從政策到實(shí)施
——TOD 驅(qū)動(dòng)田園城市發(fā)展的成都實(shí)踐

袁紅 劉豐銘 謝軼 唐榮驕

1 西南交通大學(xué)建筑與設(shè)計(jì)學(xué)院

2 成都市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局

3 成都軌道城市發(fā)展集團(tuán)

1 成都依托田園城市發(fā)展理論全面開展TOD建設(shè)

1.1 田園城市理論

田園城市（Garden City）是英國城市規(guī)劃師霍華德于1898年針對英國快速城市化出現(xiàn)的交通擁堵、環(huán)境惡化等城市病所提出的一種生態(tài)城市模式。1919年，英國“田園城市和城市規(guī)劃協(xié)會(huì)”與霍華德商議后，明確了田園城市的含義：“田園城市”是為健康工作生活所設(shè)計(jì)的一種鄉(xiāng)村包圍城市的規(guī)劃模式，其規(guī)模不能太大但要能滿足各種社會(huì)生活，且全部土地歸公眾所有或者為社醫(yī)代管[1]?；羧A德對田園城市的規(guī)劃和設(shè)想是：城市總占地約6 000英畝，城市居中占地1 000英畝，圓心是中央公園，環(huán)公園外布置政府、圖書館、醫(yī)院等公共設(shè)施，從內(nèi)環(huán)到外環(huán)分別是公園、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、學(xué)校等，層層相扣，構(gòu)成了基本的中心田園城市；四周的農(nóng)業(yè)用地作為保留綠帶，占地5 000英畝，包括耕地、牧場、果園、森林、療養(yǎng)院等，永不得改作他用；6條干道交通體系從中央公園的圓心均勻地呈放射狀向外擴(kuò)散[2]（圖1）。

成都提出的“公園城市”與霍華德田園城市理論在核心思想上一致，都是探究城市化背景下如何解決城鄉(xiāng)矛盾，表現(xiàn)“自然之美、社會(huì)公正、城鄉(xiāng)一體”。然而，成都已歷經(jīng)數(shù)十年城市現(xiàn)代化建設(shè)，體系更為龐大，城鄉(xiāng)關(guān)系更為復(fù)雜，無論是物質(zhì)形態(tài)還是精神形態(tài)，都因科技和經(jīng)濟(jì)的變化，變得現(xiàn)代、復(fù)雜、多樣（圖2）。成都的田園城市既有秀美的田園風(fēng)光，也有強(qiáng)大的現(xiàn)代化功能，形成現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧互融的新型城市形態(tài)。

1 霍華德“田園城市”規(guī)劃

2 成都市發(fā)展規(guī)劃圖

3 成都的TOD 發(fā)展歷程

1.2 成都TOD的發(fā)展歷程

從2004—2017年初，成都陸續(xù)在地鐵站點(diǎn)周邊進(jìn)行地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)實(shí)踐，這一時(shí)期“站城一體”的TOD開發(fā)理念尚未形成。到2017年下半年，成都市政府先后出臺《成都市軌道交通專項(xiàng)資金籌措方案》《成都市人民政府關(guān)于軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》，制定了成都軌道交通建設(shè)資金籌集渠道和TOD綜合開發(fā)的總體方針。2018年4月，市規(guī)劃局牽頭編制了《軌道交通場站綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》《成都市軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，建立了“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、功能復(fù)合、站城一體、生活樞紐、文化地標(biāo)、藝術(shù)典范”的TOD理念。2018年9月，成都召開TOD綜合開發(fā)工作專題會(huì)，將TOD綜合開發(fā)的重要性提到了前所未有的高度。到2020年，成都計(jì)劃啟動(dòng)14個(gè)軌道交通場站綜合開發(fā)TOD示范項(xiàng)目，加快構(gòu)建16個(gè)城市級站點(diǎn)、45個(gè)片區(qū)級站點(diǎn)、125個(gè)組團(tuán)級站點(diǎn)、528個(gè)一般站點(diǎn)的四級綜合開發(fā)體系（圖3）。這13個(gè)TOD項(xiàng)目均被選址在“11+2”主城區(qū)1，每個(gè)區(qū)都有1個(gè)示范點(diǎn)（表1）。

2 TOD重構(gòu)成都市規(guī)劃空間格局

TOD綜合開發(fā)是優(yōu)化城市發(fā)展格局、重塑產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理的重要舉措，通過軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃深度融合，能夠達(dá)到城市功能和人口布局協(xié)調(diào)統(tǒng)一的效果。因此，TOD綜合開發(fā)對于成都市發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

表1 14個(gè)軌道交通場站綜合開發(fā)TOD示范項(xiàng)目

4 綜合開發(fā)站點(diǎn)分級示意圖

成都現(xiàn)有的城市規(guī)劃格局，是在原有舊城既定城市格局的基礎(chǔ)上，各行政單元自行規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展而來。由于缺乏“軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展”的理論支持，整體城市規(guī)劃布局凌亂，功能重疊，存在公共配套資源分布不均、交通擁堵等大城市病。TOD項(xiàng)目的綜合開發(fā)是調(diào)整城市規(guī)劃格局問題的一種方式。通過全市層面TOD項(xiàng)目綜合開發(fā)的戰(zhàn)略研究，以城市公共服務(wù)功能和軌道線網(wǎng)兩個(gè)層面，全面統(tǒng)籌成都市TOD項(xiàng)目綜合開發(fā)策略。以先進(jìn)的“軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展”的理念，重構(gòu)成都整個(gè)城市的規(guī)劃格局，全面梳理不同規(guī)劃單元的用地指標(biāo)、城市功能和公建配套，最大化土地價(jià)值，全面提升城市整體的規(guī)劃格局，將傳統(tǒng)“攤大餅”式的城市規(guī)劃，升級為“多中心—網(wǎng)格化”的空間布局。

2.1 重構(gòu)TOD站點(diǎn)開發(fā)能級、功能及時(shí)序

依據(jù)不同區(qū)位、規(guī)模和外部條件，城市核心區(qū)、一般區(qū)、近郊和遠(yuǎn)郊的TOD項(xiàng)目應(yīng)具備不同的開發(fā)能級、功能和開發(fā)時(shí)序?！奥氉∑胶狻睉?zhàn)略規(guī)劃不是僅對單個(gè)站點(diǎn)的考慮，而應(yīng)在全市整體軌道線網(wǎng)的層面上考慮。

2.1.1 成都TOD模式開發(fā)站點(diǎn)的開發(fā)能級和功能特征

《成都市軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》綜合考慮站點(diǎn)周邊城市功能與服務(wù)范圍、對產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色鎮(zhèn)的支撐作用、在軌道網(wǎng)絡(luò)中的通達(dá)條件等主要因素，將綜合開發(fā)站點(diǎn)分為四級——城市級、片區(qū)級、組團(tuán)級及一般站點(diǎn)（圖4）。

（1）城市級與片區(qū)級

城市級與片區(qū)級綜合開發(fā)站點(diǎn)周邊是城市級或片區(qū)級的經(jīng)濟(jì)、文化及公共服務(wù)中心，以保障城市公共交通安全、高效換乘為基本要求，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能集聚，發(fā)揮城市綜合服務(wù)功能（圖5）。例如，成都首個(gè)TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目陸肖站，其規(guī)劃定位為片區(qū)級站點(diǎn)，一體化城市設(shè)計(jì)范圍約1 640畝，打造成為以軌道交通引領(lǐng)、公園社區(qū)為特色的城市中央活力區(qū)（圖6）。

（2）組團(tuán)級

組團(tuán)級綜合開發(fā)站點(diǎn)周邊是組團(tuán)級公共服務(wù)中心及特色產(chǎn)業(yè)功能中心。核心區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)進(jìn)行綜合體開發(fā)建設(shè)，集聚產(chǎn)業(yè)、公共交通、服務(wù)于片區(qū)或組團(tuán)的商業(yè)服務(wù)、辦公、公共管理與公共服務(wù)功能，不宜布局純居住功能；輻射影響區(qū)宜布局居住和公共服務(wù)配套功能（圖7）。

例如，組團(tuán)級站點(diǎn)行政學(xué)院TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目的一體化城市設(shè)計(jì)范圍為1 305畝，在規(guī)劃結(jié)構(gòu)上提出“一核、雙軸”的一體化設(shè)計(jì)方案，塑造標(biāo)志性空間，依托站點(diǎn)300m半徑范圍內(nèi)的高強(qiáng)度開發(fā)，不僅實(shí)現(xiàn)了多功能立體疊加，還實(shí)現(xiàn)了城市沿軌道線網(wǎng)的空間生長（圖8）。

（3）一般站點(diǎn)

一般站點(diǎn)位于其他一般區(qū)域，站點(diǎn)所在區(qū)域的服務(wù)半徑約1km，服務(wù)面積約3～5km2。一般綜合開發(fā)站點(diǎn)周邊為社區(qū)級經(jīng)濟(jì)、文化及公共服務(wù)中心，核心區(qū)內(nèi)宜布局公共交通設(shè)施、社區(qū)商業(yè)中心、服務(wù)于本地社區(qū)的公共服務(wù)功能等；輻射影響區(qū)宜布局居住和公共服務(wù)配套功能（圖9）。例如，昌公堰TOD站點(diǎn)周邊的基礎(chǔ)資源較好，其軌道站點(diǎn)所輻射的15min生活圈包含住宅、中小學(xué)、商業(yè)、公共服務(wù)等用地和設(shè)施，規(guī)劃上提出了“一心一環(huán)，兩廊兩片”的布局（圖10）。

5 城市級與片區(qū)級綜合開發(fā)站點(diǎn)周邊土地利用模式

6 陸肖站效果圖

7 組團(tuán)級綜合開發(fā)站點(diǎn)周邊土地利用模式

8 行政學(xué)院站效果圖

9 一般站點(diǎn)周邊土地利用模式

10 昌公堰站效果圖

2.1.2 同步性發(fā)展的建設(shè)時(shí)序安排

成都市2035年規(guī)劃了軌道線網(wǎng)1 696km、35條線路、714個(gè)站點(diǎn)，選取其中14個(gè)示范站點(diǎn)進(jìn)行TOD站城一體化開發(fā)。在成都市TOD站城一體化的開發(fā)規(guī)劃中，結(jié)合新城開發(fā)、社區(qū)發(fā)展、上蓋公寓與混合功能的綜合配套設(shè)施，安排了同步性發(fā)展的建設(shè)時(shí)序。

（1）新城開發(fā)與軌道交通同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用，充分發(fā)揮其在時(shí)間和空間上的同步性及一體化，既能為新城營造便捷順暢的交通環(huán)境，增強(qiáng)吸引力，又能通過新城高效的土地開發(fā)，為軌道交通提供長期穩(wěn)定的客流支撐，保障運(yùn)營效益，形成良性循環(huán)。

（2）社區(qū)發(fā)展與軌道交通同步開發(fā)、同步建設(shè)、同步投入使用、同步發(fā)展配套設(shè)施完備與居住環(huán)境舒適的社區(qū)，可以將城市老年人口疏散到大城市周邊，解決人口老齡化的社會(huì)問題。

（3）軌道交通上蓋公寓與混合功能的綜合配套設(shè)施同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施。軌道交通站上蓋公寓及商業(yè)、公共設(shè)施配套開發(fā)可以有效解決中產(chǎn)階級的職住平衡問題，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、集約的上蓋公寓，不但可以快速集聚軌道站的人氣，而且還能有效促進(jìn)周邊區(qū)域的發(fā)展。

2.2 重構(gòu)成都商務(wù)與商業(yè)格局

隨著成都市軌道交通線網(wǎng)的逐步形成和TOD項(xiàng)目綜合開發(fā)工作的推進(jìn)，TOD項(xiàng)目將形成依托軌道線網(wǎng)不同能級和不同功能的城市重要節(jié)點(diǎn)。TOD項(xiàng)目天然的“軌道+慢行”的交通優(yōu)勢將會(huì)改變成都人民的思想、生活理念和出行習(xí)慣。辦公、零售等與人日?；顒?dòng)息息相關(guān)的商業(yè)功能，將逐步向TOD項(xiàng)目聚集，整個(gè)成都的商務(wù)、商業(yè)格局將經(jīng)歷一次重大重構(gòu)，便捷、高效的城市生活形態(tài)最終促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”與“居住生態(tài)圈”的融合。

2.3 重構(gòu)成都人口分布

成都市現(xiàn)有的城市功能格局由于缺乏整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，導(dǎo)致不同規(guī)劃單元間功能格局缺乏有效的平衡。居住功能聚集的地區(qū)，承擔(dān)著公共配套服務(wù)設(shè)施不足的壓力；商業(yè)功能聚集的地區(qū)，面臨潮汐交通高峰的痼疾。全市層面統(tǒng)籌的TOD綜合開發(fā)將承載解決整體城市規(guī)劃不合理的使命，帶來城市功能的重新布局和基于功能布局調(diào)整的城市人口重新分布。

3 TOD驅(qū)動(dòng)成都田園城市發(fā)展的策略

（1）確定重要的城市級軌道站點(diǎn)及發(fā)展區(qū)域。根據(jù)城市總體規(guī)劃明確的市域“一心、兩翼、三軸、多中心”的網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)（圖11），中心城區(qū)“雙心、雙軸、多點(diǎn)”的空間結(jié)構(gòu)（圖12），“主中心—綜合型副中心—專業(yè)型副中心—片區(qū)中心”構(gòu)成的多級中心體系，以及各分區(qū)規(guī)劃中確定的城市空間結(jié)構(gòu)、中心體系，對綜合開發(fā)站點(diǎn)進(jìn)行分級分析。通過軌道線網(wǎng)及站點(diǎn)布局圖與中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)圖疊加，可以明確中心城區(qū)的重要軌道站點(diǎn)和重要開發(fā)建設(shè)區(qū)域（圖13）。

（2）確定重要的組團(tuán)級站點(diǎn)及發(fā)展區(qū)域。通過對成都城市總體規(guī)劃中確定的66個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）、97個(gè)特色鎮(zhèn)，以及分區(qū)規(guī)劃中確定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）、特色鎮(zhèn)分析，確定位于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色鎮(zhèn)站點(diǎn)綜合服務(wù)中心的站點(diǎn)（圖14～16）。

（3）研判站點(diǎn)在軌道網(wǎng)絡(luò)中的通達(dá)條件。主要可分為兩種：1）可達(dá)性，指從該站點(diǎn)出發(fā)40min內(nèi)通過軌道可到達(dá)的站點(diǎn)數(shù)，到達(dá)的站點(diǎn)數(shù)量越多，站點(diǎn)的可達(dá)性越高（圖17）；2）網(wǎng)絡(luò)中心性，指兩兩站點(diǎn)之間聯(lián)系必須經(jīng)過的站點(diǎn)，該站點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)中心性越高，越能體現(xiàn)站點(diǎn)的軌道交通功能（圖18）。

（4）確定站點(diǎn)分級特色及圍繞TOD圈層布局模式進(jìn)行交通、產(chǎn)業(yè)、公共實(shí)施及住區(qū)的綜合規(guī)劃。核心區(qū)鼓勵(lì)合理的功能混合，將產(chǎn)業(yè)、公共交通、各級公共管理與公共服務(wù)設(shè)施向站點(diǎn)集聚；輻射影響區(qū)布局居住和公共服務(wù)配套功能。

11 市域城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

12 中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)圖

13 城市中心體系與站點(diǎn)疊加分析

14 66 個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)分布圈

15 市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范規(guī)劃圈

16 特色鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)疊加分析

表2 綜合開發(fā)場站土地資源管控結(jié)果

表3 城市級站點(diǎn)一覽表

表4 片區(qū)級站點(diǎn)一覽表

（5）根據(jù)站點(diǎn)分級情況，將綜合開發(fā)用地落實(shí)到具體地塊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都市可綜合開發(fā)土地資源284 590畝，共計(jì)9 040個(gè)地塊（表2，圖19）。

（6）梳理各區(qū)（市）縣綜合開發(fā)分級體系及用地分布圖，征求各區(qū)(市）縣意見，形成土地資源梳理結(jié)果的“一圖一表”。

（7）重點(diǎn)開發(fā)前四期軌道線網(wǎng)綜合開發(fā)站點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)軌道線網(wǎng)規(guī)劃及成都市“十三五”建設(shè)重點(diǎn)，確定城市級站點(diǎn)、片區(qū)級站點(diǎn)如表3，4所示。

4 成都TOD綜合開發(fā)的政策優(yōu)勢解析

4.1 以軌道集團(tuán)為主導(dǎo)的TOD綜合開發(fā)規(guī)劃體系

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃通常由政府規(guī)劃部門獨(dú)立完成。TOD綜合開發(fā)是基于城市軌道線網(wǎng)分布而開展的，軌道線網(wǎng)的走向和布局決定了地鐵沿線地塊的開發(fā)價(jià)值，但軌道線網(wǎng)的規(guī)劃首先要覆蓋現(xiàn)有城市人口和崗位，引導(dǎo)市民綠色出行，因此在一定程度上又受到城市現(xiàn)存規(guī)劃格局的制約。

基于軌道線網(wǎng)對于TOD綜合開發(fā)的巨大價(jià)值，成都市將部分軌道沿線周邊地塊的規(guī)劃權(quán)交給成都軌道集團(tuán)，由成都軌道集團(tuán)按照TOD綜合開發(fā)的基本原則，對地鐵站點(diǎn)周邊500m（單線站）/800m（換乘站）范圍內(nèi)的未開發(fā)用地，根據(jù)市場原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。其工作步驟簡述如下：

17 站點(diǎn)在軌道交通網(wǎng)絡(luò)中可達(dá)性評估結(jié)果

18 站點(diǎn)在軌道交通網(wǎng)絡(luò)中網(wǎng)絡(luò)中心型評價(jià)結(jié)果

19 綜合開發(fā)用地情況圖

（1）基于市政府提出的“無策劃不規(guī)劃”原則，成都軌道集團(tuán)聘請戴德梁行、第一太平戴維斯（Savills）等世界知名咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期策劃咨詢，參照東京、香港、新加坡等城市的TOD綜合開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)地塊輻射范圍、影響人口、區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位、市場競爭關(guān)系等綜合維度，提出擬開發(fā)地塊的用地功能和業(yè)態(tài)配比關(guān)系。

（2）聘請世界知名城市規(guī)劃單位，如日建設(shè)計(jì)、法國AREP設(shè)計(jì)集團(tuán)、Aecom，在前期策劃、定位等成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合TOD綜合開發(fā)規(guī)劃指標(biāo)，完成整個(gè)區(qū)域內(nèi)的一體化城市設(shè)計(jì)。此項(xiàng)城市設(shè)計(jì)既考慮了具有現(xiàn)時(shí)開發(fā)條件的用地，也超前考慮了有可能涉及的未來的城市舊改地塊，提前做好了整個(gè)范圍內(nèi)的用地規(guī)劃布局。

（3）由成都市規(guī)劃院根據(jù)《成都市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的要求，審核國外規(guī)劃單位完成的一體化城市設(shè)計(jì)方案，根據(jù)本地規(guī)劃導(dǎo)則，補(bǔ)齊規(guī)劃范圍內(nèi)涉及到的各類公共服務(wù)配套設(shè)施（如學(xué)校、道路、綠地、公交場站），確保TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的整體規(guī)劃方案符合本地的規(guī)范要求。

（4）由熟悉成都本地設(shè)計(jì)規(guī)范的設(shè)計(jì)單位（如四川省建筑設(shè)計(jì)研究院、中國建筑西南設(shè)計(jì)研究院），在一體化城市設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上完成綜合開發(fā)項(xiàng)目整體范圍內(nèi)的方案設(shè)計(jì)，確保住宅、辦公、購物中心、酒店等方案設(shè)計(jì)符合國內(nèi)建筑、消防、抗震等各類規(guī)范要求。

4.2 分層級的規(guī)劃審批體系

成都軌道集團(tuán)擁有特定站點(diǎn)的規(guī)劃權(quán)。在規(guī)劃成果法定化的原則導(dǎo)向下，成都市建立了不同級別站點(diǎn)規(guī)劃的分級審批體系。根據(jù)《成都市軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，成都市將城市軌道線網(wǎng)中的軌道站點(diǎn)根據(jù)其所處的城市區(qū)位、片區(qū)發(fā)展規(guī)劃、站點(diǎn)能級等因素，劃分成城市級、片區(qū)級、組團(tuán)級和一般級站點(diǎn)四大類型。城市級站點(diǎn)的一體化城市設(shè)計(jì)方案由成都市規(guī)劃委員會(huì)主任會(huì)議審定，片區(qū)級站點(diǎn)由成都市規(guī)劃主管部門審定，組團(tuán)級站點(diǎn)和一般級站點(diǎn)由相關(guān)區(qū)（市）縣政府審定后報(bào)市規(guī)劃局備案。

在一體化城市設(shè)計(jì)通過審查后，由規(guī)劃管理部門將審定的一體化城市設(shè)計(jì)成果納入控制性詳細(xì)規(guī)劃管理。中心城區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃由各區(qū)政府組織編制，市規(guī)劃局負(fù)責(zé)依法按程序?qū)彾ǎ贿h(yuǎn)郊市縣的控制性詳細(xì)規(guī)劃由遠(yuǎn)郊市縣政府負(fù)責(zé)依法按程序?qū)彾ā?/p>

4.3 土地資源精準(zhǔn)管控體系

為確保TOD綜合開發(fā)的落地實(shí)施，成都市出臺了《軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》。實(shí)施意見中除了對于綜合開發(fā)場站提出規(guī)劃管控的機(jī)制外，還建立了以精準(zhǔn)管控土地資源為目標(biāo)的工作機(jī)制，包括確定軌道交通場站綜合開發(fā)用地范圍，對軌道交通場站綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行規(guī)劃控制，以及通過土地控制、供地方式、收益控制等方面的機(jī)制，完善并加強(qiáng)軌道交通場站綜合開發(fā)用地保障。

4.4 加強(qiáng)各類配套規(guī)范的統(tǒng)籌實(shí)施

TOD綜合開發(fā)工作包括地上建筑和地下空間開發(fā)，既涉及地面各種不同的建筑業(yè)態(tài)，又有地下市政綜合管廊、交通、市政、人防、地鐵站廳接駁等專項(xiàng)問題。為保障TOD綜合開發(fā)工作的高效實(shí)施和推進(jìn)，成都市相繼出臺《軌道交通場站開發(fā)與市政配套設(shè)施規(guī)范》《成都市城市軌道交通上蓋綜合開發(fā)設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)定》《成都市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》《成都市關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)開發(fā)利用城市地下空間的實(shí)施意見》《成都軌道交通設(shè)計(jì)防火標(biāo)準(zhǔn)》等配套文件，確保在涉及到各類專項(xiàng)問題時(shí)有章可循。

5 成都TOD綜合開發(fā)的政策局限

TOD綜合開發(fā)是一項(xiàng)多專業(yè)配合、多單位參與、規(guī)劃設(shè)計(jì)復(fù)雜、實(shí)施難度高的系統(tǒng)性工程。成都市在對許多世界級先進(jìn)城市（如東京、大阪、香港、新加坡）深入研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合TOD理念和公園城市理念，在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、業(yè)態(tài)規(guī)劃、空間設(shè)計(jì)、場景營造等方面建立了成都市特有的規(guī)劃體系，提出了“站城一體、功能復(fù)合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、生活樞紐、文化地標(biāo)、藝術(shù)典范”的TOD綜合開發(fā)總體要求，并在實(shí)踐層面將總體要求進(jìn)行了很好的落實(shí)。限于國內(nèi)土地管理機(jī)制和政企分工的不同，成都TOD綜合開發(fā)也存在一定的政策局限。

5.1 市場主導(dǎo)的規(guī)劃成果與屬地政府需求相矛盾

由成都軌道集團(tuán)完成的規(guī)劃成果，是基于市場導(dǎo)向的策劃成果完成的。市場導(dǎo)向的策劃成果一般比較關(guān)注市場競爭關(guān)系，關(guān)注開發(fā)企業(yè)的現(xiàn)金流。但項(xiàng)目屬地政府基于稅收和就業(yè)考慮，通常傾向于開發(fā)較多的持有型商業(yè)物業(yè)，這種需求與開發(fā)企業(yè)的訴求存在矛盾。成都市TOD綜合開發(fā)在政策層面就這一問題仍未有較好的解決方案。

5.2 TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的地下公共空間管理權(quán)屬有待明確

基于TOD綜合開發(fā)的互聯(lián)互通要求，TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目范圍內(nèi)，開發(fā)用地紅線外存在較大面積的地下公共空間，包括地下通道、下沉廣場等。根據(jù)國內(nèi)相關(guān)管理規(guī)定，紅線內(nèi)由業(yè)主委托的物業(yè)單位管理，地面市政設(shè)施交由屬地政府相關(guān)部門管理，但紅線外地下公共空間的管理權(quán)尚未明確，這對建成后的物業(yè)費(fèi)收取、消防安全管理、保潔管理等問題將會(huì)造成一定程度的困擾。

注釋

1 “11+2”主城區(qū)：指成都市11 個(gè)市轄區(qū)（行政區(qū)）和2 個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。即錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)、新都區(qū)、郫都區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)、龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)11 個(gè)行政區(qū)和成都高新區(qū)、天府新區(qū)成都直管區(qū)2 個(gè)功能區(qū)。

圖表來源

圖1 來源于文獻(xiàn)[1]；圖2，11～16 來源于文獻(xiàn)[4]；圖3 為作者自繪；圖4，5，7，9，17～19 來源于文獻(xiàn)[3]；圖6，8，10 來源于網(wǎng)絡(luò)；表1 根據(jù)成都軌道集團(tuán)相關(guān)資料整理；表2，3 根據(jù)文獻(xiàn)[3]整理。