“繁簡分流”為基層法治提供程序保障

劉宏博，康曉寶，李慧馨

（大慶市薩爾圖區(qū)人民法院，黑龍江 大慶 163311）

一、溯源“繁簡分流”的提出與基層人民法院的探索

（一）“繁簡分流”的提出

為了適應(yīng)社會(huì)對(duì)司法處理社會(huì)生活的需求，繁簡分流日益成為人民群眾對(duì)司法制度的內(nèi)在需求。隨著法治化的進(jìn)行，法院在社會(huì)治理中發(fā)揮的作用愈發(fā)明顯，由于法院裁判制度的強(qiáng)制性讓越來越多的基層矛盾求助于法院解決。法院在不堪重負(fù)的情況下不得不在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，改變工作方式，在法律規(guī)定的架構(gòu)內(nèi)尋求快速解決矛盾的新方法。

人民群眾對(duì)法治理解的不斷深入，在處理矛盾中，司法權(quán)威逐漸凸顯。2015年，全國法院逐步推動(dòng)繁簡分流制度改革，成為司法體制改革中的重要內(nèi)容，為了實(shí)現(xiàn)簡案快審、繁案精審，以較小的司法成本取得較好的法律效果，對(duì)于“繁簡分流”的理論探討逐漸興起。從2003年最高人民法院制定《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》開始，拉開了案件繁簡分流在民事案件審理中的序幕，繁簡分流逐步成為多元糾紛解決機(jī)制、加快訴訟服務(wù)現(xiàn)代化的有力武器。2016年，最高人民法院頒布《關(guān)于民商案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的意見》（以下簡稱《意見》）為繁簡分流提供了制度上的支撐，各個(gè)基層法院在貫徹落實(shí)《意見》過程中，結(jié)合本地實(shí)際，形成了繁簡分流在本地實(shí)踐的樣本，探索了諸多新的方案，繁簡分流不斷在各地制度化，成為了基層治理現(xiàn)代化、法治化的有力支撐。

（二）繁簡分流在大慶市基層法院的探索和成效

從調(diào)研的情況看，從2017年起大慶市10個(gè)基層法院均按照中級(jí)人民法院的改革標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)本院案件的繁簡分流進(jìn)行了部署，落實(shí)上級(jí)法院對(duì)于立案類型和考核方式的規(guī)定，組建快審團(tuán)隊(duì)和精審團(tuán)隊(duì)。2017年6月，讓胡路區(qū)人民法院被確定為繁簡分流機(jī)制改革示范法院，推出“表格”式判決書，推進(jìn)了裁判文書簡化改革，并對(duì)疑難復(fù)雜案件分流到精審團(tuán)隊(duì)。2018年，讓胡路區(qū)人民法院又引入遠(yuǎn)程視頻開庭方式，進(jìn)一步推進(jìn)繁簡分流制度建設(shè)。2020年，是大慶市10個(gè)基層人民法院繁簡分流制度推進(jìn)極為迅速的一年。各個(gè)基層法院立足本轄區(qū)的實(shí)際情況，發(fā)揮資源優(yōu)勢，推進(jìn)訴訟對(duì)接平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建了一站式多元解紛機(jī)制。針對(duì)大慶轄區(qū)分布廣、特定資源集中的特點(diǎn)，以“萬人成訟率”為考核標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)本轄區(qū)的優(yōu)勢“品牌”建設(shè)。以“智慧法院”建設(shè)為契機(jī)，推廣使用移動(dòng)在線服務(wù)，讓當(dāng)事人足不出戶就可以享受到司法服務(wù)。繁簡分流制度融入到各個(gè)行業(yè)、專業(yè)團(tuán)體，人民群眾普遍參與到繁簡分流制度中來，構(gòu)建了濃厚的法治氛圍。

通過構(gòu)建立案前多元化解、立案后分調(diào)裁審的解紛模式，基層法院持續(xù)優(yōu)化簡案快審團(tuán)隊(duì)配置，提高簡易程序和小額程序適用率，簡化審理方式和裁判文書制作，突出高效便捷的程序優(yōu)勢。2021年上半年，全市法院簡易程序結(jié)案13，434件，簡易程序適用率85.26%，適用小額程序結(jié)案3359件，小額程序適用率達(dá)到59.54%。全市45個(gè)簡案快審團(tuán)隊(duì)共結(jié)案10，063件，其中有34個(gè)團(tuán)隊(duì)辦案量排占全省四分之一，居全省第一位。

二、“價(jià)值”之繁簡分流制度建立的必要性分析

（一）繁簡分流促進(jìn)了司法公正的實(shí)現(xiàn)。

在司法體制改革過程中，繁簡分流的提出就是為了進(jìn)一步優(yōu)化司法資源， 提高司法效率，促進(jìn)司法公正。繁簡分流制度改革符合司法對(duì)公平正義理念的追求，繁簡分流從“簡”著手，通過縮短公平正義的實(shí)現(xiàn)時(shí)間，讓司法達(dá)到效率的公正。繁簡分流通過強(qiáng)調(diào)“繁”與“簡”的關(guān)系，要求法院投入更多的司法資源對(duì)疑難復(fù)雜案件進(jìn)行審判，提升個(gè)案的審判質(zhì)量。繁簡分流制度從審判方式、審務(wù)管理、信息化建設(shè)角度對(duì)司法審判的公開性、透明性進(jìn)行程序上的規(guī)制，促進(jìn)了司法公正的實(shí)現(xiàn)。繁簡分流以當(dāng)事人意愿自治和法院依職權(quán)分流案件為手段，引導(dǎo)當(dāng)事人樹立法治觀念，加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度，提升了整個(gè)社會(huì)的公正氛圍。[1]

（二）繁簡分流提升了司法效率

繁簡分流從送達(dá)制度、審理程序選擇、創(chuàng)新開庭方式、簡化庭審記錄等多個(gè)角度提出了讓案件當(dāng)事人參與到繁簡分流的過程中來。一方面，保障了程序的正當(dāng)性，讓“簡”有據(jù)可依；另一方面，創(chuàng)新工作方式方法，促進(jìn)司法體制逐步完善。繁簡分流制度主要從集約化和簡約化角度促進(jìn)效率提升。集約化主要是從案件集中分流、司法資源的統(tǒng)一調(diào)配、數(shù)據(jù)替代人工等角度實(shí)現(xiàn)，通過將司法審判的線狀審判模式打破，讓案件突破司法程序模塊，減少司法資源的不必要浪費(fèi)，讓案件能得以快速審理。

（三）繁簡分流緩解了人民法院“人案矛盾”

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，矛盾糾紛的主體日益多元化，案件類型多樣化，矛盾糾紛的范圍越來越大，法院受理案件數(shù)量逐年增多。司法責(zé)任制改革，對(duì)繁簡分流機(jī)制的應(yīng)用，極大緩解了法院“案多人少”的矛盾。全國各地建立了具有中國特色的矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制，普遍建立了訴調(diào)對(duì)接機(jī)構(gòu)，將矛盾化解在基層，建立了非訴調(diào)解平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)化解了市域、縣域范圍內(nèi)的矛盾，提高了基層法治化水平。[2]法院通過組建速審裁團(tuán)隊(duì)、對(duì)案件審理機(jī)制、庭審方式、裁判文書的繁簡分流，降低法官受理案件、承受案件壓力的飽和度，人案矛盾得到了一定程度的緩解。

三、“檢視”之基層法院在繁簡分流改革過程中存在的短板分析

（一）繁簡分流的“理念缺失”問題

繁簡分流究竟只是一個(gè)考核指標(biāo)，是一個(gè)政績工程，還是司法責(zé)任制利國惠民的一項(xiàng)重要舉措，這是繁簡分流制度成立的“理念”問題?，F(xiàn)實(shí)中存在的問題是繁簡分流理念并沒有在法院中得到全面貫徹，人民群眾認(rèn)為“簡”的作用不明顯，而法院因繁簡分流的指標(biāo)而不堪重負(fù)，繁簡分流制度附著的多項(xiàng)措施成了完成指標(biāo)的工具，繁簡分流制度的運(yùn)行脫離了當(dāng)事人的參與，成為了法院的“一家之言”，繁簡分流的理念貫徹實(shí)施不徹底。

（二）繁簡分流“實(shí)施”中人民群眾的滿意度問題

繁簡分流的落地生根需要實(shí)事求是，而繁簡分流制度在基層實(shí)施中存在著看數(shù)據(jù)而不看過程的問題。當(dāng)事人立案方面的滿意度不高，案件數(shù)量和立案時(shí)間本就不是一個(gè)可以控制的指標(biāo)，如果為了指標(biāo)而控制案件進(jìn)入法院的數(shù)量和立案的時(shí)間，減損的就是當(dāng)事人的權(quán)益。有的為了突出庭審直播率，簡案快審案件則淪為庭審直播案件數(shù)的附屬品。庭審直播要求庭審過程的“程序化”，這就導(dǎo)致一件快審案件大部分的時(shí)間在“走程序”，有一大部分能當(dāng)日完成立案、審理和裁判的案件需要為“湊”直播數(shù)而推遲處理，這無疑失去了簡案快審的效率性。從文書制作來講，文書審核程序復(fù)雜，蓋章流程復(fù)雜，拖延了當(dāng)事人收到法律文書的時(shí)間。所有為了指標(biāo)而增加當(dāng)事人和法院工作負(fù)擔(dān)的均會(huì)降低法院施行繁簡分流制度的效果

（三）繁簡分流制度“運(yùn)行”中的資源配備問題

從設(shè)備實(shí)施建設(shè)方面來講，法院辦公設(shè)備陳舊，不僅造成數(shù)據(jù)在處理過程中的效率低下，而且極可能造成數(shù)據(jù)丟失；網(wǎng)絡(luò)維護(hù)人員配備不足，網(wǎng)絡(luò)、電子設(shè)備出問題無法及時(shí)解決，影響案件處理效率；不同系統(tǒng)對(duì)接存在問題，送達(dá)系統(tǒng)與案件系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法進(jìn)行融合，鑒定系統(tǒng)與案件系統(tǒng)對(duì)接不暢；審判人員配備不足，在人員突發(fā)狀況無法保障的情況下，并沒有動(dòng)態(tài)的人員補(bǔ)充，專業(yè)化團(tuán)隊(duì)建設(shè)不足，并沒有成立專業(yè)的送達(dá)團(tuán)隊(duì)、鑒定團(tuán)隊(duì)等，導(dǎo)致快審案件審理效率不高；法官、法官助理、書記員職能劃分不明確，過于強(qiáng)調(diào)“法官負(fù)責(zé)制”，導(dǎo)致人員忙閑不均，導(dǎo)致法官不僅需要開庭審理案件，甚至需要承擔(dān)送達(dá)、庭前會(huì)議、證據(jù)交換、預(yù)約直播、案件歸檔等事務(wù)性的工作；簡案快審“考核”機(jī)制不健全，對(duì)法官業(yè)績考評(píng)并未與工作實(shí)績掛鉤，司法輔助人員承擔(dān)的任務(wù)量遠(yuǎn)多其他部門，沒有建立起相應(yīng)的績效激勵(lì)機(jī)制。[3]

（四）繁簡分流制度缺乏法官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)“保障”機(jī)制

上訪案件評(píng)查機(jī)制不健全，影響法官辦理案件的積極性和公正性，存在為了息訪而減損一方當(dāng)事人權(quán)利的情況，瑕疵案件評(píng)查制度不完善，容錯(cuò)制度沒有引入案件評(píng)查，無法為法官提供職業(yè)保障，讓法官在辦理案件中畏首畏尾。由于速裁團(tuán)隊(duì)仍然沿用傳統(tǒng)的績效考核模式，速裁團(tuán)隊(duì)與普通團(tuán)隊(duì)不同的審理方式和工作特點(diǎn)，現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制不但不能調(diào)動(dòng)速裁團(tuán)隊(duì)工作人員的工作積極性，而且可能給審判造成一定的阻礙，影響整個(gè)法院的民商事審判工作的順利開展。[4]

四、完善繁簡分流制度，促進(jìn)發(fā)揮其提升基層法治水平程序保障作用的對(duì)策

（一）法律定位：明確速裁（快審）的獨(dú)立性

速裁（快審）制度是在原有簡易程序的基礎(chǔ)上形成的一種工作機(jī)制，賦予速裁程序獨(dú)立的法律地位是司法體制改革的應(yīng)有之義。為了更好地發(fā)揮速裁程序的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在立法上將速裁程序獨(dú)立為與簡易程序、普通程序相并列的程序。立法上明確速裁程序的獨(dú)立性將促進(jìn)速裁程序發(fā)揮其功能，在速裁制度改革中遇到的司法資源分配、速裁法官保障制度、激勵(lì)機(jī)制等現(xiàn)實(shí)困難將得以迎刃而解。設(shè)立獨(dú)立的速裁機(jī)構(gòu)，各個(gè)基層法院雖然已經(jīng)根據(jù)自身實(shí)際情況成立了快審團(tuán)隊(duì)，但是快審團(tuán)隊(duì)案件量大，審理期限短。設(shè)立獨(dú)立速裁機(jī)構(gòu)便于對(duì)于案件進(jìn)行集約化管理，對(duì)于案件分流和回流、集中立案、排期、開庭、宣判等有速裁庭派專人和專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理，可以統(tǒng)一同一類型案件的裁判尺度，有利于提高司法公信力，提升審判質(zhì)效，讓司法資源得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）溯源治理：完善案件分流機(jī)制，推動(dòng)矛盾源頭化解

完善案件分流機(jī)制，將非訴處理矛盾置于糾紛解決的源頭，推進(jìn)分調(diào)裁審機(jī)制改革，從訴訟的源頭解決人案矛盾?；鶎臃ㄔ簯?yīng)當(dāng)以村、屯、社區(qū)為單位建立一站式多元解紛機(jī)制，聯(lián)動(dòng)化解市域、縣域內(nèi)的矛盾，要積極同行業(yè)調(diào)解組織的主管部門研究源頭治理舉措，做好法律指導(dǎo)，統(tǒng)一裁判尺度，提高行業(yè)專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)做出的調(diào)解的權(quán)威性。人民法院要發(fā)揮好對(duì)調(diào)解組織的法律宣傳和法律服務(wù)，對(duì)于不能調(diào)解的案件要與訴訟程序做好銜接工作。

（三）資源配備：合理分配司法資源

保證簡案快審團(tuán)隊(duì)的人員配備。各法院應(yīng)當(dāng)綜合本院全年的受理案件數(shù)和法官數(shù)量，設(shè)立合理的快審團(tuán)隊(duì)數(shù)量，對(duì)于快審團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的人員配比應(yīng)當(dāng)至少滿足1:1:1的結(jié)構(gòu)。要在速裁機(jī)構(gòu)建立集約化處理案件的團(tuán)隊(duì)，專門處理簡案需要的送達(dá)、調(diào)證、鑒定等事項(xiàng)，為法官能及時(shí)開庭提供保障。對(duì)于送達(dá)、歸檔等事務(wù)性工作外包，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。明確好法官助理和書記員職責(zé)，不能以“審判者負(fù)責(zé)”來要求法官負(fù)責(zé)法院的各項(xiàng)指標(biāo)。要充分發(fā)揮法官助理的職能，除了法官助理本身工作外，要注重培養(yǎng)法官助理的職業(yè)素養(yǎng)，要求其積極投入案件審判，可以代法官行使庭前會(huì)議、庭前調(diào)解、證據(jù)交換等工作。智慧法院要提供智能支持。法院智能化離不開經(jīng)費(fèi)支持，基層法院面臨的一個(gè)最重要的問題就是經(jīng)費(fèi)短缺，尤其是繁簡分流改革中，對(duì)辦公設(shè)備的要求提高，經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)保障速裁制度的開展。如今，法院所有案件均需要在網(wǎng)上處理，對(duì)技術(shù)的依賴性更大。按照最高院的改革方案，對(duì)于送達(dá)制度、開庭方式、庭審記錄等都做出了大的改革，基層法院應(yīng)當(dāng)提供技術(shù)保障，增加運(yùn)維人員，出現(xiàn)問題要及時(shí)解決， 將全國統(tǒng)一送達(dá)平臺(tái)和法院內(nèi)網(wǎng)平臺(tái)融合， 對(duì)于送達(dá)情況能及時(shí)反饋到內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)中。

（四）評(píng)價(jià)機(jī)制：繁與簡案指標(biāo)差異需明確

現(xiàn)今，法院的指標(biāo)考核以全院案件作為一個(gè)整體進(jìn)行排序，并沒有考慮到簡案快審的特殊性。人民法院應(yīng)該根據(jù)本院受理案件的具體情況，以快速審理、庭審簡化、當(dāng)庭宣判為參考，制定差異化的指標(biāo)要求?？鞂彴讣?yīng)當(dāng)減少對(duì)直播率的要求，用庭審錄像內(nèi)部保存記錄代替直播，增加一審服判息訴率、審理案件數(shù)的權(quán)重。精審案件應(yīng)當(dāng)保證逢案必播，降低對(duì)一審服判息訴率的要求?？鞂張F(tuán)隊(duì)與精審團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)建立不同的績效考核機(jī)制，充分考慮到不同案件審理的特點(diǎn)，制定好不同部門法官之間的交流機(jī)制，只有績效考核科學(xué)，才能對(duì)法官及司法輔助人員發(fā)揮激勵(lì)作用。

（五）保障機(jī)制：完善法官職業(yè)保障制度

法官職業(yè)保障的另一個(gè)方面是對(duì)法官上訪案件的評(píng)查，上訪本是法律規(guī)定的當(dāng)事人享有的一項(xiàng)權(quán)利，但是由于對(duì)上訪的定位不清，不管上訪是否有理，都對(duì)法官的績效考核和職務(wù)晉升有影響，法官的關(guān)注點(diǎn)從案件轉(zhuǎn)移到當(dāng)事人是否有上訪傾向，反而不利于案件的公平處理，而且上訪案件需要法官全程跟蹤，耗費(fèi)大量的精力，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變信訪觀念，將信訪作為一般事項(xiàng)進(jìn)行處理，成立接待上訪的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，讓法官從上訪案件的壓力中脫離出來。無理的上訪、有理而不影響案件公正審判的上訪應(yīng)當(dāng)不影響法官的績效考核和職務(wù)晉升，有理且造成惡劣影響的上訪案件應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。