TOD 效應的實現(xiàn)＊
——我國城市軌道車站地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和價值提升

莊宇 吳景煒

1 同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院

2 上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司

1 軌道TOD的價值所在

地鐵和輕軌，作為城市軌道交通的主要形式，在我國的許多城市已經(jīng)成為日常出行的重要組成。截至2019年底，中國內(nèi)地累計有40個城市開通城軌交通運營線路共計6 730.27km[1]，累計投運車站總計3 982座（354座換乘站不重復計算）[2]，在建設城市軌道線網(wǎng)和車站方面取得了巨大成就。然而，城市軌道交通的車站地區(qū)是否真正實現(xiàn)了TOD的目標呢?

城市中心區(qū)的TOD效應至少具有四大特征：1）步程范圍內(nèi)集聚高密度復合功能區(qū)（大量就業(yè)崗位）；2）便捷的公共交通轉(zhuǎn)換；3）舒適且避免車行干擾的公共步行系統(tǒng)；4）富有特色活力的公共空間。同樣，在非市中心的社區(qū)型TOD，也需要將車站與社區(qū)公共活動中心緊密聯(lián)系，并形成中心發(fā)散的步道系統(tǒng)和公交換乘覆蓋社區(qū)。

近些年，地鐵和輕軌車站已經(jīng)成為城市更新和發(fā)展的龍頭，不僅改變了人們對區(qū)位優(yōu)劣和距離遠近的觀念，也作為承載日常出行的重要交通方式深刻地作用于城市生長和更新。我國的土地資源緊缺，需要秉持“緊湊、高效、集約”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，城市軌道交通對日常性通勤出行的高強度支撐有效踐行了這一原則，但更為關鍵的是如何形成TOD效用。

TOD的實踐先于概念的提出，日本、歐洲和北美都有著本土化的實踐案例，普遍的認識是城市發(fā)展需要基于公共交通“T”，其中尤以城市軌道交通站點（地鐵和輕軌）為重。這類城市基礎設施的介入如同動脈血流對身體的作用，顯著地改變了城市地區(qū)的興衰，所以TOD的第一步就是構(gòu)建合理的“T”，奠定“以流定形”——以城市流動作為其生長邏輯的基礎。

TOD中的“D”，不能簡單地等同于開發(fā)活動，它一定是與軌道交通的使用者及其行為密不可分的，是復合的城市行為和空間集聚。如果軌道通勤者超過50%，車站周邊可以提供步行輻射的多元空間產(chǎn)品（如辦公、教育、商業(yè)、醫(yī)療、教育），其開發(fā)強度和密度應該較一般地區(qū)有大幅度提升，在亞洲的高密度城市（如東京、香港），這種變化特別顯著。同樣，地鐵的相當部分使用人群是年青人，車站周邊需要開發(fā)與地鐵客群匹配的市場項目，為了鼓勵“軌道優(yōu)先”的出行方式，規(guī)劃形成的公共政策也需要干預軌道站區(qū)的停車指標，如不宜出現(xiàn)為駕車人群所打造的“地鐵豪宅”等一系列浪費公共交通資源的開發(fā)行為。表1為英國倫敦對不同公交可達指數(shù)區(qū)域所制定的精細化停車標準[3]，可作參考借鑒。

TOD給城市帶來的價值往往與城市的發(fā)展目標和戰(zhàn)略密切聯(lián)系，緊湊、高效、集約的城市需要鼓勵公共交通等與步行緊密結(jié)合的出行方式，在有限的土地上產(chǎn)出合理而高效的空間。如圖1所示，不同業(yè)態(tài)對軌道車站的輻射距離和空間布局所產(chǎn)生的價值敏感區(qū)有很大差異，TOD的績效也需要充分考慮這種差異的分布特點。東京的新宿、澀谷、池袋三個副中心，由于70%以上通勤者乘坐軌道交通，車站地區(qū)的容積率是一般地區(qū)的5倍以上（圖2～4）；香港的銅鑼灣、中環(huán)、金鐘、香港站地區(qū)，也是商業(yè)、辦公、酒店等就業(yè)和消費密集區(qū)，凸顯了以車站為核心的人流集聚價值（圖5，6）。

1 軌道車站的四類功能空間分布特征

2 東京副中心新宿的城市形態(tài)

3 東京副中心澀谷的城市形態(tài)

4 東京副中心池袋的城市形態(tài)

研究表明，新宿地區(qū)的商業(yè)功能集聚，地鐵站500m商圈的年度營業(yè)總額為東京都最高，2013年店鋪日平均租金為每平米250日元（人民幣16.5元），其中底層日租金達到380日元（人民幣25元）；地鐵站衍生的地下步行網(wǎng)絡為剛性出行者（通勤）帶來便利，促進了辦公出租，三井大廈、NS大廈等高層的辦公出租率均維持在92%左右，日租金約為每平米240日元（人民幣16元）1。

同樣，在城市周邊的居住社區(qū)也是如此。在香港的屯門地區(qū)，由于遠離市區(qū)曾經(jīng)比較落后，引入城市軌道輕鐵線、西鐵線后，成為了典型的新市鎮(zhèn)，軌道車站串接了公交樞紐及其上蓋的商業(yè)中心和住宅區(qū)，獨立的步行系統(tǒng)跨越環(huán)渡路、鄉(xiāng)事會路等交通干線，連接了公園、市場、教堂等公共服務設施和大片住區(qū)，TOD使得屯門車站地區(qū)成為充滿活力和文化氣息的市民生活核心（圖7）。

在新加坡的榜鵝Punggol社區(qū)，地鐵車站直通社區(qū)公共中心——醫(yī)療設施、公共花園、娛樂場所、健身房、零售餐飲和學習空間的組合體，TOD輻射下的居住單位（祖屋）深受市民的歡迎，盡管組屋的價格更高，但榜鵝社區(qū)的申購率是距離地鐵站較遠的義順地區(qū)的2～7倍[4]，顯示了TOD的價值所在（圖8）。

表1 倫敦地區(qū)的公交可達與停車配置

5 香港銅鑼灣的軌道車站與城市形態(tài)

6 香港中環(huán)的軌道車站與城市形態(tài)

7 香港屯門的軌道車站地區(qū)

8 新加坡榜鵝輕軌站邊的社區(qū)中心

9 上海綠地繽紛城車站綜合體鳥瞰

10 上海綠地繽紛城車站綜合體地下層平面

11 新加坡Kampung Admiralty 社區(qū)綜合體

無論是市中心還是周邊居民社區(qū)，TOD效應不僅體現(xiàn)在車站相鄰地的綜合開發(fā)，更需要輻射整個地區(qū)，深入市民和就業(yè)者的日常生活，這才是TOD最大化的價值和意義。

2 我國軌道TOD的現(xiàn)狀

我國的城市軌道建設雖然獲得令人矚目的成就，但TOD的發(fā)展還處在起步階段。城市形態(tài)和開發(fā)強度的分布可以直觀地反映不同出行方式分擔率下的發(fā)展狀況。當前由于軌道網(wǎng)絡形成周期、車站布局密度等原因，市民乘坐軌道交通出行的占比還有提升空間，以上海為例，軌道交通出行分擔率尚在40%以下[4]，小汽車出行仍有較大占比，要達到東京和香港70%以上的水平，城市協(xié)同軌道開展TOD的建設還是個持續(xù)、長遠的目標。

實現(xiàn)TOD的目標不僅要求城市布局緊湊，更需要車站節(jié)點區(qū)在人流接駁、公交換乘、功能協(xié)同、強度匹配等方面形成“從人員流動到活動集聚”的對接。然而，由于城市軌道交通的快速建設要求，車站的建設機構(gòu)和運維機構(gòu)常常是獨立的，與城市的銜接僅僅停留在初步水準，尤其呈現(xiàn)了幾方面的特點：

（1）車站與城市在用地和功能上的分割

軌道車站絕大部分都是在獨立的交通設施用地紅線內(nèi)規(guī)劃建設，盡可能與相鄰地塊/街坊開發(fā)項目形成切割，成為可以獨立建設、快速成型、獨立管理的單元，以達到在短時間內(nèi)建成地鐵線路和車站的首要目標。這使得多數(shù)車站地區(qū)的建設項目即便在城市中心和社區(qū)中心，也難以像上海綠地繽紛城那樣，通過土地集約利用一體化建設形成作為區(qū)域中心的車站綜合體（圖9，10），或是如同新加坡鄰接車站的Kampung Admiralty綜合體，成為混合商業(yè)廣場、醫(yī)療中心、老人公寓和社區(qū)公園等公共服務設施的社區(qū)中心（圖11）。

（2）車站衍生的連續(xù)步行輻射范圍有限

大多數(shù)情況下，車站是獨立的交通建筑，少量結(jié)合商業(yè)、辦公等形成的綜合體項目仍然呈現(xiàn)為獨立的上蓋建筑/鄰接建筑，依賴人車混行的地面道路連接周邊物業(yè)和公共場所，缺少通過建設或修補的步行系統(tǒng)。香港的寶琳站作為末端站，不僅通過地面車站的二層與周邊商業(yè)、住區(qū)物業(yè)連接，構(gòu)成“有頂蓋”的二層步行連廊，而且在地面軌道上部覆土，形成步行綠帶，串接了更多住區(qū)（圖12，13）。上海的靜安寺站通過多年建設的地下步行系統(tǒng)，跨越了南京西路、華山路、常德路等繁忙路口，串接了公園、寺廟、商業(yè)、辦公和公交樞紐，高效激發(fā)了中心區(qū)的經(jīng)濟活力和社會活力（圖14）。

（3）車站與周邊缺乏主動對接和預留設計

在快速建成的目標驅(qū)動下，常常由于缺乏開發(fā)聯(lián)動機制的頂層設計，使建設方難以跨越用地邊界實施車站之外的TOD項目。TOD效應的實現(xiàn)需要開展車站與周邊地區(qū)的對接，特別是從剛性使用者（通勤者）的視角展開長遠規(guī)劃和精細設計，以實現(xiàn)TOD聯(lián)動發(fā)展績效，如公交零換乘、直通公共場所的步道、地鐵與物業(yè)開發(fā)的連通等。香港灣仔地鐵站是個很好的案例，建成后出入口由最初的6個增至9個，在2017年建成的D出入口跨越車流繁忙的莊士敦道，與利東街的城市更新項目聯(lián)動，由開發(fā)商接駁地下步道并延伸至街心花園（圖15，16），既方便和吸引了灣仔南部區(qū)域市民的地鐵出行，也支撐了利東街（喜帖街）重建項目的商業(yè)收益和拆遷市民的利益。

目前，我國的軌道TOD效用未能充分發(fā)揮，主要是缺乏車站地區(qū)整體細致的城市設計工作及其在后續(xù)工程項目的嚴格落實，同時受限于車站建設的機制及建成車站的外部銜接狀態(tài)。以上海為例，2019年12月，已開通運營17條線路和415座車站，運營總長705km，位居世界第一。筆者對上海土地價值和人口密度最高的內(nèi)環(huán)線范圍進行了統(tǒng)計，在運行的11條軌道線路和90座城市軌道車站中，采用孤島式（獨立車站）的共74座，占總站點數(shù)的82.2%；與上蓋物業(yè)結(jié)合式的地鐵站僅為4座（新閘路站、打浦橋站、南京西路及漢中路站）；與相鄰物業(yè)形成通道結(jié)合式的地鐵站7座，包括上海體育館站、陜西南路站、南京東路站、上海科技館站、四川北路站、黃陂南路站、曲阜路站，占總站點數(shù)的7.8%；與周邊物業(yè)多通道連接形成整體網(wǎng)絡式的地鐵站僅5座，包括五角場站、人民廣場站、徐家匯站、中山公園站、靜安寺站，占總站點數(shù)的5.6%（圖17）。

12 香港地鐵寶琳站地區(qū)

13 香港地鐵寶琳站剖面示意圖

14 上海靜安寺車站地區(qū)地下步行系統(tǒng)

15 香港灣仔站D 出口與地區(qū)重建項目的結(jié)合

16 香港灣仔站D 出口延伸段的地面實景

17 車站與周邊物業(yè)的聯(lián)動形式

18 深圳紅樹灣站的“車站+物業(yè)”開發(fā)

19 上海瑞虹新城街坊中連通車站的地下步道

與公共交通優(yōu)先發(fā)展的香港、東京、紐約、倫敦、巴黎等全球城市相比，以上海為例的市中心核心區(qū)軌道車站與外部的銜接雖已擁有了上蓋結(jié)合、相鄰連通、整體網(wǎng)絡等形式，但其占比和數(shù)量說明了我國TOD尚處于初步階段，后續(xù)的提升面臨著多方面的創(chuàng)新和突破。

3 TOD推進的問題癥結(jié)

TOD的觀念和案例研究在我國軌道建設中早已深入人心，但為何仍然難以利用車站建設的契機形成“站城協(xié)同”的發(fā)展模式，主要存在以下幾方面的困難和瓶頸：

（1）車站與周邊的建設利益分離

在大部分城市中，車站建設和運維主體為獨立部門，這些城市軌道公司與車站周邊的城市沒有直接利益關系，從“責、權(quán)、利”上難以與相鄰土地開發(fā)或城市更新項目形成“關聯(lián)/共有機制”，車站與城市的連接僅僅來自于對城市規(guī)劃管理部門的負責，并沒有“TOD”效應的激勵和利益補償措施，難以讓其主動地從市民視角突破用地紅線的限制而有所作為。2016年，深圳地鐵嘗試與萬科聯(lián)合形成“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式，減輕政府財政投資地鐵建設的資金壓力，車站建設與上蓋/鄰接物業(yè)開發(fā)項目形成聯(lián)動并實施，緩解城市發(fā)展土地資源緊缺問題。例如，深圳紅樹灣項目位于被兩個車站夾住的街坊中，新模式賦予車站和開發(fā)同步的可能，避免了退距造成的土地和空間浪費，利用車站換乘形成動線激發(fā)內(nèi)部和周邊的商業(yè)機會（圖18）；上?！叭鸷晏斓亍苯謪^(qū)的開發(fā)團隊主動銜接軌道車站出入口，結(jié)合物業(yè)開發(fā)建設了跨越兩條市政道路的地下步行商街，“由下至上”地創(chuàng)造了TOD效應（圖19）。

（2）車站與周邊開發(fā)的建設時序錯位

除了少數(shù)特定的綜合開發(fā)項目可以將車站與上蓋/相鄰建筑同步建設形成一體化，大多數(shù)情況下，地鐵/輕軌車站與相鄰項目的建設時序前后錯開，如果沒有城市設計預先的詳細安排，這種建設時序上的差異，不僅大大限制了車站上方和側(cè)向的功能空間開發(fā)，而且30～50m的地鐵安全距離導致車站周圍土地資源的浪費，通勤者每天步行距離也會相應增加。同時，一旦地鐵運營后，增設出入口和連接通道還需要花費高額費用，影響地下/地上步行網(wǎng)絡的形成，這使得車站周圍的“黃金”土地難以發(fā)揮TOD效應，影響軌道人流帶來的空間增值。

（3）車站地區(qū)的規(guī)劃相對滯后

大部分城市沒有為軌道車站地區(qū)設定特別的路徑來支持非常規(guī)的規(guī)劃與設計，仍然按照通常的控制性詳細規(guī)劃進行管控，缺乏針對性的規(guī)劃對策。為發(fā)揮TOD效應，重要的規(guī)劃內(nèi)容諸如：土地利用的強度、可開發(fā)功能的正/負面清單、私人停車限制、公共交通銜接布局、與周邊物業(yè)和公共空間的步行連接等，應該有針對性的要求或參數(shù)修正，否則會大大限制車站對周邊地區(qū)空間績效和活力的帶動。目前，北京、上海、深圳、成都等地都已要求在軌道車站地區(qū)編制城市設計規(guī)劃導則，并出臺相應的軌道站點區(qū)域規(guī)劃提升文件，如在《深圳市規(guī)劃標準與準則》中，明確規(guī)定了車站地區(qū)“基礎容積率根據(jù)與車站距離，有30%～70%的大幅度修正提升空間”，雖然與香港、東京等城市有差異，但已釋放了“結(jié)合TOD制定規(guī)劃策略”的積極信號。

20 步行網(wǎng)絡和TOD 的輻射范圍

（4）鼓勵TOD的相關規(guī)范政策亟待完善

TOD的實踐中還面臨相關規(guī)范和政策的限制，需要及時做出適應性調(diào)整修訂，留有突破和創(chuàng)新的路徑。例如，車站區(qū)社會活力和經(jīng)濟價值的塑造需要多樣、復合的功能，尤其在垂直方向上的業(yè)態(tài)混合，但目前的土地使用政策強調(diào)基于土地性質(zhì)的使用權(quán)和使用年限劃分，基于空間而非土地為單元的產(chǎn)權(quán)管理方法有待持續(xù)研究和試點推廣。同時，車站地區(qū)的綜合開發(fā)也受制于現(xiàn)行設計規(guī)范，缺少靈活變通的許可路徑。例如，部分城市規(guī)定，為了保證疏散安全，地鐵車站出入口必須獨立設置，不得結(jié)合上蓋建筑設置直通室外的出入口等。基于地鐵和輕軌的TOD，對許多城市來說仍是在探索中的課題，規(guī)范和政策也需要在實踐中逐漸精細完善。

4 突破和轉(zhuǎn)變

我國的城市土地資源緊張，需要發(fā)展緊湊集約的城市形態(tài)，鼓勵公共交通、步行出行并兼顧小汽車出行。目前，中央和地方政府投入巨資建設城市軌道交通網(wǎng)絡，為可持續(xù)的城市發(fā)展提供了契機和平臺，而TOD效應的實現(xiàn)則需要一個適應本土的模式和創(chuàng)新的機制。

（1）試點“車站+物業(yè)”聯(lián)動的開發(fā)模式

突破現(xiàn)有車站與周邊開發(fā)各自獨立的開發(fā)模式，借鑒“港鐵”經(jīng)驗，成立政府控股的“車站+物業(yè)”的聯(lián)動開發(fā)機構(gòu)或合作開發(fā)伙伴，負責車站地區(qū)整體的“建設+管理+運營”，將車站對周邊地塊和車站上蓋的溢出經(jīng)濟價值，與公共利益投入、開發(fā)利益產(chǎn)出掛鉤，通過市場機制激勵、引導車站地區(qū)的公共價值實現(xiàn)。

（2）建立車站地區(qū)的“利益共同體”

很多城市在城市軌道建設中都遇到資金短缺的問題，巨額的軌道建設成本難以與車站周邊土地增值后的溢價空間直接掛鉤，土地獲得機制使得公共部門也難以涉足周邊的土地開發(fā)，如何用“有限的公共投入”點燃市場活性，引導和激勵民間資本，共同打造并獲得“地區(qū)的整體效應”。借鑒香港、東京等城市的TOD實踐，通過建立由政府、車站建設方和周邊開發(fā)商組成的“車站地區(qū)開發(fā)委員會”制度，形成利益共同體，實現(xiàn)“小車站牽引下的大片區(qū)”整體獲益。由于利益共同體的建立，開發(fā)委員會可以權(quán)衡個體項目的利益和整體利益之間的平衡，也可共同討論決策每幅用地的社會貢獻、利益獲得和補償事宜，從而有效實現(xiàn)車站區(qū)域的整體效應而非以個體利益為優(yōu)。

（3）“車站特別區(qū)”的建立與城市設計

車站地區(qū)人流密集、交通匯聚，這種“人流發(fā)動機”產(chǎn)生的流動性給城市帶來了商業(yè)機會和社會活力，是產(chǎn)生高價值、高績效的源泉。這種公共資源需要通過編制城市設計，設置“車站特別價值區(qū)”，有針對性地“供給”不同于常規(guī)地段的特殊開發(fā)容量、功能配比菜單和交通服務水平等，可以在綜合考量的情況下對車站地區(qū)形成整體開發(fā)或更新計劃，在普適性的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的基礎上進行合理的“加減法”，如增加容積率、減少建筑退界、加密覆蓋率、設置“有頂蓋”的步行區(qū)域、增設零換乘公交、減少小汽車使用數(shù)量等，以凸顯“流動”和“集聚”帶來的經(jīng)濟價值和社會價值。

（4）重視基于軌道的公共活動中心和輻射更廣的步行系統(tǒng)

車站上蓋與鄰接公共活動中心的價值已逐漸被社會所重視，要發(fā)揮車站由“點”到“面”的TOD效應，更需要建設舒適的步行系統(tǒng)才能完成“O”的傳導作用。步行系統(tǒng)并非脫離街道，因為街道始終是最佳的步行區(qū)，只有在特殊情況下，如街道過于窄小、人車矛盾激化，或是氣候嚴酷時，才需要建立依托地鐵/輕軌的地下/空中步行系統(tǒng)。在市中心高密度開發(fā)地區(qū)，步行人流密度高，需要建設串聯(lián)多個樓宇的空中步行系統(tǒng)，或是環(huán)通多個商業(yè)、文化、娛樂設施的地下步行網(wǎng)絡。TOD的放大效應與街道（非道路）的品質(zhì)密不可分，所以車站地區(qū)需要同步設計“宜步行”的街道系統(tǒng)或立體的步道系統(tǒng)，才能真正完成TOD的輻射效應（圖20）。

注釋

1 商業(yè)數(shù)據(jù)來源于“東京23 區(qū)小売業(yè)年間商品販売額”與“店舗賃料トレンド2013 春”；辦公數(shù)據(jù)來源于“平成25 年度第4 回新宿區(qū)産業(yè)振興會議：新宿區(qū)の強み弱み”。

圖表來源

表1 改繪自文獻[3]；圖1 來源于文獻[6]；圖2～10，12，14，16 來源于網(wǎng)絡；圖11 來源于文獻[7]；圖13，17，20 為作者自繪；圖15 根據(jù)香港重建局地圖改繪；圖18 來自法國AREP 設計事務所；圖19 根據(jù)瑞安房地產(chǎn)發(fā)展有限公司圖紙繪制。