煙草企業(yè)開展政策跟蹤審計的研究探討

許博

摘要：為了更好地分析政策跟蹤審計，本文先對其含義特點進行了詳細的闡述，在此基礎上明確了政策跟蹤審計的重要性。接下來，著重分析了當前煙草企業(yè)政策跟蹤審計中存在的問題，隨后，針對相關問題提出了完善的對策建議。

關鍵詞：煙草企業(yè);政策跟蹤審計;問題

引言

雖然政策跟蹤審計的起步比較晚、發(fā)展時間不長，但是國家對其非常重視。習近平總書記在2018年召開的中央審計會議上明確強調(diào)了要加強政策跟蹤審計的力度。然而，當前政策跟蹤審計的相關配套政策、法律、制度的不完善，導致我國當前的政策跟蹤審計存在著較多的問題。煙草企業(yè)作為大型國有企業(yè)，能積極貫徹落實國家各項政策措施，每年為國家上繳巨額稅利，但部分下屬企業(yè)也仍存在政策執(zhí)行力度不足等問題。

一、政策跟蹤審計的含義及特點

政策跟蹤審計是政府審計部門及相關審計人員為執(zhí)行主體在一段較長的時間里所開展的對被審計單位執(zhí)行國家政策及政策相關資金的籌集、分配、管理和績效情況的審計活動。政策跟蹤審計是一種全新的審計形式，其實施主體是政府審計部門及派出人員，這與一般的企業(yè)財務報表審計有極大的差別。對于政策跟蹤審計的內(nèi)涵可以從以下幾個角度來理解：第一，政策跟蹤審計由政府審計部門來執(zhí)行相對于被執(zhí)行單位來說，屬于外部審計，這就在一定程度上保障了審計政策執(zhí)行情況的客觀性。第二，從政策制定和執(zhí)行的角度來看，通常涉及多個部門，由審計部門專門負責實施政策審計能夠有效避免多個部門介入引起的矛盾和摩擦。第三，政策跟蹤審計也要遵循一般審計業(yè)務的流程，要制定審計計劃、實行審計程序以及出具報告，對發(fā)現(xiàn)的違法行為應當進行懲處，嚴重的情形還需移送公檢法部門。第四，政策跟蹤審計應當充分發(fā)揮其在預防、監(jiān)察、披露等方面的作用，將政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題清晰地披露出來。

政策跟蹤審計有其特殊性，具體來看，主要表現(xiàn)為以下3點：

第一，相關的審計程序更具規(guī)范性。當前不少西方國家為了有效規(guī)范政策跟蹤審計的實施，紛紛出臺一系列的政策法規(guī)加強對跟蹤審計的管理。我國，目前也出臺了一些準則、規(guī)范，但是沒有出臺專門的法律。但是也在一定程度上規(guī)范了政策跟蹤審計的程序和監(jiān)管。

第二，審計的及時性要求更高。該種審計程序是圍繞政府政策展開的，因此對時效性有非常高的要求。雖然政府在出臺相關政策之前會開展調(diào)研工作，但是為了防止意外地發(fā)生，仍然需要政府審計部門及時跟進，由于政策實施以后的影響范圍比較大，因此需要及時。

第三，審計的持續(xù)時間較長。不同于一般企業(yè)的財務狀況年度審計，政策跟蹤審計可能需要連讀跨年度或者連續(xù)實施數(shù)個年度。這是由于一項政策出臺以后后期會進行陸續(xù)調(diào)整，這就要求跟蹤審計根據(jù)政策的調(diào)整相應的調(diào)整自身的計劃、程序，以便更好地開展跟蹤審計。

二、政策跟蹤審計的作用

政策跟蹤審計的特殊性決定了其在政策執(zhí)行和監(jiān)管方面的重要性較高，通過政策跟蹤審計的執(zhí)行能夠充分發(fā)揮政策執(zhí)行過程中的風險，也有利于推進依法治國。同時，還有利于保護國有企業(yè)資產(chǎn)，防止其流失。

（一）有利于充分識別政策的相關風險

政策跟蹤審計主要是圍繞政策的執(zhí)行情況持續(xù)開展審計，隨著政策實施的不斷深入，可能會出現(xiàn)這樣那樣的問題，通過審計有利于及時發(fā)現(xiàn)政策本身存在的問題，推動政策的優(yōu)化和完善。同時，有利于發(fā)現(xiàn)被審計單位中存在的政策執(zhí)行及資金管理調(diào)度的不合理之處，充分識別出相關的風險并及時解決。

（二）有利于確保煙草企業(yè)依法經(jīng)營

政策跟蹤審計不僅是審計政策的執(zhí)行情況還包括相關資金的分配和使用，通過審查能及時發(fā)現(xiàn)煙草企業(yè)的財務收支是否合理、合法，針對違法違規(guī)經(jīng)營的行為，能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正，進而確保煙草企業(yè)能夠合法經(jīng)營。

（三）有利于保護國有資產(chǎn)

在我國，煙草企業(yè)屬于國有企業(yè)，因此其資產(chǎn)屬于國民所有，煙草企業(yè)僅擁有使用權(quán)沒有完整的所有權(quán)。在執(zhí)行政策跟蹤審計時，會涉及相關資金的來源、去向，審計程序也可能涉及煙草固定資產(chǎn)的盤點工作，能夠有效確定資產(chǎn)的存在狀態(tài)及使用情況，及時發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)使用管理中存在的問題，防止國有資產(chǎn)的流失。

三、煙草企業(yè)政策跟蹤審計執(zhí)行中存在的問題

政策跟蹤審計作為一個較新的概念，在我國的發(fā)展歷史較短，加上相關的法律依據(jù)、政策指引等都不健全，使得政策跟蹤審計在實際執(zhí)行過程中存在一系列的問題，本文根據(jù)煙草公司開展政策跟蹤審計的實際情況進行詳細分析，具體分析如下。

（一）缺乏強有力的法律支撐

由于政策跟蹤審計在我國的發(fā)展歷史比較短，國家還沒有制定出政策跟蹤審計的專門法律，相關規(guī)范文件的法律地位較低，難以形成強勁的約束力，并且也沒有形成有效的法律法規(guī)體系，一方面使得某些企業(yè)的人員可能不配合相關的審計行為，導致審計難以開展;另一方面，也會導致政策跟蹤審計行為缺乏有效的指引，導致審計程序的混亂，阻礙政策執(zhí)行審計的進程。

（二）審計人員專業(yè)勝任能力有待提高

政策跟蹤審計對審計人員的綜合素質(zhì)的要求比較高。相關審計人員既需要具備較強的會計知識，精通煙草企業(yè)的賬務處理和財務報表分析工作，同時要充分了解煙草行業(yè)的發(fā)展趨勢與行業(yè)特征。另外，要熟練掌握相關的審計程序并且能夠做到靈活運用，并且非常熟悉審計軟件的操作方法。此外，還需具備相關的法律基礎，比如稅法、經(jīng)濟法等與審計工作聯(lián)系密切的法律法規(guī)。因此，政策跟蹤審計對審計人員的綜合素質(zhì)要求比較高，就目前的情況而言，很多審計人員存在審計程序應用不熟練的問題，在執(zhí)行審計程序時，沒有及時發(fā)現(xiàn)、分析、有效解決問題的能力，容易導致審計結(jié)果存在較大的漏洞，與現(xiàn)實相去甚遠，進而出具錯誤的報告，導致了政策跟蹤審計完全失去了應有的效果。

（三）缺乏有效的審計方法

當前政策跟蹤審計主要還是沿用一般企業(yè)的審計程序，并沒有專門的審計程序。隨著煙草企業(yè)規(guī)模的快速擴展以及各類復雜經(jīng)濟業(yè)務活動的開展，以往的審計程序已經(jīng)難以滿足政策跟蹤審計的需求。此外，煙草企業(yè)會計信息的數(shù)量龐雜，而當前并沒有開發(fā)出專門的審計軟件用來提高審計的工作效率。同時，政策審計較為復雜，涉及煙草企業(yè)內(nèi)部以及外部等多個相關部門或者企業(yè)，數(shù)據(jù)量比較巨大，如果不能采取有效的審計程序?qū)е聦徲嬓实拖?，嚴重耽誤政策跟蹤責任審計的進程，導致政策跟蹤審計難以有效開展。

（四）相關政策執(zhí)行力度欠缺

當前許多煙草企業(yè)的政策執(zhí)行力度不夠，流于形式。部分企業(yè)對行業(yè)的相關政策進行選擇性執(zhí)行，規(guī)避對本企業(yè)不利的因素;還有部分企業(yè)以結(jié)合企業(yè)實際情況為由明里暗里實施兩套政策，使得政策難以推行。此外，煙草行業(yè)多個部門之間配合并不默契，甚至會出現(xiàn)部門文件相沖突的現(xiàn)象，導致煙草企業(yè)無所遵從。

（五）審計制度設計不完善

由于政策跟蹤審計的出現(xiàn)時間較晚，因此當前煙草企業(yè)政策跟蹤審計制度方面還存在種種不合理之處，突出表現(xiàn)為審計的層次不深、審計范圍不夠、跟蹤審計的欠缺。首先，當前審計層次不夠深入的問題，當前煙草企業(yè)的政策跟蹤審計主要還是以結(jié)果導向為主，審計主要關注的內(nèi)容是政策有無執(zhí)行、執(zhí)行的結(jié)果如何。而對于出現(xiàn)這種結(jié)果的原因分析則比較欠缺，需要加強。其次，審計的范圍有限。由于政府審計部門人力資源有限，很難事無巨細，對所有的政策進行審計。因此，當前煙草行業(yè)的政策審計主要集中在國家的重大政策方面，而忽略了其他一些較細微的政策的實施。最后，是沒有建立起有效的跟蹤審計。當前，政策跟蹤審計的執(zhí)行主體是政府審計部門，而缺少企業(yè)相關內(nèi)審部門和民間審計機構(gòu)的介入，由于政府審計部門人手的限制導致審計的效率下降。

四、相關的對策建議

（一）完善政策跟蹤審計的法律體系

針對當前我國政策跟蹤審計缺乏法律支撐的問題，必須加以改善，才能有效推動政策跟蹤審計的順利開展。首先，在《中華人民共和國審計法》中對政策跟蹤審計的地位予以明確，在此基礎上詳細規(guī)定政策根據(jù)審計的前期評估和計劃、審計程序、相關方法，并且建立完善的績效考評標準加強對政策跟蹤審計的有效監(jiān)管。其次，由國務院相關部委出臺相關的規(guī)章，對具體的審計政策的實施進行詳細的指引。推動人大立法、部委出臺規(guī)章等建立政策跟蹤審計完善的法律法規(guī)體系，從而使得政策跟蹤審計有法、有章可依。

（二）提升審計人才隊伍的素質(zhì)

針對當前審計人員專業(yè)性不強的問題，可以采取以下措施：首先，加強對政策跟蹤審計人員的培訓以及職業(yè)教育，全面提升其審計技能，培養(yǎng)出審計部門自己的專家，在審計事件中充分地發(fā)揮作用，指導政策跟蹤審計更好的執(zhí)行，提高審計報告的準確性。其次，設立政策跟蹤審計的人才資源庫，邀請審計領域的專家、學者參與。一方面加強對審計責任的社會監(jiān)管，另一方面可以為審計人員解決疑難問題。最后，提高政府審計部門的準入門檻，在專業(yè)對口的基礎上，加強對專業(yè)能力的考核，可以適當提高社招人員的比率，多招聘一些審計從業(yè)經(jīng)驗豐富的人才。

（三）強化煙草行業(yè)政策的執(zhí)行力度

針對當前煙草行業(yè)政策執(zhí)行里欠缺的問題，應當加強監(jiān)管，著重關注國家相關政策出臺以后各個公司是否存在打折執(zhí)行、選擇執(zhí)行、篡改執(zhí)行等現(xiàn)象。具體來說，可以從以下兩點著手：一是健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，加強對政策執(zhí)行的監(jiān)管力度，采用明察暗訪、問卷調(diào)查等多種方式詳細了解煙草公司的政策執(zhí)行情況以加強政策監(jiān)管力度。二是建立有效的懲處機制，對于在審計中發(fā)現(xiàn)的打折執(zhí)行、選擇執(zhí)行、篡改執(zhí)行等不良現(xiàn)象，在及時向上通報批評的同時應當進行嚴懲，將有關人員移送公檢法部門。

（四）完善政策跟蹤審計的制度與方法

針對當前審計制度不健全導致審計工作進展、審計效果不理想的狀況，應當完善審計制度設計。首先，實行政策跟蹤審計結(jié)果導向與原因?qū)虿⒅兀趯φ邎?zhí)行結(jié)果進行分析的基礎上，加強對政策執(zhí)行不力原因的分析，并且及時向上匯報，以便于改進和完善相關政策。其次，合理利用民間審計機構(gòu)與企業(yè)內(nèi)審的成果，從而減少政府審計的工作量，提高審計的工作效率并且能夠有效擴大審計的范圍。最后，針對當前政策跟蹤審計方法落后的現(xiàn)象，相關部門應當組織專家及時研討，確定出一套科學的審計程序與審計方法。同時，積極開發(fā)政策跟蹤審計的軟件，從而提高審計的效率。

結(jié)語

煙草企業(yè)的政策跟蹤審計還存在種種問題，這些問題并不僅是由于煙草企業(yè)自身導致的，與當前相關的法律法規(guī)不完善、審計制度不健全也存在極大的關系。因此煙草企業(yè)政策跟蹤審計的完善必然很難在短期內(nèi)實現(xiàn)，同時需要國家多個部門的協(xié)同配合以及相關法律、制度的健全，這是一個相對比較漫長的過程。

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