銀行頂層制度設(shè)計大修

劉鏈

10月16日，央行起草《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》（下稱“《修改建議稿》”）并向社會公開征求意見，該法規(guī)于1995年施行，后經(jīng)2003年、2015年兩次修訂，目前大量條款已不適應(yīng)實際需求，修訂工作此前已列入2020年立法工作計劃。

從以往的立法經(jīng)驗來看，從草案出臺至正式落地歷時約3個月。2015年商業(yè)銀行法修正案草案于6月24日發(fā)布，此后，在8月29日完成第二次修訂，并于10月1日正式實施，歷時約3個月。若參考2015年修訂進(jìn)展，則預(yù)計2020年年底商業(yè)銀行法有望完成第三次修訂，2021年年初落地可期。

此次修訂新設(shè)和充實了四個章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險處置與市場退出，并對立法范圍、業(yè)務(wù)經(jīng)營、違法處罰進(jìn)行更新和補(bǔ)充。中國銀行業(yè)在過去20多年間經(jīng)歷了飛速的發(fā)展和變革，老版《商業(yè)銀行法》于1995年頒布，雖經(jīng)歷了2003年和2015年兩次修訂，但其中很大部分內(nèi)容已無法適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境。通過此次修訂很好地實現(xiàn)了對于原辦法中部分過時條款的更新迭代，優(yōu)化頂層設(shè)計。此次修改稿對公司治理、風(fēng)險管理和處置、業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)則等方面進(jìn)行了大幅補(bǔ)充和完善，有利于防范化解金融風(fēng)險，引導(dǎo)銀行業(yè)回歸本源，更好地支持實體經(jīng)濟(jì)，推動行業(yè)長期健康發(fā)展。細(xì)化行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則加強(qiáng)公司治理，為銀行體系穩(wěn)定增添砝碼?？傮w來看，《修改建議稿》與時俱進(jìn)優(yōu)化頂層設(shè)計，有益于引導(dǎo)行業(yè)長期健康發(fā)展。

與2003年大幅修訂和2015年微幅調(diào)整（刪掉存貸比指標(biāo)）相比，這次《商業(yè)銀行法》修訂調(diào)整的內(nèi)容較多，特別是對國際監(jiān)管規(guī)則的重大調(diào)整進(jìn)行了充分吸收。例如，明確商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)遵守宏觀審慎管理和風(fēng)險管理要求，還納入了對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求，如系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行依法接受央行的并表監(jiān)管，執(zhí)行附加監(jiān)管要求（包括附加資本和總損失吸收能力等），以及制定系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行的恢復(fù)和處置規(guī)則;明確了合格的資本補(bǔ)充工具，包括轉(zhuǎn)股型或者減記型無固定期限資本債券、二級資本債券，將永續(xù)債等創(chuàng)新工具正式納入銀行資本范疇等。

未突破整體制度框架

根據(jù)《修改建議稿》，此次修改將擴(kuò)充商業(yè)銀行法的適用范圍：舊法規(guī)的適用范圍僅為商業(yè)銀行及信用社，而截至2020年6月末，中國已有4607家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其中商業(yè)銀行合計1655家，還包括開發(fā)性銀行和政策性銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等各類機(jī)構(gòu)。此次新法規(guī)一方面將各類實質(zhì)性辦理銀行業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入適用范圍，落實功能監(jiān)管原則;另一方面明確了村鎮(zhèn)銀行的法律地位（因為村鎮(zhèn)銀行2007年才開始試點設(shè)立），也為未來出現(xiàn)的新型商業(yè)銀行預(yù)留法律空間（例如已有實踐的投資管理型村鎮(zhèn)銀行）。

《修改建議稿》還擬限制區(qū)域性銀行的經(jīng)營范圍，對互聯(lián)網(wǎng)貸款的監(jiān)管力度明顯加大。新法規(guī)首次明確要求城商行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等區(qū)域性銀行未經(jīng)批準(zhǔn)不得跨區(qū)域展業(yè)。但近年來，互聯(lián)網(wǎng)貸款快速發(fā)展，許多區(qū)域性中小銀行與互聯(lián)網(wǎng)巨頭合作，跨區(qū)域投放個人消費或經(jīng)營性貸款（聯(lián)合貸或助貸模式），而此前出臺的互聯(lián)網(wǎng)貸款新規(guī)雖然提及“應(yīng)審慎開展跨轄區(qū)業(yè)務(wù)”，但并未明確禁止。由此判斷，對互聯(lián)網(wǎng)貸款的總體監(jiān)管力度未來可能有所收緊，中小銀行異地放貸也可能會受到一定限制，但目前政策仍有不確定性。

《修改建議稿》保留了不得從事信托和券商業(yè)務(wù)的條款。前期市場非常關(guān)注商業(yè)銀行未來獲取券商牌照的可能性，此次《修改建議稿》保留了“不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)”的條款，和舊法規(guī)完全一致。但是，我們判斷這并不能證明商業(yè)銀行未來沒有可能性參與證券業(yè)務(wù)，因為理論上銀行仍可能通過設(shè)立子公司參與，而且也保留了“國家另有規(guī)定的除外”的表述。

《修改建議稿》要求根據(jù)商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、風(fēng)險水平、系統(tǒng)重要性等因素實施差異化監(jiān)管，涉及風(fēng)險指標(biāo)、公司治理、信息披露等各方面。東吳證券認(rèn)為，差異化監(jiān)管是必然趨勢，未來行業(yè)總體監(jiān)管力度仍然嚴(yán)格，但經(jīng)營質(zhì)量優(yōu)異的頭部銀行將面臨相對友好的監(jiān)管環(huán)境，這有利于提升經(jīng)營效率和核心銀行股的估值，建立差異化監(jiān)管機(jī)制實際上利好核心銀行。

此次，《修改建議稿》增添了對客戶權(quán)益的保護(hù)，要求不得提供明顯超出客戶還款能力的授信，不得對產(chǎn)品和服務(wù)實行強(qiáng)制性搭配銷售等。近年來，商業(yè)銀行實踐中確實存在不少激進(jìn)的經(jīng)營行為，諸如過度授信造成風(fēng)險滯后爆發(fā)、在銀行信貸業(yè)務(wù)中強(qiáng)制搭配銷售保險、存款或理財?shù)犬a(chǎn)品等，此類經(jīng)營行為常見于銀保監(jiān)會的行政處罰案例。未來在新法規(guī)的約束下，過度放貸、捆綁銷售等業(yè)務(wù)行為被嚴(yán)格禁止，商業(yè)銀行的經(jīng)營將更加審慎保守。

《修改建議稿》大幅提升全國性銀行、城商行、農(nóng)商行的注冊資本限額分別至100億元、10億元、1億元，并對控股股東及主要股東（持股5%以上或?qū)?jīng)營管理有重大影響）資質(zhì)提出諸多要求及禁止情形。近年來，監(jiān)管層處置金融風(fēng)險成效顯著，諸如包商銀行、錦州銀行等風(fēng)險資產(chǎn)得到妥善處置，隨著銀行分類準(zhǔn)入條件及股東資質(zhì)的完善，未來對銀行股東的管理將持續(xù)嚴(yán)格。

圖1：Shibor利率

資料來源：Wind，廣大證券發(fā)展研究中心

圖2： 存款類機(jī)構(gòu)質(zhì)押式回購加權(quán)利率

資料來源：Wind，廣大證券發(fā)展研究中心

圖3： 國債到期收益率

資料來源：Wind，廣大證券發(fā)展研究中心

此次修訂中增加了商業(yè)銀行股東監(jiān)管的具體要求，內(nèi)容涉及新增股東資質(zhì)和禁入情形的規(guī)定;提高設(shè)立門檻;新增股權(quán)變動審批;加大股東處罰，把好行業(yè)準(zhǔn)入關(guān)口。在公司治理層面，完善監(jiān)管細(xì)則，大幅提升處罰力度。在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置方面，健全風(fēng)險處置和市場退出機(jī)制。整體上，通過對準(zhǔn)入、退出及中間過程管理要求的明確，完善了股權(quán)管理和公司治理的監(jiān)管內(nèi)容，為整個銀行體系的穩(wěn)定增添砝碼。隨著《修改建議稿》未來的落地實施，類似過去幾年出現(xiàn)的個別金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險事件的發(fā)生概率將會大幅降低。

另一方面，完善風(fēng)險管理和資本管理的要求，有利于提升銀行抗風(fēng)險能力。《修改建議稿》單獨新設(shè)資本和風(fēng)險管理章節(jié)，大幅新增了相關(guān)監(jiān)管條款。在資本管理方面，順應(yīng)了全球銀行業(yè)在《巴塞爾協(xié)議III框》架下不斷提升的資本要求，加強(qiáng)資本管理，完善資本補(bǔ)充。在風(fēng)險管理方面，在內(nèi)部機(jī)制、策略、緩釋措施等方面明確細(xì)則，提升違規(guī)成本，旨在提升銀行抗風(fēng)險能力。業(yè)務(wù)經(jīng)營收放結(jié)合，引導(dǎo)銀行提升對于實體經(jīng)濟(jì)支持力度。

在涉及具體業(yè)務(wù)經(jīng)營方面，《修改建議稿》收放結(jié)合，引導(dǎo)銀行提升對于實體經(jīng)濟(jì)的支持力度。一方面，刪除部分過時規(guī)定，包括對于借款人擔(dān)保要求、存貸款利率規(guī)定等，簡政放權(quán);另一方面，將宏觀審慎管理框架的要求納入，同時明確區(qū)域性銀行本地化經(jīng)營要求，推動各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)回歸本源，提升對于實體經(jīng)濟(jì)的支持力度。由此可見，堅持分業(yè)經(jīng)營的大方向保持不變。

值得注意的是，在2020年兩會期間，多位代表委員提出適度放寬對商業(yè)銀行跨業(yè)經(jīng)營的限制，但此次《修改建議稿》中仍然遵循此前的分業(yè)經(jīng)營要求，禁止商業(yè)銀行從事股票、信托投資業(yè)務(wù)，不得投資非自用不動產(chǎn)和非金融企業(yè)股權(quán)，證券承銷業(yè)務(wù)中仍然明確禁止交易所的證券。2020年以來，整個資本市場對于金融混業(yè)的關(guān)注度較高，考慮到政策本身所帶來影響的廣泛性和復(fù)雜性，頂層設(shè)計勢必會更為審慎，短期整體制度框架突破概率較小，未來由點及面的循序探索或是更可行的路徑。

2003年至今，隨著金融改革和利率市場化的不斷推進(jìn)，銀行業(yè)在實踐中出現(xiàn)大量的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，突破了法律原有的規(guī)定。在這些創(chuàng)新中，有的是金融市場發(fā)展的必然趨勢，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，有必要在法律中進(jìn)行認(rèn)可;而有些創(chuàng)新，如利用“影子銀行”等通道突破分業(yè)限制，導(dǎo)致嚴(yán)重的交叉金融風(fēng)險隱患，則需要從立法層面上加以規(guī)范。

對合理的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，《修改建議稿》明確了商業(yè)銀行的范圍，納入了金融改革過程中新創(chuàng)立的機(jī)構(gòu)類型（如村鎮(zhèn)銀行），同時拓展了銀行的業(yè)務(wù)范圍，新增了“辦理衍生品交易業(yè)務(wù)”“辦理貴金屬業(yè)務(wù)”和“辦理離岸銀行業(yè)務(wù)”等三類業(yè)務(wù)。此外還將原有的“代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券”調(diào)整為“代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券及其他債券，證券交易所發(fā)行的證券除外”。對政策套利性質(zhì)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，《修改建議稿》則強(qiáng)調(diào)，“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，但國家另有規(guī)定的除外”。

由此可見，監(jiān)管對分業(yè)監(jiān)管仍保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，但強(qiáng)調(diào)分業(yè)監(jiān)管并不是否定商業(yè)銀行的綜合化經(jīng)營實踐（即通過獲取相應(yīng)的牌照來開展信托和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)），更多是限制非持牌的跨市場交易和投資行為， 以降低交叉性金融風(fēng)險，推動商業(yè)銀行專注主業(yè)。

總之， 此次《修改建議稿》的出臺，通過優(yōu)化頂層設(shè)計，強(qiáng)化防范化解金融風(fēng)險，維護(hù)銀行體系穩(wěn)定，有利于從制度層面引導(dǎo)行業(yè)長期健康發(fā)展，從而更好地支持實體經(jīng)濟(jì)。

強(qiáng)化資本管理與風(fēng)險管控

此次《修改建議稿》擬定由央行主導(dǎo)和發(fā)布，是本輪金融監(jiān)管體制改革變化的體現(xiàn)。2018年4月8日，中國銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會在北京掛牌，為了更好地分離監(jiān)管與發(fā)展的職能，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管制度的職責(zé)劃入央行，以提高監(jiān)管政策的透明度，防止目標(biāo)偏離。

《修改建議稿》的出臺， 通過優(yōu)化頂層設(shè)計， 強(qiáng)化防范化解金融風(fēng)險，維護(hù)銀行體系穩(wěn)定。

此次《修改建議稿》明確系統(tǒng)重要性商業(yè)銀 行相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，為央行三個統(tǒng)籌職責(zé)（“統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計”）提供相關(guān)法律依據(jù)和落實手段。

《修改建議稿》明確商業(yè)銀行需遵守“宏觀審慎管理”要求的規(guī)定，為央行“貨幣政 策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”提供法律依據(jù)，也有助于后續(xù)中國貨幣政策和金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)實施。

而強(qiáng)化股東和公司治理監(jiān)管，則有助于防銀行風(fēng)險于未然?！缎薷慕ㄗh稿》大幅增加商業(yè)銀行股東、實際控制人、管理層和公司治理方面的監(jiān)管要求，從事前準(zhǔn)入、事中監(jiān)督到事后職責(zé)方面都有涉及。

《修改建議稿》大幅增加事前商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)控和早期糾正措施規(guī)定，“風(fēng)險處置與市場退出”章節(jié)大幅細(xì)化了銀行風(fēng)險處置相關(guān)制度規(guī)定?！缎薷慕ㄗh稿》新增“存款保險”制度在銀行監(jiān)管事前、事中、事后監(jiān)管方面相關(guān)權(quán)責(zé)。這為后續(xù)銀行風(fēng)險防范化解提供法律依據(jù)，有助于銀行金融體系更加穩(wěn)健運營。

此外，《修改建議稿》部分監(jiān)管要求有所更新，且更加細(xì)化。如新設(shè)第四章“資本與風(fēng)險管理”，細(xì)化相關(guān)資本監(jiān)管要求，明確區(qū)域性商業(yè)銀行的本地化經(jīng)營要求等。

一直以來，由于市場一直擔(dān)心中國經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定性。中國上市銀行板塊存在“系統(tǒng)性風(fēng)險擔(dān)憂折價”。但廣發(fā)證券認(rèn)為，隨著前期銀行風(fēng)險事件的妥善處理，金融體系對風(fēng)險事件的免疫力大幅提升。此次《修改建議稿》如果能順利通過，有助于后續(xù)存量風(fēng)險化解穩(wěn)步推進(jìn)，也為防范增量風(fēng)險提供指導(dǎo)保障。隨著經(jīng)濟(jì)的逐漸修復(fù)，金融結(jié)構(gòu)改革的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)金融體系發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性大幅下降，銀行板塊整體有望迎來估值修復(fù)，市場對部分戰(zhàn)略清晰輕資本運營的銀行將會進(jìn)行價值重估。優(yōu)勢地區(qū)區(qū)域行、戰(zhàn)略定力股份制銀行、高股息股份制銀行和國有大行將在修復(fù)行情中脫穎而出。

整體來看，此次商業(yè)銀行法的修訂雖新增諸多板塊，但主要是將現(xiàn)行監(jiān)管要求制度化，重點在于完善法律框架，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管控，加強(qiáng)約束的條款不多，對上市銀行的影響不大，利好銀行業(yè)長期穩(wěn)健發(fā)展。而且，此次修訂凸顯監(jiān)管層對銀行強(qiáng)化風(fēng)險管控的重視程度，未來可能會在資本與風(fēng)險管理方面提出更高的要求。