上海TOD 綜合開發(fā)的實踐路徑與設(shè)計演進

周玲娟

華建集團華東建筑設(shè)計研究總院

1 TOD開發(fā)的核心理念、空間導(dǎo)向及類型劃分

TOD導(dǎo)向的城市開發(fā)是建立在新城市主義思潮的基礎(chǔ)上、以公共交通為導(dǎo)向（Transit-Oriented Development）、貫徹精明增長（Smart Growth）理念的產(chǎn)物。在城市規(guī)劃和設(shè)計領(lǐng)域，最早由20世紀90年代初新城市主義的代表人物彼得·卡爾索普提出，同時由多名學(xué)者和研究機構(gòu)進行了大量后續(xù)研究和內(nèi)涵擴充。核心理念在于強調(diào)“區(qū)域規(guī)劃層面上整合交通體系并組織空間增長”，使公共交通站點周邊社區(qū)成為緊湊的、由公共交通系統(tǒng)支撐的可持續(xù)城鎮(zhèn)空間發(fā)展模式（表1）。

空間特征表現(xiàn)為：1）緊湊：遏制城市蔓延，建立由公共交通系統(tǒng)支撐的城鎮(zhèn)模式；2）較高密度：TOD區(qū)域采用開發(fā)高密度住宅、商業(yè)、辦公用地，同時開發(fā)服務(wù)業(yè)、娛樂、體育等公共設(shè)施的混合利用模式；3）宜人：營造傳統(tǒng)的鄰里、狹窄的街道、舒適的公共空間，從而提高公共交通出行的吸引力；4）步行可達性：創(chuàng)造適于步行的道路網(wǎng)絡(luò)，并在目的地之間提供便利的聯(lián)系通道。

空間布局的導(dǎo)向目標為：1）激發(fā)公共交通站點的極化效應(yīng)，圍繞城市公共交通站點布置商業(yè)店鋪、居住社區(qū)、公共設(shè)施及各類就業(yè)崗位，使站點周邊的公共空間成為人們活動的中心；2）充分開發(fā)土地的混合功能，能有效減少居民出行次數(shù)、縮短出行距離，并促進非機動方式的出行。

根據(jù)TOD項目區(qū)位、步行尺度及規(guī)模的不同，可總體劃分為城市型TOD（Urban TOD）和鄰里型TOD（Neighborhood TOD）兩種類別（表2）。

由于人口稠密、土地資源稀缺等特征，TOD的綜合開發(fā)在亞洲城市中呈現(xiàn)多元化和差異化的發(fā)展，在香港、東京、新加坡等地發(fā)展并形成高密度的地鐵周邊/上蓋空間開發(fā)、多層立體的交通聯(lián)系、地上地下的空間貫穿、多元交通核心的空間組織等典型特征，代表項目如日本東京的澀谷、汐留、六本木之丘，中國香港的中環(huán)和九龍站，新加坡的LON Orchard和Raffles Quay站等（表3）。TOD亞洲模式主要解決人口密度大、城市開發(fā)強度高、交通出行擁堵等問題，進而為城市發(fā)展提供新助力。

1 人民廣場站周邊區(qū)域，與傳統(tǒng)商圈相結(jié)合的城市中心型案例

2 上海TOD綜合開發(fā)的實踐發(fā)展路徑與設(shè)計演進

與上述東亞高密度城市類似，上海作為中國特大城市，同樣面臨人口稠密、土地資源稀缺、交通擁堵和能源壓力較大等發(fā)展問題，因而是積極實踐TOD理念的城市之一。隨著上海城市總?cè)丝跀?shù)突破2 400萬，其軌道交通成為世界范圍內(nèi)線路總長度最長的交通系統(tǒng)，截至2018年底，上海地鐵營運線路16條，共設(shè)車站415座，運營總里程705km。預(yù)計到2030年，軌道線網(wǎng)總長度將達到1 642km，其中地鐵線路1 055km，市域鐵路587km。根據(jù)新一輪軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（2015—2040年），上海將建立由三個“1 000km”構(gòu)成的軌道交通系統(tǒng)，分別為1 000km市郊鐵路（如國家鐵路）、1 000km城市軌道交通和1 000km中運量公交系統(tǒng)（如有軌電車、BRT）。鐵路與軌道交通的發(fā)展對于上海及其大都市圈的產(chǎn)業(yè)、通勤、資源配置具有重要的支撐和引導(dǎo)作用，對城市空間組織和經(jīng)濟中心的發(fā)展具有重要意義。

從上海TOD綜合開發(fā)的實踐發(fā)展階段來看，大體可以分為三大發(fā)展階段：

（1）第一階段：2000—2008年

這一階段上海的TOD綜合開發(fā)實踐可以總結(jié)為“與傳統(tǒng)商圈相結(jié)合的城市中心型”，典型的案例如人民廣場、徐家匯、靜安寺、五角場、四川北路、中山公園等，均為上海中心城區(qū)的核心站點，也是上海城市傳統(tǒng)商業(yè)零售商圈所在地。此類站點周邊建筑密集，可大規(guī)模拆遷的空間余地較小，軌道交通建設(shè)多滯后于周邊的商業(yè)綜合開發(fā)，車站中心站點多建于城市公共道路及綠化空間下方，引入軌道交通后，通過地下通道、地下商業(yè)街、下沉廣場等形式，與周邊地塊建立緊密的交通聯(lián)系，進而實現(xiàn)增加街區(qū)步行聯(lián)通度、擴大步行范圍的目的。同時，通過導(dǎo)入車站的人流，進一步激發(fā)周邊街區(qū)的整體活力。

這一階段的TOD實踐項目，主要存在地下軌道交通站點與地上開發(fā)時間不同步、交通聯(lián)通空間與地上開發(fā)空間分離的問題。以人民廣場站為例（圖1），地鐵1號線該站點于1992年竣工，1995年4月啟用，2號線于2000年6月開通，2003年建設(shè)地下商業(yè)街，地鐵8號線于2007年12月開通，截至2020年2月，人民廣場站共有18個出入口，向周邊街區(qū)延伸并形成放射狀的地下交通骨架。通過逐步的地下空間擴容，如增設(shè)地下2號線換乘大廳、下沉廣場，以加強與人民公園的步行聯(lián)系；打通與南京東路步行街的下穿通道，形成從地鐵口出站后與周邊步行商業(yè)街、商城地下空間完全融合的全步行體系；通過下沉廣場等空間與周邊標志性建筑建立視線聯(lián)系，形成較強的空間標識性，更好地激活了周邊商圈的步行活力。

（2）第二階段：2008—2015年

2012年，在國家政策層面上，對北京、上海、廣州、深圳等中心城市陸續(xù)出臺了一系列鼓勵軌道交通開發(fā)的政策，如《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）、《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號）、《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》（建規(guī)函〔2015〕276號）。2014年4月，上海市出臺《關(guān)于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見（暫行）（滬發(fā)改城〔2014〕37號），從綜合開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)方式、開發(fā)收益返還三個方面提出軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用機制。2014年9月，上海市建設(shè)管理委、市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土資源局聯(lián)合印發(fā)了《上海市軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則（試行）》，明確車輛基地綜合開發(fā)在規(guī)劃、建設(shè)、市政設(shè)施等方面的規(guī)范要求，為車輛基地綜合開發(fā)的建設(shè)管理提供了指導(dǎo)，進一步拓展了軌道交通用地的土地利用模式。

表2 TOD的類別劃分與特點

表3 亞洲城市TOD綜合開發(fā)的實踐案例與典型特征

上海的TOD綜合開發(fā)實踐有以城市大型綜合交通樞紐為主的“樞紐新城型”，如虹橋樞紐（圖2），大型城市交通樞紐上方和周邊的虹橋商務(wù)區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，建立了一體化的地下立體分層系統(tǒng)，統(tǒng)一布置地下通道和下沉空間，與周邊地塊全方位銜接（圖3）。上海近郊的“近郊鄰里中心型”是以軌道交通站點為依托的鄰里型TOD綜合開發(fā)、軌道交通上蓋及車輛段上蓋的土地開發(fā)，如莘莊站的地鐵上蓋與周邊開發(fā)、吳中路站上蓋綜合開發(fā)（圖4）、徐涇路高架車站商業(yè)綜合開發(fā)等項目。在城市遠郊也存在遠離城市中心的“遠郊新城建設(shè)型”，此類開發(fā)與鄰里型TOD（Neighborhood TOD）相似，是以公共交通站點為中心，在近站步行區(qū)域內(nèi)注入多元商業(yè)配套，促進社區(qū)空間組織，塑造社區(qū)鄰里中心，同時促進上海的新城空間建設(shè)和引力提升，如嘉定新城站、嘉定城北路站、松江新城站等。

這一階段的綜合開發(fā)，積極拓展了鐵路、地鐵上方的土地立體利用，并從單一的站點周邊商業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣旌系墓δ荛_發(fā)，但在城市片區(qū)的開發(fā)層面上缺乏協(xié)同性，以虹橋商務(wù)區(qū)的地下空間為例，地塊之間以通道聯(lián)系，尚未形成整合的一體化開發(fā)模式。

（3）第三階段：2015年—至今

2015年，隨著地鐵11、12、13號線全面開通，上海城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)已全面建成，其中59個地鐵上蓋開發(fā)項目與周邊地塊進行了聯(lián)合開發(fā)，涉及41個站點。2016年，上海首次環(huán)評公示《上海市軌道交通近期建設(shè)計劃（2017—2025年）》規(guī)劃再建9條軌道交通線路，進一步探索和開拓TOD綜合開發(fā)的實踐模式。2018年，國家出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）對國家的中心城市及省會城市發(fā)出進一步推行TOD發(fā)展的政策引導(dǎo)，提出銜接協(xié)調(diào)、集約高效發(fā)展原則。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出“加快推進建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，促進空間合理開發(fā)利用”。這樣，土地不再是二維平面思維認知的“地皮”概念，而是涵蓋地表、地上、地下各類要素的空間資源。相應(yīng)地，土地管理將從傳統(tǒng)切塊式向立體分層式轉(zhuǎn)變，其政策背后是從理念到實踐的系統(tǒng)性變革。國家在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中強調(diào)了都市圈的發(fā)展，指出支持都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鼓勵社會資本參與都市圈建設(shè)運營、與諸如地鐵公司等企業(yè)合作發(fā)展軌道交通并共同運營，以期做大核心城市及周邊。

如今，上海的城市土地利用已全面進入“存量”階段，如何結(jié)合TOD綜合開發(fā)的理念和優(yōu)勢，有效利用軌道上蓋的土地，通過立體開發(fā)，實現(xiàn)高效集約的土地利用，是上海內(nèi)城區(qū)城市更新的重要發(fā)展方向。在2016年上海推出的城市更新辦法中，明確指出在城市更新中應(yīng)積極推行TOD，注重土地的緊湊混合利用，促進公共交通對城市活力的激發(fā)，積極進行空間門戶和立體空間結(jié)構(gòu)的重塑。在此背景下，上海也進一步探索了與城市更新相結(jié)合的多元TOD發(fā)展模式，形成“主城樞紐更新型”。主城樞紐站多為多線換乘的核心站點，既是大量人流交織的中心，也是主城與近郊鏈接的關(guān)鍵節(jié)點。這種基于TOD的城市更新更注重以軌道交通為依托，進一步提升公共換乘的可達性，升級片區(qū)的功能混合度和公共空間品質(zhì)，進而提升站域的整體開發(fā)強度。例如，上海龍陽路綜合交通樞紐片區(qū)作為4條軌道交通線路的交匯點，利用城市更新的契機，規(guī)劃各類交通方式的無縫銜接和高效換乘，并將25ha的城市用地、約136.5萬m2的地上開發(fā)量進行一體化的統(tǒng)籌，以交通樞紐大容量的客流為基礎(chǔ)，引導(dǎo)高強度的片區(qū)開發(fā)，混合辦公、商業(yè)、文化、酒店、觀演等多元功能（圖5）。與此同時，TOD與片區(qū)一體化更新相結(jié)合的“片區(qū)一體化整合更新型”也逐步形成，如上海徐家匯中心區(qū)、北外灘核心區(qū)等整體片區(qū)更新項目，將城市片區(qū)多地塊聯(lián)動，通過多層立體空間系統(tǒng)的植入，全面改善步行環(huán)境，提升公共交通換乘和聯(lián)通率，形成片區(qū)的一體化整合提升（圖6）。

3 總結(jié)與展望

上海TOD綜合開發(fā)的不同發(fā)展階段主要涵蓋6種類型（圖7）。從實踐歷程來看，其設(shè)計演進的特征變化如下：1）從單一要素連接，逐步升級為系統(tǒng)聯(lián)通與融合，即從最早的軌道交通站點與商業(yè)空間之間的地下通道、下沉廣場連接，升級為站點與上方中庭、公共空間直接連接；2）從單一商業(yè)聯(lián)動開發(fā)，逐步升級為TOD開發(fā)帶動的一體化片區(qū)綜合開發(fā)；3）從地鐵站周邊新建開發(fā)，逐步兼顧TOD引導(dǎo)下的城市更新。

2 虹橋商務(wù)區(qū)，樞紐新城型案例

3 虹橋商務(wù)區(qū)地下聯(lián)通系統(tǒng)

4 吳中路地鐵站區(qū)域，近郊鄰里更新型案例

5 龍陽路樞紐站區(qū)域，主城樞紐更新型案例

6 北外灘核心區(qū)，片區(qū)一體化整合更新型案例

7 上海TOD 綜合開發(fā)實踐模式類型示意圖

8 上海軌道交通站點與商業(yè)開發(fā)強度的空間分布

表4 上海城市TOD綜合開發(fā)實踐路徑與典型案例

從上海市域的軌道交通站點和商業(yè)密度的總體分布來看（圖8），主城區(qū)呈現(xiàn)強相關(guān)的空間關(guān)系，商業(yè)的超高密度區(qū)與其區(qū)域線網(wǎng)密集度相對應(yīng)；外圍沿軌道交通線的商業(yè)密度也呈現(xiàn)一定的吸附式發(fā)展；內(nèi)環(huán)和中環(huán)區(qū)域同時存在多線交匯站點，但并未充分發(fā)揮出其節(jié)點作用；上海軌道交通系統(tǒng)層次較為單一，中心城區(qū)及外圍新城的軌道交通不僅制式大多相近，甚至每條線路僅設(shè)置一條軌道。

在這一方面，上海可以借鑒東京的成功經(jīng)驗。東京通過地下鐵、都營鐵路、JR鐵路、私鐵等構(gòu)成多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，做到了外圍區(qū)域和中心城區(qū)分級換乘、快速聯(lián)系。在外圍城市空間，圍繞軌道交通站點形成相對極化的鄰里型TOD社區(qū)較少。在未來上海的TOD實踐發(fā)展中，主城區(qū)和近主城區(qū)的軌道交通多線換乘站點是城市更新中的城市型TOD的重點發(fā)展區(qū)域，而位于近郊與遠郊的軌道交通站點，結(jié)合社區(qū)發(fā)展鄰里型TOD，對于社區(qū)營造的中心作用較弱，需要進一步加強。

上海城市TOD的實踐發(fā)展從最初北美TOD的理念汲取，到東亞高密度城市發(fā)展案例的廣泛借鑒，再到結(jié)合國家政策導(dǎo)向與自身各時期的發(fā)展階段、空間資源相融合，在積極踐行TOD發(fā)展的進程中，逐步摸索出適合上海的TOD綜合開發(fā)之路。在《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》中，其目標是引領(lǐng)上海成為卓越的全球城市。那么，如何從城市整體發(fā)展的視角出發(fā)，將TOD綜合開發(fā)理念、社區(qū)營造、城市更新、宜居提升等維度進一步融合，則是未來TOD綜合開發(fā)的重要探索方向。

圖表來源

圖5，6 來源于網(wǎng)絡(luò)，其他圖表由作者提供。