農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐機(jī)制與優(yōu)化路徑*

劉楊

一、問題與方法?

自2014年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來，中國(guó)的貧困治理取得了巨大成就。至2018年，我國(guó)累計(jì)減少貧困人口8239萬人，貧困發(fā)生率已經(jīng)下降至170%。①多年來，國(guó)家針對(duì)農(nóng)村扶貧開展了諸多建設(shè)性舉措，根據(jù)多樣的致貧原因制定了完善的政策體系。②在這一體系中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策的治理效果具有整體性和持續(xù)性優(yōu)勢(shì)，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)，要按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施好“五個(gè)一批”工程。在“五個(gè)一批”中，產(chǎn)業(yè)扶貧涉及對(duì)象最廣、涵蓋面最大，居于關(guān)鍵地位。在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧不僅牽涉執(zhí)行體制、一線執(zhí)行者、執(zhí)行對(duì)象、政策環(huán)境等基本問題，還需要處理政府與市場(chǎng)、政策與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村等關(guān)系，呈現(xiàn)出顯著的系統(tǒng)性和復(fù)雜性。第一，從組織體系來看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧需要縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)組織的協(xié)同，基層政府需要?jiǎng)訂T村級(jí)自治組織開展政策執(zhí)行;而且，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及融資問題，基層政府還需要?jiǎng)訂T信用社、銀行等金融主體進(jìn)行協(xié)助。第二，從政策主體來看，盡管產(chǎn)業(yè)扶貧的主要目的是對(duì)貧困戶進(jìn)行幫扶，但這一過程需要依托具體的市場(chǎng)主體，基層政府必須將農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等組織吸納到政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)中。第三，從執(zhí)行環(huán)境來看，農(nóng)村貧困的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)具有多樣性，產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)到戶的成本較高;此外，貧困農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，也會(huì)在客觀上制約產(chǎn)業(yè)扶貧的效率和效果?？梢姡a(chǎn)業(yè)扶貧比較全面地反映了農(nóng)村扶貧工作的特征和機(jī)制，通過考察相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來理解當(dāng)下中國(guó)的政策執(zhí)行問題，應(yīng)當(dāng)具有可行性和啟發(fā)性。

關(guān)于扶貧政策執(zhí)行，學(xué)界已有大量研究?？傮w上，扶貧過程中的政策執(zhí)行偏差最引人關(guān)注，有學(xué)者對(duì)此總結(jié)為“精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行”，雷望紅：《論精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期。具體而言，既有研究對(duì)政策執(zhí)行偏差的原因認(rèn)識(shí)存在三種視角。第一，技術(shù)失效論。這一視角認(rèn)為，技術(shù)治理在扶貧進(jìn)程中具有關(guān)鍵作用。但從“瞄準(zhǔn)機(jī)制的簡(jiǎn)約性要求和社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)”的矛盾出發(fā)，瞄準(zhǔn)機(jī)制會(huì)面臨相應(yīng)的技術(shù)難題，瞄準(zhǔn)偏差容易引發(fā)政策執(zhí)行偏差。李棉管：《技術(shù)難題、政治過程與文化結(jié)果——“瞄準(zhǔn)偏差”的三種研究視角及其對(duì)中國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第1期。第二，體制失靈論。這一視角強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理體制對(duì)扶貧政策執(zhí)行的影響，認(rèn)為在體制存在上下級(jí)信息不對(duì)稱、橫向組織沖突等結(jié)構(gòu)性張力的情況下，基層政府和政策執(zhí)行者會(huì)充分發(fā)揮治理理性改變既定政策過程，殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的解構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期。甚至消解政策目標(biāo)。第三，社會(huì)結(jié)構(gòu)影響論。這一視角強(qiáng)調(diào)農(nóng)村作為政策執(zhí)行場(chǎng)域的特殊性，認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、干部群體特征、人情網(wǎng)絡(luò)、地方性知識(shí)等要素均會(huì)對(duì)政策執(zhí)行造成影響。耿羽、郗永勤：《精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)賢治理的互塑機(jī)制——以湖南L村為例》，《中國(guó)行政管理》2017年第4期;劉磊：《基層社會(huì)政策執(zhí)行偏離的機(jī)制及其解釋——以農(nóng)村低保政策執(zhí)行為例》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第8期。

上述視角從不同方面探究了政策執(zhí)行偏差的成因，為我們建構(gòu)整合式的分析框架提供了啟示。產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐表明，政策在執(zhí)行過程中會(huì)與周遭環(huán)境發(fā)生密切關(guān)聯(lián)。1866年，德國(guó)生物學(xué)家恩斯特·?？藸栭_啟了對(duì)生物體與其周圍環(huán)境（包括非生物環(huán)境和生物環(huán)境）相互關(guān)系的科學(xué)研究，并首次提出“生態(tài)學(xué)”概念。1947年，高斯正式將“生態(tài)學(xué)”概念引入行政學(xué)研究。王滬寧：《行政生態(tài)分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1989年，第27頁。1961年，里格斯運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論與方法研究發(fā)展中國(guó)家的行政問題，使行政生態(tài)學(xué)成為一門新的系統(tǒng)性學(xué)科。唐興霖：《里格斯的行政生態(tài)理論述評(píng)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。通過借鑒行政生態(tài)學(xué)的視角與方法，本文認(rèn)為，政策實(shí)踐與其外部環(huán)境的相互關(guān)系同樣可視為一種生態(tài)。通過對(duì)“政策生態(tài)”進(jìn)行分析，嚴(yán)格而言，“政策生態(tài)”應(yīng)當(dāng)包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等政策實(shí)踐環(huán)節(jié)的環(huán)境和條件，本文主要關(guān)注政策執(zhí)行問題，文中的“政策生態(tài)”特指政策執(zhí)行的生態(tài)。我們便可以較為全面地把握政策執(zhí)行的影響因素與實(shí)踐機(jī)制。

具體而言，政策的執(zhí)行過程與行政體制的運(yùn)行過程高度一致，政策體系受到行政體系的直接影響，一線行政決定著政策的實(shí)際狀態(tài)。此外，政策體系還會(huì)受到政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、文化氛圍等宏觀條件的制約，外部條件通過各種機(jī)制深刻地塑造著微觀政策的執(zhí)行過程。在實(shí)踐中，上述因素和條件不斷交織整合，共同構(gòu)成了一個(gè)影響政策執(zhí)行活動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)。其中，行政體制及其結(jié)構(gòu)構(gòu)成了政策執(zhí)行的“小生態(tài)”，“小生態(tài)”與宏觀外部條件相結(jié)合，又組成了一個(gè)“大生態(tài)”。最后，上述兩個(gè)層次的生態(tài)共同構(gòu)成了“政策生態(tài)”的主要結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。

本文的田野經(jīng)驗(yàn)，主要來自筆者與所在研究團(tuán)隊(duì)在豫南G縣開展的調(diào)研活動(dòng)。調(diào)研期間，筆者通過參與觀察和深度訪談收集了豐富的案例、材料和數(shù)據(jù)。本研究的機(jī)制分析主要依據(jù)上述經(jīng)驗(yàn)材料展開。

二、政治壓力下的政策執(zhí)行格局?

1.政策執(zhí)行與政治因素的關(guān)系

傳統(tǒng)西方公共政策研究將政策過程劃分為政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)督等階段。其中，政策在制定階段會(huì)受到政治因素的直接影響，而政策的執(zhí)行階段則主要表現(xiàn)為一種行政性技術(shù)環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行一般是相關(guān)政治過程的延續(xù)。[加]邁克爾·豪利特、[加]M.米拉什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第270頁。20世紀(jì)40年代，德懷特·沃爾多提出“行政性政治”的概念，[美]德懷特·沃爾多：《行政國(guó)家：美國(guó)公共行政的政治理論研究》，顏昌武譯，中央編譯出版社，2017年，第157頁。認(rèn)為行政過程同樣富含政治性問題，政策執(zhí)行與政治因素的關(guān)系開始為學(xué)者所重視。

相較于西方經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)代中國(guó)的政策執(zhí)行與政治因素的聯(lián)系更加緊密。第一，政策執(zhí)行的組織體系具有政治性。與西方國(guó)家不同，中國(guó)的政府過程并非單純的技術(shù)性行政過程，朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過程》，天津人民出版社，2008年，第10頁。而是黨政體制的整體運(yùn)轉(zhuǎn)過程。在中國(guó)語境下，“黨”“政”兩套系統(tǒng)及其相關(guān)的組織體系，才是政策的真正執(zhí)行者。黨政體制的軸心是黨的領(lǐng)導(dǎo)，陳柏峰：《黨政體制如何塑造基層執(zhí)法》，《法學(xué)研究》2017年第4期。組織領(lǐng)導(dǎo)又是黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵內(nèi)容。黨的組織體系與行政體系往往相互交織，地方政府及其職能部門都處于同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，雙方在人員和組織上均有一定的重合。執(zhí)政黨通過各級(jí)組織和黨員干部來領(lǐng)導(dǎo)和掌握行政運(yùn)作，進(jìn)而推動(dòng)公共政策的執(zhí)行。第二，政策的執(zhí)行過程具有政治性。受到黨政體制的影響和塑造，行政系統(tǒng)在執(zhí)行政策的過程中往往會(huì)突破原定的科層結(jié)構(gòu)和職能分工。尤其在面對(duì)復(fù)雜和困難的政策執(zhí)行任務(wù)時(shí)，黨政體制不僅會(huì)通過高位推動(dòng)來驅(qū)動(dòng)基層執(zhí)行者，歐陽靜：《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象》，《社會(huì)》2009年第5期。還會(huì)利用領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議等組織機(jī)制來彌合條塊分割。周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社，2009年，第2頁。第三，重要政策的執(zhí)行方式具有政治性。在實(shí)踐中，基層政府會(huì)在眾多政策事務(wù)中選取重要事務(wù)作為中心工作內(nèi)容，楊華、袁松：《中心工作模式與縣域黨政體制的運(yùn)行邏輯——基于江西省D縣調(diào)查》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期。并通過運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行進(jìn)行貫徹。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行伴隨著廣泛的政治動(dòng)員，執(zhí)行者不僅需要調(diào)動(dòng)行政體制內(nèi)部的各種資源，還需要通過政策宣傳、文化引導(dǎo)等意識(shí)形態(tài)工作來爭(zhēng)取社會(huì)的理解和支持。

2.作為“政治任務(wù)”的產(chǎn)業(yè)扶貧

2014年1月，國(guó)家首次提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，我國(guó)的扶貧開發(fā)工作進(jìn)入新階段。2015年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》正式出臺(tái)，脫貧攻堅(jiān)成為地方政府的重要中心工作。在上述背景下，產(chǎn)業(yè)扶貧及相關(guān)政策執(zhí)行工作也被納入中心工作范疇，成為各地方基層高度重視的治理事務(wù)。

以筆者調(diào)研的豫南G縣為例，根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文人名地名均作了處理。在“精準(zhǔn)扶貧”前，產(chǎn)業(yè)扶貧一般由地方政府扶貧開發(fā)辦公室負(fù)責(zé)，屬于扶貧開發(fā)的一項(xiàng)日常性工作。日常的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行往往按部就班，政策資源重點(diǎn)投放到存在實(shí)體產(chǎn)業(yè)或具有明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村中，幫扶措施則主要以資金支持為主。自2015年國(guó)家提出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略之后，產(chǎn)業(yè)扶貧作為農(nóng)村扶貧工作的核心事項(xiàng)，在縣域治理框架中的重要性日益凸顯。地方黨委政府將產(chǎn)業(yè)發(fā)展視為農(nóng)村徹底擺脫貧困的有效途徑，賦予了相關(guān)政策極高的“政治勢(shì)能”。賀東航、孔繁斌：《中國(guó)公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。在強(qiáng)烈政治信號(hào)的影響下，產(chǎn)業(yè)扶貧工作逐漸從日常性的政策執(zhí)行事務(wù)轉(zhuǎn)化成為一項(xiàng)“政治任務(wù)”。產(chǎn)業(yè)扶貧工作的性質(zhì)轉(zhuǎn)化強(qiáng)化了相關(guān)政策的影響力，作為“政治任務(wù)”的產(chǎn)業(yè)扶貧不斷吸引著地方治理的注意力。練宏：《注意力分配——基于跨學(xué)科視角的理論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第4期。

G縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，是中央某部委的定點(diǎn)幫扶單位。2016年以來，幫扶單位主要領(lǐng)導(dǎo)人多次身赴G縣實(shí)地考察扶貧工作，產(chǎn)業(yè)扶貧政策的“政治勢(shì)能”由此不斷強(qiáng)化。此后，G縣大力扶持茶葉、油茶、小龍蝦等種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并結(jié)合電商技術(shù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?？梢哉f，上述獨(dú)特的政治環(huán)境和發(fā)展要求給G縣的產(chǎn)業(yè)扶貧工作帶來了額外的壓力，縣脫貧攻堅(jiān)指揮部負(fù)責(zé)人直言，“因?yàn)槲覀兪侵醒雴挝坏膸头鰧?duì)象，我們對(duì)自己的要求肯定要更高。別人的扶貧是為了完成任務(wù)，而我們的扶貧則要出典型、出成績(jī)，否則脫貧驗(yàn)收時(shí)該如何向領(lǐng)導(dǎo)交代？”G縣扶貧干部對(duì)自身的扶貧工作做了形象比喻：“別人的扶貧工作都是為了考及格，而G縣的扶貧工作則需要考滿分?！盙縣調(diào)研訪談筆錄，2019年7月31日。可見，作為“政治任務(wù)”的產(chǎn)業(yè)扶貧不僅改變了相關(guān)政策在整個(gè)政策體系中的地位，也改變了政策執(zhí)行者對(duì)政策的態(tài)度和認(rèn)知。這些改變都會(huì)影響政策的執(zhí)行過程，塑造出超越常規(guī)的政策執(zhí)行邏輯。

3.政治動(dòng)員下的政策執(zhí)行邏輯

自產(chǎn)業(yè)扶貧成為“政治任務(wù)”后，政策執(zhí)行便轉(zhuǎn)入到中心工作的邏輯當(dāng)中。在地方黨政體制的高位推動(dòng)下，地方黨委和政府開始圍繞政策執(zhí)行開展全方位的政治動(dòng)員，政策執(zhí)行的內(nèi)容、模式和要求均會(huì)發(fā)生顯著變化。

第一，政策內(nèi)容的擴(kuò)充和細(xì)化。脫貧攻堅(jiān)啟動(dòng)后，G縣開始完善產(chǎn)業(yè)扶貧及相關(guān)金融服務(wù)的政策庫(kù)。至2019年，全縣推出了農(nóng)民小額信貸、貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)、稻蝦共作補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)助、鄉(xiāng)村企業(yè)帶貧等項(xiàng)目，基本滿足了當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。在擴(kuò)充政策庫(kù)的過程中，地方政府除了調(diào)動(dòng)行政體制內(nèi)部的資金和資源，還動(dòng)員了許多社會(huì)力量。例如，在G縣推行鄉(xiāng)村企業(yè)帶貧的過程中，由于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域不均衡問題，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊在尋找?guī)ж毱髽I(yè)時(shí)遇到困難。為此，地方政府主動(dòng)為貧困村尋找符合要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并說服其支持政策實(shí)施。

第二，執(zhí)行體制的整合。在高位推動(dòng)的政策執(zhí)行局面下，常規(guī)的政策執(zhí)行體制已經(jīng)無法滿足管理者和執(zhí)行者的需求。政策執(zhí)行體制需要在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制等方面做出改變，如設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”、成立“工作委員會(huì)”等，都是地方黨委和政府常用的體制整合方式。在實(shí)踐中，上述調(diào)整措施能夠幫助執(zhí)行體系實(shí)現(xiàn)聚集資源、優(yōu)化合作和強(qiáng)化激勵(lì)等目標(biāo)。例如，在農(nóng)村種植產(chǎn)業(yè)扶持政策的執(zhí)行過程中，地方黨委和政府主要通過產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組推動(dòng)扶貧辦、財(cái)政局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局等職能部門的合作。在政治壓力特別巨大的情況下，體制的整合范圍還可能延伸到市場(chǎng)和社會(huì)。例如，為了保證農(nóng)民小額信貸政策的落地，地方黨委和政府將國(guó)有企業(yè)和商業(yè)銀行也納入政策執(zhí)行體系中，確保地方的企業(yè)資源和金融資本能夠服務(wù)于產(chǎn)業(yè)扶貧。

第三，執(zhí)行要求趨于嚴(yán)格。為了實(shí)現(xiàn)“政治任務(wù)”下的治理目標(biāo)，政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和要求開始收緊。嚴(yán)格的執(zhí)行要求往往通過具體的激勵(lì)制度來實(shí)現(xiàn)，這些激勵(lì)主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行的過程督查和結(jié)果考核。筆者對(duì)G縣產(chǎn)業(yè)扶貧戶進(jìn)行訪談后發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅(jiān)期間，督察組會(huì)多次到貧困戶家中調(diào)查政策執(zhí)行情況。與常規(guī)檢查相比，上述督查一般采取“不定期”“不事前通知”“不規(guī)劃路線”的方式。此外，地方黨委和政府為了督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部積極執(zhí)行相關(guān)政策，還將產(chǎn)業(yè)扶貧列為重要考核內(nèi)容，并輔以嚴(yán)格的問責(zé)制度。脫貧攻堅(jiān)以來，G縣已有多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部因政策執(zhí)行不力而遭受處分。

三、鄉(xiāng)村場(chǎng)域中的政策執(zhí)行制約?

1.扶貧政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用

產(chǎn)業(yè)扶貧往往被地方政府視為能夠從根本上解決農(nóng)村貧困問題的對(duì)策，既有的扶貧經(jīng)驗(yàn)也證明，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，村集體經(jīng)濟(jì)羸弱、農(nóng)村留守人員就業(yè)困難等問題能夠得到有效的緩解。總體而言，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不力的原因和扶貧政策的具體目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策的功能大致體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，培育產(chǎn)業(yè)主體。當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)面臨的首要問題是產(chǎn)業(yè)規(guī)模過小，在貧困地區(qū)，能夠服務(wù)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)主體為數(shù)不多。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧政策的首要目標(biāo)就是要通過政策手段培育出更多的產(chǎn)業(yè)主體和市場(chǎng)主體。為了擴(kuò)大農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，G縣專門出臺(tái)了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策項(xiàng)目。政策要求各村級(jí)組織根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成立農(nóng)業(yè)合作社，使村集體充分參與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營(yíng)。至2019年7月，G縣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“一村一合作社”的基本目標(biāo)。此外，政策還通過財(cái)政整合資金向各村集體的農(nóng)業(yè)合作社提供優(yōu)惠性貸款，以此鞏固這些產(chǎn)業(yè)主體的運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)。

第二，提供產(chǎn)業(yè)要素。在貧困地區(qū)，許多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期面臨資金短缺、技術(shù)匱乏和市場(chǎng)渠道不暢等困難，而相關(guān)政策便需要針對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的上述需求，提供特定的產(chǎn)業(yè)要素支持。例如，為了解決企業(yè)的資金問題，G縣大力推行“企業(yè)帶貧”政策。通過“利息換幫扶”的方式，縣財(cái)政整合資金庫(kù)對(duì)急需資金的企業(yè)提供貸款，貸款企業(yè)則將貸款利息用于幫扶特定貧困戶。又如，為了支持貧困戶發(fā)展種植和養(yǎng)殖業(yè)，G縣推出“多彩田園”政策。通過向政策對(duì)象提供技術(shù)培訓(xùn)和獎(jiǎng)補(bǔ)資金，貧困戶的生產(chǎn)能力得到了有效保障，這有助于從根本上消除致貧因素。

第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)要素的對(duì)接。產(chǎn)業(yè)要素供給的不暢和錯(cuò)位，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一個(gè)突出問題。在農(nóng)村地區(qū)，種養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)主體比較依賴土地資源，如果無法通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集約和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展便難以為繼。而且，對(duì)于部分勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)主體，其雇工問題長(zhǎng)期存在，也影響了經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。因此，出于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，為經(jīng)營(yíng)主體對(duì)接產(chǎn)業(yè)要素也是政策執(zhí)行的必要工作內(nèi)容。例如，在地方政府引進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)的過程中，土地流轉(zhuǎn)問題往往是首先要考慮的問題。如果無法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，招商引資項(xiàng)目便很可能無法落地，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策也就失去依托。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀及特征

從產(chǎn)業(yè)扶貧政策的上述功能可以看出，政策體系內(nèi)含兩個(gè)層面的目標(biāo)：通過政策扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展;將發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)資源轉(zhuǎn)化為治理資源，用以支持扶貧工作。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行過程中，貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，構(gòu)成了政策生態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面向?？傮w而言，當(dāng)前貧困地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)具有以下特點(diǎn)：

第一，產(chǎn)業(yè)資源要素匱乏。貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，資金、技術(shù)、人力、管理等各類產(chǎn)業(yè)要素都比較匱乏。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資本規(guī)模普遍較小，許多地區(qū)缺少大型企業(yè)，大部分產(chǎn)業(yè)主體主要以農(nóng)民合伙和個(gè)體戶的方式開展經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者投入的資金量較為有限，在生產(chǎn)技術(shù)和管理能力方面也可能存在不足。改革開放后，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向發(fā)達(dá)城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨勞動(dòng)力供應(yīng)不足的問題。孫自鐸：《農(nóng)民跨省務(wù)工對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響研究》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第3期。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域不平衡。目前，國(guó)家和地方政府都在大力推廣農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，上述經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展也需要滿足諸多條件。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)往往受制于土地供應(yīng)，由于許多農(nóng)村無法實(shí)現(xiàn)集中連片的土地流轉(zhuǎn)，或者土地流轉(zhuǎn)和使用的成本過高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體便難以成型。還有部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展受制于經(jīng)營(yíng)者的自身?xiàng)l件，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等，如果沒有足夠的家庭勞動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)技術(shù)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)也難以為繼。筆者在G縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣域內(nèi)仍然有許多村莊沒有成型的產(chǎn)業(yè)主體，部分依托產(chǎn)業(yè)的扶貧工作無從開展，政策執(zhí)行也因此受到限制。

第三，產(chǎn)業(yè)行業(yè)類型單一。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)大多基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行發(fā)展，產(chǎn)業(yè)類型的多元化程度不高。目前，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主要集中在種植、養(yǎng)殖等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)，工業(yè)稀缺，第三產(chǎn)業(yè)基本缺位。在僅有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，經(jīng)營(yíng)主體的行業(yè)類型也大多與本地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相關(guān)。在G縣，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)大多集中在茶葉、毛桃、黑豬養(yǎng)殖等少數(shù)幾個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)行業(yè)的類型較為單一。

3.產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀如何制約政策執(zhí)行

在實(shí)踐中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的上述現(xiàn)狀及特點(diǎn)會(huì)直接影響政策執(zhí)行。當(dāng)前貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)存在多方面的不足，執(zhí)行者面臨的制約條件較多，政策功能難以完全發(fā)揮，政策效果無法實(shí)現(xiàn)全面性和整體性。

第一，產(chǎn)業(yè)資源要素不足以支撐政策落地。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行過程中，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)需要承擔(dān)多重角色。一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是政策執(zhí)行的服務(wù)對(duì)象。在扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策中，執(zhí)行者需要直接關(guān)照農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主體，通過政策向產(chǎn)業(yè)主體提供資金、技術(shù)、市場(chǎng)信息等支持;另一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)還是政策執(zhí)行的媒介。執(zhí)行者需要將產(chǎn)業(yè)資源轉(zhuǎn)化扶貧資源，用產(chǎn)業(yè)來輔助貧困戶的就業(yè)和發(fā)展。在實(shí)踐中，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的上述面向相輔相成，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是政策執(zhí)行的重要著力點(diǎn)。因此，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)羸弱、產(chǎn)業(yè)要素不足的情況下，產(chǎn)業(yè)扶貧的政策執(zhí)行很可能無法找到依托。在G縣推廣貧困戶小額信貸政策的過程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村都遇到了執(zhí)行困難。這一政策主要針對(duì)貧困戶進(jìn)行貼息貸款幫扶，不僅要求幫扶對(duì)象必須具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，還要求貸款只能用于產(chǎn)業(yè)投入。但在現(xiàn)實(shí)中，大部分貧困戶出于自身?xiàng)l件和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，幾乎不會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)貸款。在農(nóng)村缺少相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的情況下，相應(yīng)的扶貧政策便找不到幫扶對(duì)象，政策執(zhí)行因此失去目標(biāo)。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡制約政策覆蓋面。在制度上，G縣“企業(yè)帶貧”政策要求貸款企業(yè)將貸款利息用于貧困戶幫扶，但在政策執(zhí)行過程中，部分地區(qū)的基層干部逐漸發(fā)現(xiàn)上述政策并不具備可操作性?，F(xiàn)實(shí)中，縣域內(nèi)鄉(xiāng)村企業(yè)的分布往往不太均衡，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)數(shù)量較多而貧困人口較少，遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)數(shù)量較少但貧困人口卻較多。在遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村中，數(shù)量稀少的企業(yè)完全無法帶動(dòng)計(jì)劃數(shù)量的貧困人口，不少農(nóng)村甚至完全找不到合適的帶貧企業(yè)，而強(qiáng)行推行跨區(qū)域帶貧又會(huì)加大政策執(zhí)行成本。最終，受到產(chǎn)業(yè)分布不均衡的影響，政策無法完全覆蓋所有貧困人口。

第三，產(chǎn)業(yè)行業(yè)單一化限制政策體系的整體執(zhí)行。當(dāng)前的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在總體上以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)主體的政策需求較為單一，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)所能實(shí)現(xiàn)的政策功能也比較有限。例如，G縣“企業(yè)帶貧”政策在設(shè)計(jì)時(shí)主要想實(shí)現(xiàn)兩方面的目標(biāo)：一是通過企業(yè)貸款生成利息對(duì)貧困戶進(jìn)行幫扶;二是通過貸款企業(yè)提供就業(yè)崗位，為貧困戶提供自力更生的渠道。然而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)業(yè)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)和發(fā)展過程中可能會(huì)面臨資金短缺的問題，但其對(duì)雇傭貧困戶的政策要求往往會(huì)有顧慮。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律的影響，大部分農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)具有季節(jié)性的特征，長(zhǎng)期雇傭過多的勞動(dòng)力往往會(huì)增加運(yùn)營(yíng)的成本。因此，在農(nóng)業(yè)企業(yè)上述政策偏好的影響下，旨在提供就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)扶貧政策往往無人問津。

四、政策的體制傳導(dǎo)與偏差生成?

1.產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行體系及其結(jié)構(gòu)

脫貧攻堅(jiān)開始后，產(chǎn)業(yè)扶貧上升為中心工作內(nèi)容，黨政組織開始深度參與政策執(zhí)行過程，縣域地方黨政機(jī)關(guān)及職能部門不斷整合，黨政體系成為產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行主體。上述體系呈現(xiàn)縱橫交織的特征：在縱向上，層級(jí)化黨政組織體系向基層社會(huì)傳送著具體的政策要求;在橫向上，擁有不同職能的政府部門和企事業(yè)部門實(shí)現(xiàn)著分工與合作。

政策執(zhí)行體系的縱向結(jié)構(gòu)主要由縣鄉(xiāng)村三級(jí)黨政組織體系組成。第一，縣級(jí)黨委政府可以視為具體政策的制定者和政策過程的管理者。脫貧攻堅(jiān)是全局性的國(guó)家治理戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)扶貧政策的執(zhí)行工作具有總體性要求。但由于不同地區(qū)的貧困狀況和扶貧工作存在差異，高層通常會(huì)給縣級(jí)政策執(zhí)行者留有一定的剩余“控制權(quán)”。周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第5期?？h級(jí)黨委政府根據(jù)地方情況對(duì)扶貧政策進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了政策制定者的角色，是縣域扶貧工作的“決策者”。在對(duì)政策體系進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化之后，縣級(jí)黨委政府便需要推動(dòng)政策的具體執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行管理。政策執(zhí)行的管理主要包括任務(wù)發(fā)包、過程激勵(lì)和結(jié)果考核等。首先，縣級(jí)黨委政府需要將扶貧政策體系的任務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分解，并依照職能和區(qū)域?qū)⒄邎?zhí)行任務(wù)發(fā)包給下級(jí)單位。周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。然后，縣級(jí)黨委政府需要關(guān)注下級(jí)單位的政策執(zhí)行過程，并在必要時(shí)激勵(lì)執(zhí)行者，以保證其不會(huì)在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)懈怠。最后，縣級(jí)黨委政府還需要制定專門的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和制度，對(duì)政策執(zhí)行的結(jié)果和成效展開評(píng)價(jià)?？梢姡诜鲐氄叩膱?zhí)行過程中，縣級(jí)黨委政府基本上承擔(dān)了政策執(zhí)行全過程的管理事項(xiàng)，是縣域扶貧工作的“指揮官”。

第二，政策執(zhí)行角色由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織承擔(dān)。在縣級(jí)黨委政府的主導(dǎo)和管理下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織處于行政體制的最末端，是扶貧政策的最終執(zhí)行者。在現(xiàn)實(shí)中，每個(gè)貧困戶的致貧原因和稟賦條件各不相同，產(chǎn)業(yè)扶貧更強(qiáng)調(diào)循因施策。只有基層執(zhí)行者深入到社會(huì)內(nèi)部并獲取到充分的信息，政策執(zhí)行才能更加高效和準(zhǔn)確。因此，政策執(zhí)行必然包含大量的接觸性工作，執(zhí)行者與政策對(duì)象的有效互動(dòng)有利于政策的傳達(dá)和落地。

第三，村級(jí)組織主要充當(dāng)協(xié)助者的角色，但在政治壓力下也承擔(dān)了大量政策執(zhí)行事務(wù)。就組織性質(zhì)而言，村級(jí)組織并非正式行政機(jī)構(gòu)，只能以協(xié)助者的身份參與政策執(zhí)行。但在現(xiàn)實(shí)中，村級(jí)組織的行政化發(fā)展趨勢(shì)日益明顯。王麗惠：《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。在脫貧攻堅(jiān)的政治壓力下，村治組織被縣域治理納入政策執(zhí)行體制當(dāng)中，發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。村級(jí)組織是最接近政策對(duì)象的執(zhí)行者，村干部往往熟悉民情且具有地方性權(quán)威。通過村級(jí)組織開展政策執(zhí)行不僅可以節(jié)約成本，還有利于政策效果的發(fā)揮。

政策執(zhí)行體系的橫向結(jié)構(gòu)主要由政府各職能部門和地方企事業(yè)單位組成。產(chǎn)業(yè)扶貧工作包含財(cái)政資金調(diào)配、招商引資、項(xiàng)目運(yùn)作、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)技推廣、普惠金融等多項(xiàng)內(nèi)容，相關(guān)政策執(zhí)行必然涉及諸多行政管理和服務(wù)職能。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧工作主要圍繞產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)展開，政策實(shí)踐不僅致力于推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也想通過產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)為農(nóng)村扶貧提供資金、就業(yè)崗位、產(chǎn)業(yè)技術(shù)等方面的資源。產(chǎn)業(yè)主體既是政策對(duì)象，也是重要的政策執(zhí)行協(xié)助者。因此，地方黨委和政府必須將相關(guān)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主體和金融機(jī)構(gòu)也吸納到政策執(zhí)行體制當(dāng)中，并讓這些主體在政策執(zhí)行過程中承擔(dān)媒介功能。只有如此，產(chǎn)業(yè)扶貧才能形成一個(gè)囊括執(zhí)行者-執(zhí)行媒介（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體）-執(zhí)行對(duì)象的完整鏈條。

2.執(zhí)行體制的內(nèi)部生態(tài)及其對(duì)執(zhí)行過程的影響

政策執(zhí)行體系的縱橫結(jié)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)扶貧推進(jìn)的組織基礎(chǔ)，這一結(jié)構(gòu)內(nèi)部的組織關(guān)系和組織間互動(dòng)塑造了復(fù)雜的政策生態(tài)。而且，隨著政策過程的深入，承擔(dān)具體執(zhí)行任務(wù)的組織機(jī)構(gòu)會(huì)受到外部環(huán)境的持續(xù)影響，政治因素和社會(huì)因素不斷介入政策執(zhí)行過程，執(zhí)行體制內(nèi)部“小生態(tài)”中的不確定因素增多，政策執(zhí)行走向更加復(fù)雜的局面。

第一，執(zhí)行體制的上下博弈導(dǎo)致政策執(zhí)行形式化。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，政治因素和社會(huì)因素對(duì)政策執(zhí)行的影響是始終存在的。產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的重要方面，相關(guān)政策受到國(guó)家和社會(huì)的密切關(guān)注，政策執(zhí)行者時(shí)刻承受著巨大壓力。產(chǎn)業(yè)扶貧與農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高度關(guān)聯(lián)，地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r是扶貧工作開展的重要基礎(chǔ)，也必然會(huì)對(duì)政策執(zhí)行形成制約。在實(shí)踐中，政策執(zhí)行工作處于上述政治環(huán)境和社會(huì)基礎(chǔ)之間，會(huì)同時(shí)受到兩方面的擠壓。

進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)以后，產(chǎn)業(yè)扶貧成為“政治任務(wù)”，相關(guān)政策的重要性顯著提升，管理者對(duì)政策執(zhí)行的要求也越發(fā)嚴(yán)格。在政治壓力下，政策執(zhí)行者會(huì)更加積極主動(dòng)。然而，管理者終究無法改變政策實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)扶貧受到地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的制約，政策執(zhí)行的客觀障礙始終存在。例如，G縣“企業(yè)帶貧”政策要求基層就地尋找?guī)ж毱髽I(yè)，但部分農(nóng)村缺少符合要求的實(shí)體企業(yè)，執(zhí)行者只能被迫放寬政策要求，通過聯(lián)系和發(fā)動(dòng)外地企業(yè)去申請(qǐng)政策貸款。實(shí)際上，通過外地企業(yè)進(jìn)行幫扶并不完全合理。外地企業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基本沒有關(guān)聯(lián)，大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作社不存在用工緊缺問題，實(shí)際上無法為貧困戶提供就業(yè)崗位。上述產(chǎn)業(yè)主體雖然參與了政策執(zhí)行，卻沒有發(fā)揮出政策的實(shí)際功能。但迫于管理者和社會(huì)基礎(chǔ)的雙重?cái)D壓，執(zhí)行者也只能采取形式化操作政策的策略。這表明，當(dāng)政策執(zhí)行受到過多的壓力和限制時(shí)，執(zhí)行者很容易利用管理者在信息清晰度上的劣勢(shì)來規(guī)避政策的實(shí)質(zhì)要求。韓志明：《國(guó)家治理的信息敘事：清晰性、清晰化與清晰度》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第9期。

第二，執(zhí)行體制的橫向張力導(dǎo)致政策目標(biāo)落空。在現(xiàn)實(shí)中，政策執(zhí)行資源可能分散在不同的主體和領(lǐng)域中，產(chǎn)業(yè)扶貧的推進(jìn)有賴于多元行政管理和服務(wù)職能的有效整合，甚至還需要政府與市場(chǎng)力量開展深度合作。例如針對(duì)貧困戶的小額信貸政策，其執(zhí)行體系主要由地方政府、財(cái)政部門、銀行和村級(jí)組織等主體組成。其中，地方政府制定政策并管理、推動(dòng)政策執(zhí)行，財(cái)政部門為貧困戶提供貸款擔(dān)保，銀行負(fù)責(zé)向需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶提供小額貸款，村級(jí)組織則負(fù)責(zé)協(xié)助政策執(zhí)行。

然而在實(shí)踐中，政策執(zhí)行主體的組織屬性各不相同，組織利益也存在差異。地方政府追求扶貧政策的實(shí)效，希望政策能夠得到完美執(zhí)行;財(cái)政部門提供貸款擔(dān)保，通常不會(huì)參與實(shí)質(zhì)性的政策執(zhí)行工作;銀行在提供貸款資金支撐政策運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，主要關(guān)注資金的安全性問題;村級(jí)組織則面臨政策管理指標(biāo)考核壓力。從上述主體的關(guān)注點(diǎn)來看，地方政府與金融機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生沖突。地方政府將銀行納入政策執(zhí)行體制，其主要目的是想將銀行資金轉(zhuǎn)化為扶貧資源。但銀行作為企業(yè)機(jī)構(gòu)，需要考慮資金風(fēng)險(xiǎn)問題。在銀行管理者看來，貧困戶并非優(yōu)質(zhì)的貸款對(duì)象，如果不對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格把控，自身的利益便可能受損。因此，在政策執(zhí)行過程中，銀行可能會(huì)傾向于收緊政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。G縣小額信貸政策規(guī)定，銀行向有產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的貧困戶提供為期3年、最多5萬元的扶貧貸款。為了保障資金安全，銀行往往對(duì)貸款采取每年回收再發(fā)放的操作。對(duì)此，扶貧干部多有抱怨。可見，具有不同組織目標(biāo)的主體在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中往往難以充分合作，組織利益的差異可能會(huì)加劇政策執(zhí)行體制的內(nèi)部張力，最終使政策目標(biāo)無法達(dá)成。

五、以完善政策生態(tài)為中心的優(yōu)化路徑建構(gòu)?

“作為一種與環(huán)境互動(dòng)非常密切的開放系統(tǒng)，政策執(zhí)行將受到系統(tǒng)外的各種因素的影響?！崩钜酸摚骸墩邎?zhí)行中的復(fù)雜性研究》，人民出版社，2015年，第4頁。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐機(jī)制表明，政策執(zhí)行不能簡(jiǎn)單概括為政策文本的實(shí)施過程，政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、文化氛圍和行政結(jié)構(gòu)等因素均可能對(duì)政策執(zhí)行的過程和結(jié)果形成影響。因此，通過改進(jìn)政策執(zhí)行環(huán)境的各方面要素，進(jìn)而改善政策生態(tài)的整體狀況，或許有助于提升政策執(zhí)行的效率和精準(zhǔn)度。結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，完善政策生態(tài)應(yīng)當(dāng)著重從政治生態(tài)、社會(huì)生態(tài)和行政生態(tài)三個(gè)方面展開。

1.推動(dòng)中心工作和常規(guī)治理的良性循環(huán)

長(zhǎng)期以來，中心工作模式在基層政策執(zhí)行中發(fā)揮了重要作用。但實(shí)踐也證明，反復(fù)啟動(dòng)中心工作模式會(huì)帶來一些負(fù)面影響。在政治壓力下，管理者可能會(huì)對(duì)政策目標(biāo)“層層加碼”，周振超、張金城：《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長(zhǎng)期存在的一個(gè)解釋框架》，《理論探討》2018年第4期。基層政策執(zhí)行體系陷入權(quán)責(zé)不對(duì)稱困境，賀雪峰：《行政體制中的責(zé)權(quán)利層級(jí)不對(duì)稱問題》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。形式主義、“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”等問題容易產(chǎn)生。申端鋒：《軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化——關(guān)于稅改后鄉(xiāng)村組織職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)解釋框架》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第2期。而且，當(dāng)政策執(zhí)行過度依賴政治動(dòng)員，常規(guī)政策執(zhí)行模式的效果可能會(huì)日漸衰退。因此，完善政策執(zhí)行的政治生態(tài)，不僅要致力于優(yōu)化中心工作的內(nèi)在機(jī)制，還要推動(dòng)中心工作成果的長(zhǎng)效化，最終為政策實(shí)踐提供更加穩(wěn)定的政治環(huán)境。

第一，優(yōu)化并合理運(yùn)用中心工作的壓力機(jī)制。在實(shí)踐中，針對(duì)一線執(zhí)行的考核機(jī)制往往存在不足，許多制度要求明顯超出了基層執(zhí)行體系的權(quán)限范圍和能力界限，過度頻繁的事中督查和極為嚴(yán)厲的事后問責(zé)也容易讓執(zhí)行者不堪重負(fù)。因此，在運(yùn)用中心工作模式來推動(dòng)政策執(zhí)行的過程中，高層需要適當(dāng)平衡政治壓力的輸出和執(zhí)行體系的承受能力。一方面，管理者不能因?yàn)檫^度追求高規(guī)格指標(biāo)而盲目向下轉(zhuǎn)嫁政治壓力，要結(jié)合政策的內(nèi)容和性質(zhì)來制定合理考評(píng)標(biāo)準(zhǔn);另一方面，就農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，管理者尚不宜以完全規(guī)則化、制度化的要求來衡量基層政策執(zhí)行過程，應(yīng)當(dāng)兼顧基層工作和基層社會(huì)的特征來設(shè)定針對(duì)一線執(zhí)行活動(dòng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，如適當(dāng)降低文檔考核的比重，轉(zhuǎn)而側(cè)重于政策對(duì)象反饋、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)等。

第二，實(shí)現(xiàn)中心工作的長(zhǎng)效機(jī)制。為了更好地發(fā)揮出中心工作和常規(guī)治理各自優(yōu)勢(shì)，政策執(zhí)行體制應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求適時(shí)切換政策執(zhí)行模式，合理釋放政治壓力。一方面，管理者要合理選擇中心工作的啟動(dòng)時(shí)機(jī)，通過把握體制動(dòng)員的節(jié)奏來克服常規(guī)機(jī)制的缺點(diǎn);周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。另一方面，管理者要推動(dòng)中心工作成果的長(zhǎng)效化，通過制度建設(shè)的方式將有效的政策執(zhí)行模式及相關(guān)成果融入常規(guī)治理模式，不斷提升常規(guī)治理能力，從根本上避免政策執(zhí)行墮入“運(yùn)動(dòng)-常規(guī)”的惡性循環(huán)。

2.改善政策執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)

政策執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)在宏觀上主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治氛圍、文化傳統(tǒng)、公眾觀念等因素，這些宏觀制約條件大多只能通過社會(huì)自身的發(fā)展變遷逐步解決。但是，社會(huì)結(jié)構(gòu)中還存在一些較為微觀的因素，它們同樣是社會(huì)生態(tài)的組成部分。但與宏觀條件不同，許多微觀因素可以通過細(xì)致的政策執(zhí)行工作給予影響和改造。例如，政策服務(wù)對(duì)象獲取政策信息的能力、社會(huì)公眾對(duì)政策文本的理解水平等，這些因素同樣屬于政策執(zhí)行的制約條件，且具有被重塑的可能，應(yīng)當(dāng)引起政策制定者和執(zhí)行者的重視。

第一，“改造”政策對(duì)象。政策對(duì)象不僅是政策執(zhí)行活動(dòng)的客體，他們還是政策環(huán)境的重要構(gòu)成部分。與諸多外部條件一樣，政策對(duì)象的素質(zhì)和能力同樣會(huì)制約政策執(zhí)行。比如，在產(chǎn)業(yè)扶貧的服務(wù)對(duì)象無法準(zhǔn)確理解幫扶政策的情況下，政策執(zhí)行往往難以達(dá)到既定效果。在實(shí)踐中，許多貧困戶對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的理解存在偏差，他們沒有將扶貧資源投入到生產(chǎn)活動(dòng)中，導(dǎo)致扶貧資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。因此，政策執(zhí)行者在落實(shí)政策文本的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策對(duì)象的狀態(tài)，并在必要的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行“改造”。例如，為政策對(duì)象詳細(xì)講解政策內(nèi)涵、普及相關(guān)知識(shí)，從而提升貧困戶的政策素養(yǎng)。顯然，上述工作需要以頻繁且細(xì)致的交往互動(dòng)為前提，“做工作”是必不可少的行動(dòng)策略。易江波：《“做工作”：基層政法的一個(gè)本土術(shù)語》，《法律和社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。執(zhí)行者需要與政策對(duì)象建立信任關(guān)系，引導(dǎo)其配合和支持政策執(zhí)行活動(dòng)。

第二，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。社會(huì)因素對(duì)政策執(zhí)行的影響是全方位的，執(zhí)行者需要考慮社會(huì)環(huán)境的變化，必要時(shí)甚至需要主動(dòng)創(chuàng)造有利于政策執(zhí)行的社會(huì)條件。產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，它依賴于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支撐，產(chǎn)業(yè)主體的參與和投入能夠直接決定政策執(zhí)行成效。在實(shí)踐中，盡管產(chǎn)業(yè)主體的經(jīng)濟(jì)能力是客觀限定的，但其對(duì)政策執(zhí)行的態(tài)度卻可以被引導(dǎo)和塑造。因此，執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)開放政企合作通道，通過政策宣傳營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，積極爭(zhēng)取市場(chǎng)和社會(huì)力量協(xié)助扶貧，為具體的政策執(zhí)行工作奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

3.調(diào)整政策執(zhí)行體制的內(nèi)部運(yùn)行

公共政策主要通過行政和黨政體系輸出到社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政策的體制運(yùn)作是政策過程的必經(jīng)環(huán)節(jié)。從保障和完善政策過程出發(fā)，管理者應(yīng)當(dāng)關(guān)注執(zhí)行組織（執(zhí)行者）的偏好、組織間關(guān)系和組織運(yùn)作狀態(tài)等要素，在實(shí)踐中盡可能地整合政策執(zhí)行體制，并在必要時(shí)糾正體制運(yùn)行偏差。

第一，強(qiáng)化政策的縱向貫徹能力?？h級(jí)體制是產(chǎn)業(yè)扶貧的基本單元，相關(guān)政策由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居三級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行，每一個(gè)層級(jí)的具體執(zhí)行活動(dòng)都存在一定的自主空間，管理者需要盡可能地消除執(zhí)行“走樣”的風(fēng)險(xiǎn)。印子：《農(nóng)村低保政策“走樣”及其整體性治理》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第2期。一方面，管理者需要不斷提升政策執(zhí)行體系的內(nèi)部控制水平，通過建立管理制度、開放監(jiān)督渠道、強(qiáng)化信息獲取等方式對(duì)具體的政策執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行控制，防止政策實(shí)踐偏離既定的軌道;另一方面，管理者還應(yīng)當(dāng)推動(dòng)不同層級(jí)間的信息交流，并根據(jù)不同層級(jí)的特點(diǎn)和政策的實(shí)際執(zhí)行情況來調(diào)整內(nèi)部控制。例如，考慮到村居組織的自治性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)這部分主體設(shè)定更強(qiáng)、更多元的正向激勵(lì)，才能充分地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量支持政策執(zhí)行。通過靈活設(shè)置管理措施及其配套標(biāo)準(zhǔn)，政策執(zhí)行的內(nèi)部管理會(huì)更趨合理化和精準(zhǔn)化，政策執(zhí)行體系的運(yùn)轉(zhuǎn)也將更加高效。

第二，實(shí)現(xiàn)各方主體的有效合作。產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐涉及多個(gè)職能和領(lǐng)域的政策執(zhí)行工作，相關(guān)的公共政策往往具有跨領(lǐng)域的特征。在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧的許多政策執(zhí)行困境緣于體制內(nèi)部的組織合作問題。產(chǎn)業(yè)扶貧在現(xiàn)實(shí)中比較依賴產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)主體的支持，這些主體不屬于行政體制組成部分，管理者無法對(duì)其適用內(nèi)部管理制度。因此，推動(dòng)不同職能部門和參與主體的有效合作，便成為改善政策執(zhí)行體制運(yùn)行的關(guān)鍵。一方面，管理者可以通過黨政體制整合政策執(zhí)行體系，既要實(shí)現(xiàn)行政體制內(nèi)的部門合作，也要積極吸納各方主體參與政策執(zhí)行;另一方面，管理者還應(yīng)當(dāng)圍繞主體合作和職能整合建立配套制度，規(guī)范跨部門合作、政企合作、政社合作機(jī)制，通過規(guī)范化和制度化建設(shè)來改善政策執(zhí)行體制的內(nèi)部生態(tài)。

六、結(jié)語?

基于政策生態(tài)的視角，本文嘗試對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域中的公共政策執(zhí)行困境進(jìn)行解讀，并以完善政策生態(tài)為中心建構(gòu)產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)化路徑。研究表明，政策執(zhí)行過程具有開放性特征，來自政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的因素都有可能對(duì)政策實(shí)踐產(chǎn)生影響。在實(shí)踐中，這些因素又緊密關(guān)聯(lián)，它們共同構(gòu)成了關(guān)于政策執(zhí)行的生態(tài)系統(tǒng)。通過政策生態(tài)來考察政策執(zhí)行，我們發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行所面臨的環(huán)境始終充滿著不確定性，政策在執(zhí)行過程中會(huì)遭遇許多無法控制的因素，影響政策實(shí)踐的因素并不一定與政策執(zhí)行的結(jié)果呈現(xiàn)簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。

因此，當(dāng)我們致力于糾正政策執(zhí)行偏差和完善政策執(zhí)行路徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免簡(jiǎn)單化的思維傾向，政策路徑的建構(gòu)工作理應(yīng)具備整體性和系統(tǒng)性。中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，政策實(shí)踐的影響因素會(huì)隨著社會(huì)和體制的劇烈變遷而不斷變化。在此背景下，政策生態(tài)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)會(huì)更加復(fù)雜，其包含的要素也會(huì)更加豐富。通過不斷挖掘政策生態(tài)的內(nèi)涵并理解其與政策實(shí)踐的關(guān)聯(lián)，我們便能夠?qū)D(zhuǎn)型中國(guó)的公共政策問題形成全面且準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，這將為今后的政策制定和執(zhí)行工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

責(zé)任編輯：秦開鳳

* 基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)培育項(xiàng)目（2722019PY007）?

① 《脫貧攻堅(jiān)一年一個(gè)臺(tái)階 我國(guó)年度減貧連續(xù)6年超千萬人》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月17日，第1版。?

② 賀雪峰：《中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中的扶貧政策與社會(huì)保障政策》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。