的方案設(shè)計(jì)，另一方面體現(xiàn)出社會(huì)資本仍未扭轉(zhuǎn)重建設(shè)施工、輕運(yùn)營(yíng)管理的傳統(tǒng)觀念，法制意識(shí)與契約精神欠缺，不重視PPP合同等法律文本，這可能造成后續(xù)合作出現(xiàn)矛盾與爭(zhēng)議。A市經(jīng)過社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、政府等相關(guān)主體的多輪談判磋商，最終對(duì)合作方案進(jìn)行了修正與完善。

（四）協(xié)調(diào)議事機(jī)制不完善

從政府管理職能的角度出發(fā)，海綿城市項(xiàng)目需要接受財(cái)政、住建、環(huán)保、水利、交通等多個(gè)部門的共同監(jiān)管;從利益相關(guān)者的角度出發(fā)，項(xiàng)目涉及的主體不僅局限于政府部門，對(duì)住宅小區(qū)等非公共地塊的海綿化改造可能干擾企業(yè)或居民的正常使用，流域治理可能對(duì)下游的政府、企業(yè)與居民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。A市設(shè)立工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)不同部門之間的組織、協(xié)調(diào)與配合聯(lián)動(dòng)。從運(yùn)行的實(shí)際情況看，以下問題制約了包括融資環(huán)節(jié)在內(nèi)的項(xiàng)目整體運(yùn)作進(jìn)程。

一是作為協(xié)調(diào)者而言，協(xié)調(diào)效率相對(duì)低下，會(huì)商制度有待進(jìn)一步完善，“孤島現(xiàn)象”、“自掃門前雪”的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

二是作為監(jiān)督者而言，監(jiān)管的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、邊界等界定尚不清晰，監(jiān)管的頻度、廣度以及專業(yè)性均需要提升。

三是作為服務(wù)者而言，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的人力、物力與財(cái)力相對(duì)有限，服務(wù)能力有待提升。試點(diǎn)城市承擔(dān)著住建部的考核檢查壓力，服務(wù)意識(shí)不足、以行政手段替代溝通協(xié)商等情況尚未杜絕。

（五）政府財(cái)政壓力較大

受限于項(xiàng)目的公益屬性，現(xiàn)有的海綿城市項(xiàng)目以政府付費(fèi)方式為主，而社會(huì)資本實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，需依賴于地方政府的財(cái)力支持獲得合理回報(bào)，并以此償還金融機(jī)構(gòu)貸款。但是，海綿城市項(xiàng)目因缺乏有效的收益回報(bào)機(jī)制，從而增加政府財(cái)政壓力，直接制約海綿城市建設(shè)的推廣。在新冠疫情的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，西部地區(qū)的財(cái)政收支矛盾較為突出。盡管A市開展了財(cái)政承受能力論證，但在長(zhǎng)達(dá)20年的長(zhǎng)期視角下，地方政府財(cái)力是否足以保障政府付費(fèi)支出仍存在不確定性，存在一定的政府履約風(fēng)險(xiǎn)。

（六）缺乏第三方擔(dān)保物

抵質(zhì)押物是金融機(jī)構(gòu)信貸決策的重要參考因素之一。海綿城市項(xiàng)目所形成的道路、管網(wǎng)等資產(chǎn)不具有可變性，不屬于金融機(jī)構(gòu)可接受的合格擔(dān)保物。不同于電力收費(fèi)權(quán)、高速公路收費(fèi)權(quán)等可以穩(wěn)定存在的權(quán)利，海綿城市的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)基于政府與社會(huì)資本之間的法律契約設(shè)立，一旦因考核、法律變更、不可抗力等原因造成PPP合同的終止，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)將隨之滅失。因此，盡管特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可進(jìn)行質(zhì)押，但客觀上風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用非常有限。過去政府方提供兜底損失等隱性擔(dān)保行為目前已被監(jiān)管部門明確禁止，在政府不分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，社會(huì)資本往往拒絕單方面為貸款提供增信。

三、應(yīng)對(duì)策略與建議

（一）加強(qiáng)可行性論證

一是咨詢機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，團(tuán)隊(duì)成員除傳統(tǒng)的工程、造價(jià)、財(cái)務(wù)等人員之外，還需視情況增加法律、交通、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的專業(yè)人才，打造具有多學(xué)科背景的復(fù)合型專業(yè)團(tuán)隊(duì)。對(duì)于復(fù)雜程度高的項(xiàng)目，建議聯(lián)合不同專業(yè)優(yōu)勢(shì)的咨詢機(jī)構(gòu)共同提供咨詢服務(wù)。

二是咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)立足客觀現(xiàn)實(shí)，深化前期調(diào)研論證，量身定制建設(shè)方案、技術(shù)方案及與社會(huì)資本的合作方案，杜絕盲目套用已有方案等不盡職行為，確保咨詢論證專業(yè)可靠，確保項(xiàng)目依法合規(guī)運(yùn)作。

（二）遴選優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本

一是PPP招投標(biāo)堅(jiān)持公開透明的原則，爭(zhēng)取篩選出財(cái)務(wù)表現(xiàn)好、技術(shù)實(shí)力強(qiáng)、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作。

二是鼓勵(lì)在交通、水務(wù)等領(lǐng)域具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)組建聯(lián)合體參與海綿城市項(xiàng)目運(yùn)作，通過聯(lián)合體協(xié)議等法律契約，明確各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，用專業(yè)的人做專業(yè)的事，做到揚(yáng)長(zhǎng)避短、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

三是整合盤活交通、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的財(cái)政資金，“聚沙成塔”，理順相關(guān)資金的管理使用機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和杠桿作用，有效降低社會(huì)資本的出資壓力。

（三）堅(jiān)持合作與共贏

一是政府應(yīng)當(dāng)以保障公共服務(wù)有效供給作為決策的出發(fā)點(diǎn)，樹立平等合作的理念，避免以行政化思維不公正地主導(dǎo)合作關(guān)系。要完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，切實(shí)承擔(dān)政策變動(dòng)、征地拆遷等風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)資本合理權(quán)益，激發(fā)社會(huì)資本內(nèi)生動(dòng)力。

二是社會(huì)資本要增強(qiáng)法律意識(shí)與契約精神，重視各個(gè)環(huán)節(jié)的商務(wù)談判，爭(zhēng)取建立動(dòng)態(tài)協(xié)商與調(diào)整機(jī)制，將談判結(jié)果寫入PPP合同等法律文本中，維護(hù)自身合法權(quán)益。與此同時(shí)，社會(huì)資本要轉(zhuǎn)變思維觀念，將自身定位為城市水環(huán)境綜合服務(wù)商，而非建筑施工隊(duì)，要更加重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與管理工作，降低運(yùn)營(yíng)考核風(fēng)險(xiǎn)。

三是保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益。項(xiàng)目前期應(yīng)通過多種渠道充分征求社會(huì)公眾的意見，對(duì)于影響民生的重大事項(xiàng)應(yīng)召開聽證會(huì)，提升決策的民主化水平;項(xiàng)目運(yùn)作過程中應(yīng)定期向社會(huì)公示相關(guān)進(jìn)展，將社會(huì)評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目績(jī)效考核的重要內(nèi)容之一，建立有效的反饋渠道，保障群眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

（四）健全議事協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立健全議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的治理體系，明確機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍與角色定位，推進(jìn)決策審議、監(jiān)督考核、人事管理、財(cái)務(wù)管理等方面的建章立制工作，建立不同部門之間的“責(zé)任-利益”連帶關(guān)系，打破“條塊分割”的部門本位主義，推動(dòng)不同部門之間實(shí)現(xiàn)合力共治。

二是強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的服務(wù)者功能。海綿城市工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室不應(yīng)僅作為政府的“喉舌”、“傳聲筒”，更要發(fā)揮“黏合劑”、“潤(rùn)滑劑”、“催化劑”的功能，推動(dòng)政府部門、社會(huì)資本、社會(huì)群眾等統(tǒng)一思想、消弭分歧、凝心聚力。

三是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)在議事協(xié)調(diào)中的應(yīng)用。一方面，通過技術(shù)治理打破各部門的“信息孤島”，減少信息不對(duì)稱，降低管理成本，一定程度上緩解領(lǐng)導(dǎo)小組的人力、物力和財(cái)力約束;另一方面，通過對(duì)水文、環(huán)境、氣象、地質(zhì)等相關(guān)信息的持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與深入分析，為建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案的進(jìn)一步優(yōu)化提供重要支撐，同時(shí)為未來深入研究濕陷性黃土高原地區(qū)建設(shè)海綿城市提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（五）創(chuàng)新項(xiàng)目回報(bào)方式

一是充分整合資源，在服務(wù)海綿城市整體生態(tài)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，配套建設(shè)污水處理廠、市政供水廠、生態(tài)停車場(chǎng)、水景休閑區(qū)等可產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目，拓寬、延伸、提升產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值，降低運(yùn)營(yíng)期的政府補(bǔ)貼壓力。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，依托交通條件、生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的改善，提升區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，帶動(dòng)周邊土地、商業(yè)的價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)海綿化改造與區(qū)域開發(fā)的良性互動(dòng)、增值共贏，從而間接改善地方政府財(cái)政收入水平。

三是適時(shí)建立綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2019年，發(fā)改委、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)保部、水利部等聯(lián)合下發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》提供了寶貴的政策機(jī)遇。對(duì)于涉及流域治理的海綿城市項(xiàng)目，可借鑒我國(guó)在新安江、渭河、灤河等流域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，探索建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度;對(duì)于涉及商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)海綿化改造的海綿城市項(xiàng)目，由于社會(huì)資本承擔(dān)了綠化、保潔、修繕等工作，可與物業(yè)管理部門進(jìn)行協(xié)商，獲得合理的收益分配;在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，可參照德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的做法，建立雨水排放收費(fèi)制度，保障海綿城市項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)作。

（六）構(gòu)建綜合風(fēng)險(xiǎn)緩釋體系

一是爭(zhēng)取將金融機(jī)構(gòu)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、介入權(quán)等合理訴求寫入PPP合同等法律文本，發(fā)生股權(quán)變更、協(xié)議終止等重大事項(xiàng)前，政府與社會(huì)資本應(yīng)及時(shí)通知并征求金融機(jī)構(gòu)意見。

二是針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，構(gòu)建差異化的增信方式。如社會(huì)資本的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，建議社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期提供階段性的擔(dān)保，運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定后可解除擔(dān)保;如項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難度大、績(jī)效考核要求嚴(yán)苛，建議社會(huì)資本提供附帶選擇權(quán)的動(dòng)態(tài)擔(dān)保，當(dāng)績(jī)效考核結(jié)果低于預(yù)期時(shí)，激活提供擔(dān)保的行權(quán)條件;當(dāng)社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)同時(shí)存在多項(xiàng)合作時(shí)，可建立多個(gè)項(xiàng)目共用的資金調(diào)節(jié)池，社會(huì)資本存入一定資金作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以少量的自有資金撬動(dòng)大量的金融機(jī)構(gòu)信貸資金。以上方式既可以有效降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，又不長(zhǎng)期占有企業(yè)的擔(dān)保資源，不影響其可持續(xù)融資的能力，具有一定的可操作性。此外，社會(huì)資本應(yīng)為項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)購(gòu)買建設(shè)工程一切險(xiǎn)等必要保險(xiǎn)，防控自然災(zāi)害、意外事故等風(fēng)險(xiǎn)事件。

三是改善金融生態(tài)環(huán)境，建設(shè)綜合社會(huì)信用平臺(tái)，加強(qiáng)信用信息的整合、共享與公示，督促社會(huì)資本養(yǎng)成重契約、守信用的意識(shí)。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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