忻州市節(jié)水社會(huì)機(jī)制體制建設(shè)

（山西省水利水電科學(xué)研究院 山西太原030002）

節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)主要是通過建立有效的制度，用來(lái)指導(dǎo)生產(chǎn)關(guān)系的改變，并形成以經(jīng)濟(jì)手段為制約的節(jié)水機(jī)制，推動(dòng)全社會(huì)走上資源節(jié)約和環(huán)境友好的節(jié)水道路。隨著國(guó)家對(duì)節(jié)水社會(huì)建設(shè)宣傳和投資力度不斷深入，各地對(duì)節(jié)水社會(huì)建設(shè)重視程度也逐步加大。忻州市人口眾多，工農(nóng)業(yè)都相對(duì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但是水資源問題突出，水資源短缺嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此進(jìn)行節(jié)水型社會(huì)建設(shè)迫在眉睫。

1 基本情況

忻州市地處山西省北中部，面積25 143 km2。全市轄兩市12 縣，203 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4 888 個(gè)行政村，總?cè)丝?16.5 萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口156.1 萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口160.4萬(wàn)人。境內(nèi)河流分屬海河、黃河流域，主要有滹沱河、大清河、永定河、汾河、黃河五大水系。滹沱河是忻州市境內(nèi)第一大河流，汾河是第二大河流。

2 水資源現(xiàn)狀及開發(fā)利用中存在的問題

2.1 水資源現(xiàn)狀

根據(jù)《忻州市第二次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)總報(bào)告》，忻州市1956—2000年多年平均水資源總量19.87 億m3，多年降水量平均值為475.4 mm，多年系列河川平均值為12.46 億m3，地下水資源量平均值為14.36 億m3，含重復(fù)計(jì)算水量為6.87 億m3。

2.2 水資源開發(fā)利用存在的問題

隨著忻州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全市需水量呈逐年遞增局勢(shì)，供需矛盾日益突出，水資源在長(zhǎng)期開發(fā)利用中出現(xiàn)了下述問題。

2.2.1 水資源短缺

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料計(jì)算人均水資源615.8 m3僅為全國(guó)人均水資源量2 074 m3的29.6%。每公頃耕地占有水資源量為2 805 m3，僅為全國(guó)平均水平的10%。水資源供需矛盾問題突出，需水量逐年增加，未來(lái)需水量還將繼續(xù)增加，供水量無(wú)法滿足實(shí)需求，因此供需缺口將逐步擴(kuò)大，供需矛盾會(huì)變得日趨尖銳。

2.2.2 水資源利用效率低

忻州市農(nóng)業(yè)灌溉用水主要是地下水機(jī)井灌溉，多采用大水漫灌的方式，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.513 低于全省的0.538。萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量68 m3/萬(wàn)元，高于全省44 m3/萬(wàn)元，工業(yè)節(jié)水工藝和技術(shù)落后，重復(fù)利用率較低。人均用水量為211 m3/人，高于全省的200 m3/人。

2.2.3 地下水超采問題突出

忻州市生產(chǎn)生活用水主要水源是地下水。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，各行業(yè)需水量逐漸增加，長(zhǎng)期大量集中開采地下水資源，出現(xiàn)了地下水超采問題，造成了地下水位的下降并有漏斗區(qū)出現(xiàn)，在超采區(qū)部分機(jī)井干枯。

3 忻州市節(jié)水型社會(huì)機(jī)制體制建設(shè)的模式

忻州市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)需要對(duì)現(xiàn)有的節(jié)水相關(guān)制度進(jìn)行整理分析，并理清制度之間的關(guān)系，建成和當(dāng)?shù)厮Y源情況相適應(yīng)的機(jī)制體制。為了能夠適應(yīng)忻州市現(xiàn)有的特征，必須以政府主導(dǎo)調(diào)控、各部門配合、全社會(huì)參與的原則，建立總量整體調(diào)控機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制等來(lái)保證忻州市節(jié)水社會(huì)機(jī)制體制的建設(shè)。忻州市節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)框架如圖1所示。

圖1 忻州市節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)的系統(tǒng)框架

3.1 總量整體調(diào)控機(jī)制

3.1.1 用水總量控制及用水定額管理體制

在全市范圍內(nèi)進(jìn)行用水總量控制，并制定嚴(yán)格的總量控制制度。首先分析、計(jì)算并明確滿足當(dāng)前全市生產(chǎn)生活的用水總量，通過用水總量來(lái)控制用水指標(biāo)；在工業(yè)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行水平衡測(cè)試，并在此基礎(chǔ)上，計(jì)算不同行業(yè)的節(jié)水潛力，制定不同行業(yè)的年度用水計(jì)劃，嚴(yán)格按照計(jì)劃總量控制用水量，實(shí)現(xiàn)全市計(jì)劃用水管理全覆蓋。

用水定額是衡量用水戶用水是否合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前使用的《山西省用水定額》參考忻州實(shí)際制定主要農(nóng)作物、不同工業(yè)產(chǎn)品、日常生活的用水指標(biāo)；嚴(yán)格按定額控制實(shí)際用水情況，杜絕超定額用水現(xiàn)象。在全市范圍內(nèi)建立用水總量控制與用水定額管理相結(jié)合的最嚴(yán)格的水資源管理制度，有力推進(jìn)水資源的合理配置和高效利用。

3.1.2 取水許可制度和水資源費(fèi)征繳制度

根據(jù)全市的用水計(jì)劃，合理配置水資源，并在各個(gè)行業(yè)施行以總量控制為基礎(chǔ)的取水許可制度，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可分級(jí)管理權(quán)限，嚴(yán)格按照要求審批、發(fā)放取水許可證。對(duì)已取得取水許可證的企業(yè)，應(yīng)對(duì)取水許可和取水總量進(jìn)行定期或不定期的核查，對(duì)納入取水許可管理的單位和用水大戶實(shí)行用水監(jiān)督管理。

水資源費(fèi)征繳制度是節(jié)約水資源的重要經(jīng)濟(jì)手段，水行政主管部門應(yīng)按照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)水資源費(fèi)征繳制度，做應(yīng)收盡收。對(duì)超計(jì)劃、超定額的用水部門、企業(yè)實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收取水資源費(fèi)。

3.1.3 嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)和排污總量

根據(jù)水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，計(jì)算水域納污能力，對(duì)污水排放實(shí)行總量控制。嚴(yán)格控制污水的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，污水必須達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)后方可排放；同時(shí)執(zhí)行非法或非標(biāo)準(zhǔn)排污懲罰制度，對(duì)未按照標(biāo)準(zhǔn)排放的企事業(yè)單位追究法律責(zé)任，并予以一定的經(jīng)濟(jì)處罰。

目前忻州市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，從用水總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降幅、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率4 項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行總量控制，嚴(yán)格水資源論證、取水許可和規(guī)劃管理，嚴(yán)格控制區(qū)域取用水總量，加強(qiáng)地下水管理保護(hù)。同時(shí)明確水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，但還未制定明確的規(guī)章制度來(lái)對(duì)排污權(quán)和排污付費(fèi)情況進(jìn)行限制。

3.2 市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制

充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮其調(diào)控作用，建立健全的水價(jià)制度，發(fā)揮水價(jià)經(jīng)濟(jì)杠桿作用，確定水權(quán)及其水權(quán)流轉(zhuǎn)制度激發(fā)社會(huì)內(nèi)部節(jié)水積極性；建立完善的水市場(chǎng)、確定水資源的管理權(quán)、合理利用水資源，充分發(fā)揮水資源商品特性，用經(jīng)濟(jì)手段管理和建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

3.2.1 健全的水價(jià)制度

健全的水價(jià)應(yīng)包括基本成本和合理收益兩部分，通過合理分配、共同負(fù)擔(dān)的原則來(lái)制定水價(jià)制度。制定的水價(jià)必須能夠真實(shí)全面地反映水資源開發(fā)利用全過程的成本。對(duì)不同行業(yè)、不同供水水源、不同供水工程類型的取用水實(shí)行差別水價(jià)。并實(shí)行定額管理和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)各行業(yè)節(jié)約用水、高效用水、合理用水，構(gòu)建節(jié)水型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

3.2.2 合理的水權(quán)制度

水權(quán)制度能夠規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水資源開發(fā)利用行為，對(duì)水資源進(jìn)行更好的保護(hù)。合理的水權(quán)制度能保證區(qū)域內(nèi)水資源在生產(chǎn)生活以及生態(tài)環(huán)境用水各方面的合理配置，使得區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。首先應(yīng)對(duì)忻州區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行摸底，在將水資源按照合理的方式對(duì)水權(quán)進(jìn)行初始分配，分配要充分考慮總量控制和定額管理來(lái)進(jìn)行。水權(quán)一旦確定，可以進(jìn)一步制定水權(quán)流轉(zhuǎn)制度，充分發(fā)揮水權(quán)的商品屬性，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)節(jié)水并提高水的利用效率。

目前忻州市對(duì)區(qū)域內(nèi)實(shí)行城鎮(zhèn)居民生活用水階梯水價(jià)制度，對(duì)非居民用水實(shí)行非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度、關(guān)于水資源費(fèi)的收取也做到了應(yīng)收盡收。但是水資源未確權(quán)，水權(quán)制度不完善。

3.3 社會(huì)保障機(jī)制

3.3.1 節(jié)水法律法規(guī)政策

忻州市要實(shí)現(xiàn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)，必須全面貫徹落實(shí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)，并積極探索完善節(jié)水領(lǐng)域及水資源管理方面的法律法規(guī)，這是建設(shè)節(jié)水社會(huì)的軟基礎(chǔ)。完善的法律法規(guī)政策體系能夠促進(jìn)節(jié)水工作的順利進(jìn)行和管理水平的提高，并為節(jié)水社會(huì)建設(shè)提供有力的法律依托。

3.3.2 宣傳教育機(jī)制和全民參與制度

節(jié)水宣傳教育能充分調(diào)動(dòng)民眾的參與，是可以有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)的長(zhǎng)久行為，也是有效提高全民節(jié)水意識(shí)的重要舉措之一。全市將節(jié)水宣傳做為常態(tài)工作，利用不同場(chǎng)合，采取不同方式開展節(jié)水宣傳。這樣能夠大大增強(qiáng)全民節(jié)水、愛水、惜水的意識(shí)。充分調(diào)動(dòng)群眾節(jié)水的積極性和主動(dòng)性。為加快推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)步伐，促進(jìn)水資源的節(jié)約和保護(hù)提供有力的支撐。

4 建議

目前忻州市已經(jīng)建立起的政策法規(guī)，范圍雖然已經(jīng)涵蓋總量整體調(diào)控機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制這三個(gè)方面，但還有待完善之處。結(jié)合其機(jī)制體制建設(shè)的實(shí)際情況，給出以下建議：

4.1 制定排污許可及排污付費(fèi)制度

忻州市目前的取水許可制度和水資源費(fèi)征繳制度相對(duì)完善，應(yīng)該參照取水許可制度制定排污許可制度，參照水資源費(fèi)征繳制度制定排污收費(fèi)制度。同時(shí)建立與排污許可制度相適應(yīng)的水環(huán)境容量有償使用制度，研究制定廢污水排放的合理價(jià)格，鼓勵(lì)重復(fù)利用廢污水，并對(duì)回用污水的用水戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；制定合理的排污標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，按照審批獲得排污許可量排放并征費(fèi)，對(duì)超量排放部分施行累進(jìn)加價(jià)制度；對(duì)未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)排放污水的企業(yè)實(shí)行停業(yè)整頓和經(jīng)濟(jì)處罰并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的制度；因企業(yè)生產(chǎn)事故造成水體污染的，追究企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任，對(duì)污染企業(yè)實(shí)行經(jīng)行經(jīng)濟(jì)處罰，并制定合理的制度。

4.2 完善水權(quán)制度并建立水權(quán)流轉(zhuǎn)制度

水權(quán)制度作為節(jié)水增效的一項(xiàng)重要舉措，通過分析水資源現(xiàn)狀情況，根據(jù)生產(chǎn)實(shí)際制定明晰的水權(quán)，并按量分配給用水戶，使用水戶對(duì)水資源擁有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，形成與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相融合的水資源權(quán)屬管理制度。并對(duì)水權(quán)交易規(guī)則、交易價(jià)格、交易平臺(tái)、補(bǔ)償方式等方面作出規(guī)范性的制度。忻州市應(yīng)借積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，首先出臺(tái)適合忻州市特點(diǎn)的水權(quán)流轉(zhuǎn)地方性政策，其次依法開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，培育并規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，啟動(dòng)水權(quán)水市場(chǎng)制度建設(shè)。充分發(fā)揮水權(quán)制度在資源利用中的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與調(diào)節(jié)作用，通過建立科學(xué)合理的水權(quán)分配制度、建立科學(xué)便捷易用的用水計(jì)量體系、建立縣級(jí)水權(quán)交易制度和村級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)，在區(qū)縣間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)水資源，為合理用水需求提供出路。

4.3 制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策

對(duì)區(qū)域內(nèi)居民生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水實(shí)行總量控制和定額管理，建立起農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水的精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度，并提出節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)政策，使用水和節(jié)水相互依存，共同推進(jìn)水資源的有效利用和可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)重要措施是建立起完善的機(jī)制體制，需要全社會(huì)各部門共同參與一起建設(shè)的長(zhǎng)期過程。政府部門應(yīng)高度重視，通過全社會(huì)共同努力，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)將會(huì)穩(wěn)步快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)全民節(jié)水。