基于英國“建設性稅改”對構建貧困地區(qū)摘帽后“防返貧”機制的思考

張璐瑤

內(nèi)容摘要 2019年，我國進入了全面建成小康社會的決勝階段，上百個貧困縣成功“摘帽”，以安徽省為例，2019年安徽省的9個縣退出貧困縣行列。脫貧成績固然喜人，但是脫貧之后的防范返貧任務仍艱巨。此時，亟需建立一種機制以實現(xiàn)“摘帽”貧困地區(qū)向一般地區(qū)的平穩(wěn)過渡。文章吸取英國“建設性稅制改革”的經(jīng)驗，以安徽省阜南縣為例，從構建針對性稅收優(yōu)惠政策體系的角度，提出解決政府單方救濟缺乏持續(xù)力，國民收入分配不均等問題的解決辦法，擬從發(fā)展地域特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，引導小微企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力等方面探究合適的針對性稅收優(yōu)惠政策體系構建方法，確定稅收優(yōu)惠政策的適用范圍、適用對象、優(yōu)惠方式、稅率減免幅度等一系列問題，確保該稅收優(yōu)惠體系能夠行之有效地服務于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，便于脫貧后過渡期工作的開展。

關鍵詞 英國稅改 防返貧機制 稅收優(yōu)惠 產(chǎn)業(yè)扶貧

1 英國“建設性稅制”改革背景及成效

19世紀70年代，英國社會貧富差距逐漸拉大，社會階層矛盾激化，有將近1/3的人口生活在國家貧困線以下，而在英國一直行之有效的社會保障制度在缺少財政支持的情況下也開始呈現(xiàn)疲軟之態(tài)，稅制結構不合理導致國家財政入不敷出，社會保障的長期單方救濟的弊端開始體現(xiàn)。在這種情況下，英國政府摒棄了一直以來放任自流的執(zhí)政態(tài)度，開始出臺政策，干預社會貧困問題。而稅收作為國家財政收入的重要來源，理所當然地成為了改革的試金石。英國政府通過推行“建設性稅制”改革，將遺產(chǎn)稅、所得稅改為累進征收，同時提出“人民預算”（即對于富人開征所得稅、遺產(chǎn)稅以及土地價值稅等稅種用以幫助貧困階層人民生活）[1～3]。

這一舉措大大緩解了英國政府的財政壓力，同時，在縮小貧富差距，調(diào)節(jié)社會矛盾方面也頗見成效。因19世紀末20世紀初英國遺產(chǎn)稅和所得稅的變革，英國的直接稅收入大大增長，且超過了間接稅。據(jù)統(tǒng)計，1894—1895年間，間接稅所占比重達到54.6%，直接稅僅占45.4%;到1901—1902年間，直接稅所占比重開始超過間接稅，分別占52.5%和47.5%;此后，間接稅比重繼續(xù)下降，而直接稅比重則持續(xù)攀升。至1912—1913年間，直接稅所占比重達57.6%，間接稅僅占42.4%?！叭嗣耦A算”實行后，英國的財政收入有了較大的增長。據(jù)統(tǒng)計，至1910—1911年財政收入超出預計3 469 000英鎊，1911—1912年財政盈余高達6 545 000英鎊[4～6]。

2 阜南縣扶貧工作成果及現(xiàn)存問題

2019年以來，阜陽市加大扶貧力度，加快扶貧步伐，扶貧工作在以阜南縣為代表的多個地區(qū)取得顯著成效如圖1所示。在2015年，阜陽市政府啟動了“接您回家”農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目，目前已經(jīng)有一大批在外務工人員返回家鄉(xiāng)，在政府多種優(yōu)惠政策的幫扶下開創(chuàng)自己的事業(yè)，一個又一個“扶貧車間”建立起來，不僅富了創(chuàng)業(yè)者，而且也帶動了當?shù)鼐蜆I(yè)，截至2019年年底，全縣共建成扶貧車間125 個，帶動貧困戶就業(yè)825 人，帶動就業(yè)2238 人。

另外，阜南縣政府也積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧，利用現(xiàn)有資源給當?shù)匕傩談?chuàng)造最大效益。在阜南縣中崗鎮(zhèn)有一處“世外桃源”——四里湖濕地。在過去這個地方屬于洪河洼地，是讓當?shù)厝祟^疼的“老災窩”，而現(xiàn)在“老災窩”變身萬畝荷塘，折射的是阜南縣政府堅定的扶貧決心和無數(shù)扶貧工作人員的默默付出。位于阜南縣的地城鎮(zhèn)楓柏崗從做好土地流轉入手，規(guī)劃流轉土地1.53×107 m2，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了基礎。同時實行全民招商，先后有17家企業(yè)入駐洪河分洪道兩側1.53×107 m2的低洼地，響應號召發(fā)展適應性農(nóng)業(yè)。目前，水生蔬菜、生豬飼養(yǎng)、稻蝦共生、番鴨養(yǎng)殖、優(yōu)質(zhì)蔬菜、特色水產(chǎn)、林藥套種七大產(chǎn)業(yè)基地已經(jīng)初步建成，探索出藕魚結合、光養(yǎng)結合、農(nóng)牧結合、稻蝦共生四大循環(huán)發(fā)展模式，同時利用楓柏崗荷花生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，創(chuàng)建了阜南縣第一家3A級景區(qū)，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展每年可以帶動區(qū)域內(nèi)103戶貧困戶、321人實現(xiàn)年人均增長3000 元以上的目標;并以該基地為中心輻射帶動周邊3個貧困村和4個非貧困村516戶貧困戶脫貧致富[7]。

獲得喜人成果的同時，阜南縣的扶貧工作依然存在著一些問題，深度貧窮地獄脫貧攻堅任務依然艱巨;因病因殘戶、老人戶、五保低保戶等特殊貧困群體平穩(wěn)脫貧問題仍需高度關注;產(chǎn)業(yè)扶貧支持力度不夠，財政壓力依然不容忽視;部分地區(qū)實現(xiàn)脫貧后，如何防止返貧值得思考。

3 我國過去實行的扶貧稅收優(yōu)惠政策及其效能

在1978年實行改革開放后，我國的稅收體制還不夠完善，政府主要通過調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)稅的起征點來實現(xiàn)對農(nóng)民的針對性減免優(yōu)惠，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，但在這一階段的調(diào)節(jié)只是單層面的調(diào)節(jié)起征點，旨在增強農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，夯實國家基礎生產(chǎn)力，針對性扶貧色彩并不明顯。

1994年實行分稅制后，一些適應時代發(fā)展趨向的營業(yè)稅、增值稅、消費稅等新稅種出現(xiàn)，我國的流轉稅逐漸成為國家財政收入的支撐力量。隨著稅收體系的完善，針對性明顯的稅收優(yōu)惠政策以及相關配套政策開始在我國實施，同時期，我國各地的扶貧工作小組始見雛形，扶貧工作的開展與稅收優(yōu)惠政策的結合愈加緊密，扶貧稅收優(yōu)惠的政策體系的構建開始科學化、邏輯化[8]。

進入21世紀以來，我國的扶貧事業(yè)來到了綜合開發(fā)階段，“精準扶貧”開始成為扶貧工作開展的主旋律，習近平總書記強調(diào)要強化扶貧對象識別，有針對性地開展幫扶工作，在黨中央的領導下，我國的稅收政策體系不斷調(diào)整稅率，確保相關優(yōu)惠政策落實，向農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等中低收入階層聚集的行業(yè)持續(xù)釋放利好信號。

2019年是我國全面建成小康社會的決勝階段，為了完成全面建成小康社會的目標，在這一年中我國的稅收政策調(diào)整尤為頻繁，包括再次調(diào)低增值稅稅率，允許服務業(yè)加計扣除，提高企業(yè)加計扣除殘疾人工資福利費，再次調(diào)整小微企業(yè)的所得稅征收標準，減輕中小企業(yè)稅負。

與英國的“建設性稅制”改革相比，在我國的稅制改革過程中更加注重對于流轉稅的調(diào)整，而英國稅改卻主要是從所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅方面進行調(diào)整。這與國家主體稅種類型有關，我國是以增值稅為代表的間接稅為財政收入的主要來源，英國等發(fā)達國家是以所得稅為代表的直接稅為主體稅種。鑒于間接稅稅負易轉嫁的特點，直接稅在調(diào)節(jié)收入差距方面更加靈敏，力度和效力也會更加顯著。

4 對于構建“防返貧”機制的建議

目前，在阜南縣政府的努力下，阜南縣已經(jīng)有一定數(shù)量的“扶貧車間”陸續(xù)建立，通過發(fā)展具有地域特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟吸納貧困地區(qū)剩余勞動力，帶動貧困戶就業(yè)825人，將扶貧工作從單向輸血向自主造血過渡，以授人以漁的方式徹底解決貧困的根源問題，防止“脫貧后返貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)，但是目前對于這些新型扶貧模式下出現(xiàn)的產(chǎn)物的相關稅收優(yōu)惠政策依然不夠明晰，筆者將針對阜南縣的扶貧工作現(xiàn)狀從以下3方面提出構建“防返貧”機制的具體辦法。

4.1 明確受惠對象，實現(xiàn)精準幫扶

對于吸納貧困地區(qū)剩余勞動力工資支出占工資薪金總額20%以上的，應當在政府的專項資金補助之外給予另外的稅額式減免優(yōu)惠，另外，針對不同企業(yè)帶動貧困戶就業(yè)的程度，應當給予不同程度的優(yōu)惠。

4.2 確定優(yōu)惠幅度，確定合理稅率

對于吸納貧困地區(qū)剩余勞動力工資支出占工資薪金總額20%（含本數(shù)）以上的，應當享受自取得營業(yè)執(zhí)照之日起兩年內(nèi)減半征收企業(yè)所得稅的減免優(yōu)惠，若為合伙企業(yè)，則享受自取得營業(yè)執(zhí)照之日起兩年內(nèi)減半征收個人所得稅的優(yōu)惠政策;對于吸納貧困地區(qū)剩余勞動力工資支出占工資薪金總額35%（含本數(shù)）以上的，應當享受自取得營業(yè)執(zhí)照之日起兩年內(nèi)免征企業(yè)所得稅的減免優(yōu)惠，若為合伙企業(yè)，則享受自取得營業(yè)執(zhí)照之日起兩年內(nèi)免征個人所得稅的優(yōu)惠政策;對于吸納貧困地區(qū)剩余勞動力工資支出占工資薪金總額50%（含本數(shù)）以上的，應當享受自取得營業(yè)執(zhí)照之日起三年內(nèi)免征企業(yè)所得稅的減免優(yōu)惠，若為合伙企業(yè)，則享受自取得營業(yè)執(zhí)照之日起三年內(nèi)免征個人所得稅的優(yōu)惠政策[9]。

4.3 加強期間監(jiān)管，確?；轂槊袼?/p>

為了保證“扶貧車間”在過渡階段持續(xù)發(fā)揮效用，應加強對于享受優(yōu)惠的企業(yè)的后續(xù)監(jiān)管，受惠企業(yè)應當每年年末至企業(yè)/個人所得稅匯算清繳屆滿之前向主管稅務機關提交工資薪金財務支出賬簿、憑證以及相關證明材料，一旦發(fā)現(xiàn)受惠企業(yè)不再符合相關文件要求，應當在不符合規(guī)定的當年取消其享受稅收優(yōu)惠的資格。除此之外，稅務部門也應當加強日常監(jiān)管，對于享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)應當不定期隨機抽取部分企業(yè)檢查其稅收優(yōu)惠享受資格，若發(fā)現(xiàn)企業(yè)不再滿足相關要求，應當在其不滿足要求的當年取消其稅收優(yōu)惠享受資格。

（作者系安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院 在讀本科生）

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