淺議建設(shè)用地掛牌出讓偏好成因及弊端

張亮　魏海霞

摘 要：由于土地利用能夠產(chǎn)生廣泛的外部性，土地交易需要一定程度的政府干預(yù)。我國地方政府壟斷土地供應(yīng)，土地出讓方式是實現(xiàn)政府管制土地交易的重要工具。從20世紀(jì)80年代末有償使用土地制度改革之初以及很長一段時間內(nèi)，地方政府十分傾向協(xié)議出讓方式。中央不斷施壓土地出讓公開化、透明化的過程，2007年以后掛牌出讓逐漸替代協(xié)議出讓方式，協(xié)議出讓面積占比從2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全國土地掛牌出讓的面積占比由19.36%上升至75.58%，隨后幾年基本維持在80%以上。地方政府偏好掛牌出讓的原因主要得益于掛牌的兩階段出讓機(jī)制，不僅可以定向出讓土地、引入優(yōu)勢企業(yè)，而且可以獲得高額出讓金收入，而這種兩階段出讓機(jī)制主要得益于掛牌政策設(shè)計的漏洞。整體而言，雖然我國土地出讓制度整體的形式是好的，但是仍存在幾個深層次問題需要改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：地方政府;建設(shè)用地;掛牌;出讓方式

1、掛牌出讓制度背景

眾所周知，污染企業(yè)會降低周邊其他企業(yè)生產(chǎn)效率甚至損害周圍居民身體健康，而高科技企業(yè)通過知識、技術(shù)外溢可以提高周邊其他企業(yè)效率，即土地利用存在廣泛的外部性。因此，僅僅通過市場競爭方式無法保證土地的效用是社會最優(yōu)的，往往需要政府管制才可以實現(xiàn)土地交易的社會價值最大化[1]。發(fā)達(dá)國家（如美國）主要是通過規(guī)劃（分區(qū)制）手段來實現(xiàn)城市土地交易的政府管制;日本采用土地交易許可的行政制度進(jìn)行政府管制。

與大多數(shù)國家不同的是，我國土地供應(yīng)由地方政府壟斷，地方政府直接控制成交對象以及土地出讓價格，從而實現(xiàn)行政管制的目的。從這個角度來講，地方政府的土地出讓方式或政策必須具有一定程度的決策靈活性。由于地方政府壟斷土地供給，為了避免壟斷產(chǎn)生的低效問題，土地出讓決策過程需要被監(jiān)督，即決策過程需要盡量透明，保證上級政府和公眾能夠行使監(jiān)督權(quán)。自20世紀(jì)80年代開始至今，我國地方政府土地出讓方式是在靈活性與透明度的博弈、平衡中演化而來。

2、掛牌出讓方式的特點(diǎn)與現(xiàn)狀

在2000年前后中央不斷向土地出讓公開化、透明化施壓，廣東、江蘇和重慶等地創(chuàng)新發(fā)展出掛牌出讓土地的方式，中央對此亦做出了肯定：11號令正式將掛牌方式納入土地公開出讓范圍。有學(xué)者指出，掛牌本質(zhì)上是兩階段拍賣[3， 4]：首先是第一階段，按照順序進(jìn)行報價，競價人唯一獲得價格信息、掛牌的進(jìn)展是通過不斷更新的掛牌價格;當(dāng)?shù)谝浑A段截止時，仍然存在有競價意愿的購買者，則轉(zhuǎn)入第二階段，進(jìn)行公開拍賣，該階段與拍賣出讓方式無差異。這種機(jī)制等于在市場和政府之間安上了一道閥門：如果政府需要干預(yù)土地出讓，則可以通過在第一階段設(shè)置門檻，實現(xiàn)土地定向供應(yīng)。顯然，這種兩階段掛牌出讓方式，相對于拍賣出讓方式更具靈活性。

2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（71號令），提出商住經(jīng)營性建設(shè)用地需要完全按照“招拍掛”的方式出讓，并從即日起在全國范圍內(nèi)開展執(zhí)法監(jiān)察，各地方政府要在2004年8月31日前將以前遺留的土地出讓相關(guān)問題處理完畢，否則土地將被國家土地管理部門收回，這被稱“8.31大限”。從該文件開始，協(xié)議出讓商住用地的方式被完全關(guān)閉，而掛牌方式逐漸得到廣泛推廣：圖2顯示，2003至2008年全國土地掛牌出讓的面積占比由19.36%上升至75.58%，而原有的拍賣出讓方式的面積則由2003年的5.25%上升至2008年的6.32%，變化非常小。2007年9月28日，國土資源部出臺的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部 39號令）進(jìn)一步要求工業(yè)經(jīng)營性用地必須完全執(zhí)行“招拍掛”出讓，掛牌出讓方式的面積在2007到2008年大幅上升，相應(yīng)的協(xié)議出讓面積占比從2003年的72%大幅下降至2008年的16%。2009年以后，地方政府掛牌出讓建設(shè)用地的面積占比高達(dá)80%?？梢钥闯?，國土資源部要求建設(shè)用地出讓必須“招拍掛”之后，地方政府出讓建設(shè)用地偏好工業(yè)用地的行為逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱似脪炫瞥鲎專蜗蟮卣故境鰭炫茖τ谡深A(yù)功能的承接。

3、掛牌出讓方式的優(yōu)點(diǎn)

（1）掛牌時間較長且可多次報價，促進(jìn)投資者理性決策與競爭

拍賣和掛牌均可允許競價者多次報價，與招標(biāo)確定投標(biāo)價格只有一次機(jī)會不同。掛牌出讓競價者在每次報價前均以最新報價作為參考，這有利于減少投資者的投資風(fēng)險。相比較拍賣而言，投資者在拍賣現(xiàn)場隨著拍賣人叫價，以及競價者此起彼伏的舉牌應(yīng)價或競價容易產(chǎn)生心理緊張和沖動，使土地最終成交的價格攀升較高，增加投資開發(fā)成本。對于出讓人，雖然可以積累更多的資金，相反也有可能造成過大的土地成本，壓縮了投資者開發(fā)投資的利潤空間，從而致使寧愿土地閑置，也不愿繼續(xù)投入資金開發(fā)狀況發(fā)生，從而產(chǎn)生土地資源不合理利用。從這個視角來看，與招標(biāo)和拍賣相比，掛牌對于促進(jìn)投資者進(jìn)行理性決策和競爭方面存在一定的優(yōu)勢。

（2）掛牌允許一人或無人競價，利于盤活競爭性不強(qiáng)地塊

《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》文件中明確規(guī)定“投標(biāo)人少于三人，出讓人需要依照本規(guī)定重新招標(biāo)”、“競買人不足三人，或者競買人最高報價未達(dá)到底價時，主持人需要終止拍賣”、“在掛牌期限內(nèi)只有一個競買人參與，且報價高于底價，其他條件也符合的情況下，掛牌可以成交”。由此可以看出，當(dāng)愿意參與競價的競價人比較少時，擬出讓土地屬于競爭性不強(qiáng)的地塊，相比其他出讓方式，采用掛牌出讓，在一定程度上有利于資源的充分利用，盤活競爭性較弱的地塊。

4、結(jié)論

由于土地利用存在廣泛外部性，僅依靠市場配置土地資源不能實現(xiàn)社會效益最大化，一定程度上需要行政干預(yù)。即一方面，土地資源配置需要市場化;另一方面，行政手段也是必不可少。我國地方政府壟斷土地供應(yīng)，為地方政府干預(yù)土地供給提供了便利。掛牌出讓看似是在我國特殊制度背景下順應(yīng)時代需要、為實現(xiàn)資源配置社會最優(yōu)而產(chǎn)生的，實則在一定程度上滿足了地方政府的利益最大化，忽略了資源配置的社會最優(yōu)化。

統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，在中央政府多次強(qiáng)調(diào)土地出讓市場化改革之后，掛牌出讓代替了協(xié)議出讓，承接了土地出讓的行政干預(yù)功能。協(xié)議出讓面積占比從2003年的72%大幅下降至2008年的16%，2003至2008年全國土地掛牌出讓的面積占比由19.36%上升至75.58%，隨后幾年基本維持在80%以上。地方政府偏好掛牌出讓的原因主要得益于掛牌的兩階段出讓機(jī)制，不僅可以定向出讓土地、引入優(yōu)勢企業(yè)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可以獲得高額出讓金收入，而這種兩階段出讓機(jī)制主要得益于政策的設(shè)計缺陷。

參考文獻(xiàn)

[1] 孫超. 政府行為對土地市場外部性的影響與矯正[J]. 中州學(xué)刊， 2013（03）：33-37.

[2] 郭堅翔. 我國城市土地市場監(jiān)控研究與實證分析[D]. 浙江大學(xué)， 2004. 55.

[3] 曹正漢， 史晉川， 宋華盛. 為增長而控制——中國的地區(qū)競爭與地方政府對土地的控制行為[J]. 學(xué)術(shù)研究， 2011（08）：76-84.

[4] 蔣省三， 劉守英， 李青. 土地制度改革與國民經(jīng)濟(jì)成長[J]. 管理世界， 2007（09）：1-9.