關(guān)于實施全面預(yù)算績效管理的幾點思考

摘要：隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深入，對預(yù)算管理精細化、透明化的要求也起來越高。而強化預(yù)算績效管理，對提高預(yù)算管理水平，剛性預(yù)算約束，促進財政資金規(guī)范、安全、高效，促進財政精細化管理，提升服務(wù)型政府意義重大而深遠。然而，在實施全面預(yù)算績效管理過程中還存在很多尚需解決的困難和問題，阻礙了實施全面預(yù)算績效管理的發(fā)展進程。為了促進全面預(yù)算績效管理的穩(wěn)步有序推進，本文從實施預(yù)算績效管理的重要性出發(fā)，對預(yù)算績效管理實施過程中存在的問題和原因進行了分析，并提出了解決問題的建議。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算績效管理;問題;對策

中圖分類號：F279??文獻識別碼：A??文章編號：

2096-3157（2020）01-0061-02

一、實施預(yù)算績效管理的重要性

預(yù)算績效管理是預(yù)算管理的重要組成部分，是確保預(yù)算績效目標實現(xiàn)的重要手段與途徑。加強預(yù)算績效管理，將預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算管理的全過程，對科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行約束水平，提升資金使用效率具有重要意義。實施全面預(yù)算績效管理，是當前財政資金管理的一項重要工作內(nèi)容，是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟活動的合法性和有效性，降低資金運行成本，促進單位高效履行職能，提高單位在經(jīng)濟快速發(fā)展形勢下的競爭力，促進單位不斷進步的有力舉措，是維護社會穩(wěn)定、優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量、增強政府公信力和執(zhí)行力、提高人民群眾滿意度的有效途徑，是打造高效、透明、陽光、責(zé)任政府的重大舉措。

二、實施預(yù)算績效管理存在的問題

1?對實施全面預(yù)算績效管理理解不透

四川省攀枝花市米易縣自2011年開展項目支出績效評價，起步晚、起點低，從最初的單一項目支出績效評價到現(xiàn)在已涵蓋項目支出、部門整體支出、轉(zhuǎn)移支付支出、扶貧資金支出、政策評價、制度評價等，雖然已走過了8個年頭，但仍有部分預(yù)算單位、部門至今對實施預(yù)算績效管理的政策、內(nèi)容理解不夠透徹，預(yù)算績效管理理念不夠深入，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是部分單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理工作重視不夠，對預(yù)算績效管理工作開展不能給予足夠的支持，不能充分調(diào)動各部門的參與積極性。二是部分單位對實施預(yù)算績效評價未進行廣泛深入的宣傳，導(dǎo)致單位各職能部門在預(yù)算績效管理工作中對績效評價工作的了解認識不夠全面，加之預(yù)算績效管理工作從上到下都是由財政部門來主導(dǎo)，因此認為實施預(yù)算績效評價管理工作是財政部門自己的事，開展績效評價增加了單位的工作量。缺少了部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，致使現(xiàn)階段的預(yù)算績效管理工作都是由單位的財務(wù)部門自行完成，自評質(zhì)量不高。三是長期形成的財政資金關(guān)注重點是資金的分配和使用的固化理念，導(dǎo)致了財政資金使用的績效觀念比較淡薄。四是“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理機制未真正落到實處，還停留在只是說說而已的表面上，對預(yù)算績效管理實施得不好的單位和個人未采取相關(guān)措施。

2?評價指標體系不完善

科學(xué)的評價指標體系是預(yù)算績效管理工作的重要內(nèi)容，但科學(xué)合理的績效指標的設(shè)置、權(quán)重的分配等復(fù)雜多樣，因此績效評價指標體系設(shè)置不完善一直是預(yù)算績效評價工作中的一大難題，主要原因體現(xiàn)在以下三點：第一，財政資金支出的范圍廣，許多帶有公共產(chǎn)品特性的支出，難以用量化指標衡量，特別是三級指標細化難度大;第二，定性指標具有較大的主觀性，如產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益等，指標比較宏觀，不容易細化量化;第三，單位項目實施的實際情況、項目功能特性導(dǎo)致績效評價主體和評價目的不同，指標和標準設(shè)計上側(cè)重點差別很大，指標體系的科學(xué)性和評價結(jié)果的客觀性有待提升。

3?預(yù)算績效管理不規(guī)范、質(zhì)量不高

在實際的操作過程中還沒有統(tǒng)一的操作模式可以遵循，缺乏規(guī)范的操作流程和標準。各部門和單位在實際的工作中，采取的方法不一樣，加之現(xiàn)階段還沒有預(yù)算績效管理的信息系統(tǒng)、完善的指標體系、具有專業(yè)知識和勝任能力的專家，這些因素導(dǎo)致了預(yù)算績效結(jié)果的質(zhì)量不高，影響了預(yù)算績效管理成果的科學(xué)性、權(quán)威性和公信力，阻礙了預(yù)算績效管理的全面實施。

4?績效評價結(jié)果運用不充分

預(yù)算支出績效評價是對財政資金支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性開展的量化評估活動。開展績效評價是對各部門和各預(yù)算單位的預(yù)算資金使用情況及項目情況完成效果的全面分析匯總，總結(jié)經(jīng)驗，分析存在的不足及原因，及時改進，并把好的經(jīng)驗和方法進行推廣和運用，對推進全面預(yù)算績效評價管理工作起到至關(guān)重要的作用。目前，米易縣的預(yù)算績效評價結(jié)果運用還不充分，體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，縣可用財力用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保必要的急重項目支出后，能夠安排的項目支出有限，致使績效管理與年度預(yù)算編制結(jié)合得不夠緊密;另一方面，縣預(yù)算績效管理工作還處于探索階段，績效評價結(jié)果更多地停留在反映情況、發(fā)現(xiàn)問題的層面，缺少解決問題的方式方法，預(yù)算績效評價結(jié)果質(zhì)量不高，預(yù)算績效評價結(jié)果的運用還處在停滯不前的狀態(tài)。

三、完善預(yù)算績效管理的對策建議

實施全面預(yù)算績效管理，把績效管理融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，做好“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運用”環(huán)環(huán)相扣、緊密相連的鏈條系統(tǒng)過程管理，是一個復(fù)雜、長期、逐步推進的過程，不可能一蹴而就。為此，針對現(xiàn)階段實施全面預(yù)算績效管理存在的問題闡述以下幾點看法：

1?強化全面預(yù)算績效理念培養(yǎng)

推行全面預(yù)算績效管理是一項重要改革，要轉(zhuǎn)變長期以來預(yù)算管理中“重收入輕支出、重分配輕績效”的思想問題，應(yīng)強化全面預(yù)算績效理念的培養(yǎng)，深刻領(lǐng)會“全面”的真正涵義。實施全面預(yù)算績效管理，要覆蓋“四本預(yù)算”、覆蓋所有財政性資金、覆蓋各項財政政策、覆蓋所有預(yù)算部門和預(yù)算單位，橫管到邊，縱管到底;實施全面預(yù)算績效管理，應(yīng)將預(yù)算績效理念貫穿于全面預(yù)算管理的全過程;實施全面預(yù)算績效管理，不僅要關(guān)注當年預(yù)算資金支出效果，還應(yīng)當將當年預(yù)算資金與跨年度預(yù)算資金、財政的中長期規(guī)劃和年度目標結(jié)合起來;實施全面預(yù)算績效管理，要明確資金使用單位和部門職責(zé)，強化責(zé)任意識。縣級財政部門負責(zé)全縣預(yù)算績效管理的組織和指導(dǎo)，并負責(zé)推動全縣的預(yù)算績效管理工作;各個預(yù)算資金使用單位和部門是預(yù)算績效管理的直接責(zé)任主體，是財政資金支出的最終使用者，對每一筆資金的支出績效結(jié)果負責(zé)。為此可以采取召開會議、網(wǎng)絡(luò)、出臺規(guī)范性文件、專題培訓(xùn)等多種形式強化宣傳培訓(xùn)，通過開展績效自評的情況通報、電視、專題工作匯報、信息公開等形式，讓“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念深入人心，讓各預(yù)算部門、單位主動自覺參與到預(yù)算績效管理的工作中來，并在各預(yù)算部門、單位中形成預(yù)算績效文化，真正實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理。

2?績效管理深度融入預(yù)算管理全過程

實施全面預(yù)算績效管理，建立全過程預(yù)算績效管理機制要做好以下幾點：

首先，要強化績效目標管理。各預(yù)算單位和部門應(yīng)當根據(jù)實施項目的功能特性和項目最終所要實現(xiàn)的目標和效果，將項目預(yù)期實現(xiàn)的目標按照定量和定性相結(jié)合的方法進行細化分解，總結(jié)、概括出能夠充分反映總體目標預(yù)期實現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標，并將其確定為相應(yīng)的績效指標。各級財政部門應(yīng)當以確?？冃繕说膶崿F(xiàn)為重點，對績效目標從內(nèi)容是否完整、明確、清晰，是否與部門履行職能、發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，是否與資金規(guī)模相匹配，對實施周期較長的重大項目、重點專項在申報前是否進行了可行性論證等方面對各預(yù)算單位和部門申報提交的有關(guān)項目支出、整體支出績效目標進行審核，對未按要求設(shè)定績效目標的予以退回;對績效目標設(shè)定不完善的應(yīng)及時修改、完善。

其次，要做好預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行中，各預(yù)算單位和部門要根據(jù)時間進度及項目實施進展情況，對資金運行情況和績效目標預(yù)期實現(xiàn)程度實行“雙監(jiān)控”，對發(fā)展趨勢進行分析預(yù)測，對重點項目、重大專項績效目標要及時跟進，從而對運行中發(fā)現(xiàn)的問題能夠快速進行糾正并解決，以保證資金安全，確保如期實現(xiàn)績效目標。

再次，要做好預(yù)算完成情況的評價與反饋?？冃гu價是預(yù)算績效管理的核心，要多維度開展好單位績效自評與評價工作。要積極尋求方法活、路子多的績效自評辦法，多維度開展好績效自評工作，提高績效自評質(zhì)量。要開展好績效評價工作，對已開展了試點的重點民生政策和重大專項績效評價要根據(jù)經(jīng)驗和成效不斷進行修改和完善，形成常態(tài)機制，同時各預(yù)算單位和部門要加強并完善預(yù)算和預(yù)算績效管理相結(jié)合的各項制度。

最后，深入推進評價結(jié)果運用。各級財政部門應(yīng)將績效評價結(jié)果與財政資金申報和分配掛鉤。對評價結(jié)果較好的預(yù)算單位，在安排財政資金時優(yōu)先考慮，對評價結(jié)果較差的單位，予以批評，責(zé)令其限期整改，并根據(jù)整改情況調(diào)減當年預(yù)算，必要時停止執(zhí)行。將單位的預(yù)算績效評價結(jié)果納入全縣目標績效考核，對于績效評價結(jié)果差的單位進行扣分，直接影響單位年度目標考核結(jié)果，并將績效評價結(jié)果作為部門實施績效問責(zé)的重要參考依據(jù);同時還應(yīng)將績效評價納入單位領(lǐng)導(dǎo)離任經(jīng)責(zé)審計范圍和作為晉升考核的重要依據(jù)之一，無效、低效的必須嚴格問責(zé)。將單位的績效目標、重點績效評價結(jié)果交人大審閱，并在政府網(wǎng)站上公開，接受社會公眾的監(jiān)督，通過外部力量促進部門責(zé)任感的增強。

3?健全完善績效管理指標體系

有效開展績效管理工作，離不開科學(xué)完整的績效評價指標體系，健全完善績效管理指標體系在當前工作中尤其重要。一是制定科學(xué)合理的統(tǒng)一指標體系。上級財政部門要專題調(diào)研，建立全市、全省甚至全國基本統(tǒng)一的指標和標準體系框架，使地區(qū)間同類支出績效具有可比性。二是制定個性指標體系。績效管理指標體系的建立是一項復(fù)雜的工程，財政部門和預(yù)算單位要加強協(xié)作配合，理論聯(lián)系實際，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門專業(yè)優(yōu)勢，準確把握預(yù)算績效管理制度規(guī)定，結(jié)合單位實際情況，準確抓住核心指標，要針對不同項目的特點，設(shè)計出科學(xué)適用的個性指標體系。

4?加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)

完善預(yù)算績效管理制度，建立健全各環(huán)節(jié)管理辦法，制定預(yù)算績效管理工作流程和實施細則，增強實用性和可操作性。建立專家咨詢機制，積極探索引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的辦法，嚴格執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理。創(chuàng)新績效評估評價方法，提高績效評價結(jié)果的客觀性和準確性。利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將內(nèi)部控制制度嵌入到預(yù)算績效管理全過程，加強風(fēng)險管理，優(yōu)化指標體系，促進預(yù)算績效管理的發(fā)展。

參考文獻：

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作者簡介：

張仕瓊，供職于米易縣埡口財政支付中心。