從《貨殖列傳序》分析公共政策系統(tǒng)的功能限度

摘要：《貨殖列傳》是論述春秋末年到漢武帝年間社會經(jīng)濟(jì)史的專章，其序文《貨殖列傳序》中，作者司馬遷展現(xiàn)了不同于中國傳統(tǒng)社會中一貫的“重農(nóng)抑商”的經(jīng)濟(jì)思想，而是肯定了市場的作用?！敦浿沉袀餍颉烦嗽诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有很大借鑒意義外，其中所包含的公共政策方面的內(nèi)容亦值得研究。

關(guān)鍵詞：《貨殖列傳序》;公共政策;功能限度

一、公共政策系統(tǒng)的功能限度

（一）公共政策的功能

公共政策是具有公共決策權(quán)力的政治主體在特定時期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于特定價值目標(biāo)而制定、采取特定行為規(guī)范的過程及結(jié)果。它是一系列制度或行為的過程，并作為該過程產(chǎn)出的結(jié)果，它是具有約束力的法令、條例、辦法、慣例、措施等的統(tǒng)稱。公共政策的基本功能主要包括四個方面，分別是作為其基礎(chǔ)功能的管制性功能、核心功能的分配與再分配功能、輔助性功能的激勵性和象征性功能、工具性功能的程序性功能。

（二）公共政策的功能限度

公共政策系統(tǒng)的功能限度可理解為公共政策功能效果發(fā)揮的邊界，一是具體某個公共政策為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)在其領(lǐng)域中所能發(fā)揮最大政策效應(yīng)的區(qū)域;二是整個政策系統(tǒng)的限度，主要與政府功能范疇相關(guān)，也與各個政策之間的相互配合和排斥有關(guān)，或者說是提供社會需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的程度。公共政策的界限，最低是彌補(bǔ)市場手段和社會自發(fā)規(guī)范的不足，最高是政府本身能發(fā)揮作用的最大值，即政策系統(tǒng)的功能下限界定為市場失靈，上限界定為政府失靈。

二、影響公共政策系統(tǒng)功能限度的因素

（一）政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性

《貨殖列傳序》中寫到：“夫山西饒材、竹、旄、玉石，山東多魚......”，在國家處于物質(zhì)富足的條件上，農(nóng)、虞、工、商各司其職，各盡其責(zé)，具有穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這種公共政策的實(shí)施，強(qiáng)調(diào)了公共政策的主體政府與市場的關(guān)系。在自由競爭的條件下，在“看不見的手”的作用下，市場實(shí)現(xiàn)對資源的優(yōu)化與配置，但通過市場配置不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，就會出現(xiàn)市場失靈的情況。一般認(rèn)為導(dǎo)致市場失靈的原因包括：壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素，因此，需要政府干預(yù)，通過公共政策以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的整體平穩(wěn)。

（二）公共政策的優(yōu)劣性

從《貨殖列傳序》中太公和管子的政策施行可以看出，公共政策自身的合法性、合理性、可行性程度，是其功能表達(dá)的前提條件。政策功能的發(fā)揮需要以主權(quán)者與政策對象的認(rèn)可、接受、達(dá)成共識為前提，還要受到政策環(huán)境和對象客體自身運(yùn)行規(guī)律的束縛，其合法性得以保障才能獲得公共性和權(quán)威性，使政策在執(zhí)行中減少干擾，保障實(shí)施。政策的可行性是指既定的政策具備了執(zhí)行所需要的客觀條件，經(jīng)過政策執(zhí)行者的主觀努力，可以實(shí)現(xiàn)客觀與主觀的統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮政策的效力，圓滿實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。其合理性是建立在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)之上，是在令人信服的邏輯前提下實(shí)現(xiàn)，是經(jīng)過一定的思考和論證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)功能。

（三）政策主體的公正性

政策過程與政策主體的價值觀密切相關(guān)。托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒在《民主制度的諷刺》中提出精英理論并表示，公共政策可以看成是握有統(tǒng)治權(quán)的杰出人物的價值觀和偏好的反映。在《貨殖列傳序》中，太公和管子實(shí)際都是公共政策主體中的官方主體，他們代表著管理者的階層和利益，也是公共政策的施行者，代表著政策制定和執(zhí)行中的絕對權(quán)威。但作為精英階層，他們自身所處階層也代表著一部分人的利益，在政策制定中顧及自身利益，或需忌憚階層的利益，或?qū)?dǎo)致政策的制定偏離初心，這是政策功能表達(dá)的限制因素。

（四）政策對象的利益表達(dá)

公共政策的施行有利于民眾經(jīng)濟(jì)和生活水平的提高，那必然是民心所向。當(dāng)公共政策的施行屬于強(qiáng)制性且剝奪民眾的利益時，政策對象出于懼怕懲戒、政策強(qiáng)制性等原因不得不執(zhí)行時，政策對象的利益表達(dá)路徑是否暢通，公共政策是否能改進(jìn)和修正，也直接影響著公共政策功能的限度。因此，在公共政策的施行中倡導(dǎo)公民參與就顯得尤為重要，公民參與政治生活實(shí)現(xiàn)對公共政策的監(jiān)督，可彌補(bǔ)政策自身的缺陷以及政策主體內(nèi)部監(jiān)督的不利因素。

三、對公共政策系統(tǒng)功能優(yōu)化的啟示

（一）充分發(fā)揮市場和社會的治理作用

司馬遷在《貨殖列傳序》中闡述政策主體與人民的關(guān)系中提到：“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭?！碑?dāng)前我國社會治理所提倡的方法正順應(yīng)此道。保證人民在日常政治生活中有持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利，公共政策的施行才能深入民心。在處理政策主體與市場的關(guān)系上，文中提到，在市場的作用下，士農(nóng)工商遵從自然法則各盡所能，但受制于完全依靠市場調(diào)節(jié)的缺陷，“管子修之，設(shè)輕重九府”的政策施行便適時發(fā)揮了作用。十九大報(bào)告中指出：“須堅(jiān)持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！睆?qiáng)調(diào)了市場與政府的關(guān)系，只有正確處理好政府與市場的關(guān)系，才能充分發(fā)揮市場，彌補(bǔ)政府功能的不足，營造良好的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（二）暢通政策對象的表達(dá)途徑

暢通政策對象的表達(dá)途徑在于完善有效的監(jiān)督機(jī)制，目的在于消除公共政策的失真及失敗情況。由于政策主體執(zhí)行者的認(rèn)知缺陷，政策制定者與執(zhí)行者之間的利益差別，政策自身缺乏科學(xué)性、不完整、不配套，政策執(zhí)行監(jiān)控不足等多種原因，導(dǎo)致公共政策沒有如實(shí)履行，無法完全達(dá)到政策目的，這種情況下就需要建立有效的監(jiān)督，讓政策對象積極參與政策的決策、制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。公民參與公共政策的制定與實(shí)施有利于提高公共政策的公共性、合法性和合理性，這對現(xiàn)代民主政治具有非常重要的意義。公共政策通過公眾的參與和表達(dá)獲得廣大政策對象的認(rèn)同，從而能在獲得合法性的基礎(chǔ)上有效實(shí)施，有利于多元化的利益整合，促進(jìn)和鞏固公共政策的公共性，能夠在執(zhí)行中取得良好效果，節(jié)省執(zhí)行成本，減少社會矛盾。

（三）強(qiáng)化公共政策的評估

公共政策評估即對政策全過程的評估，包括政策方案評估、政策執(zhí)行評估與政策效果評估，其積極目的在于提供關(guān)于政策投入、效果與效率方面的信息，為政策的持續(xù)或終止、推行或改進(jìn)、行動或資源配置做出調(diào)整。一個公共政策通過政策評估，能及時發(fā)現(xiàn)在實(shí)施中存在的問題，能判斷是否收到預(yù)期效果，從而決定這項(xiàng)政策應(yīng)該繼續(xù)、調(diào)整還是終結(jié);通過政策評估，能夠確定每一項(xiàng)政策的價值，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置;能夠充分使公共參與，使政策運(yùn)行能夠體現(xiàn)民意，有助于政策運(yùn)行的民主性，從而保障政策功能的充分實(shí)現(xiàn)。

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作者簡介：劉帆（1994-），女，河南鄭州人，在讀研究生，副主任科員，研究方向：行政管理。

（責(zé)任編輯?朱妍）