我國(guó)基層環(huán)境行政處罰的困境與對(duì)策研究

馬茜

摘要：現(xiàn)如今生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染已經(jīng)成為世界各國(guó)不可避免的一個(gè)問題，因此近年來(lái)，我國(guó)采取了各種民事、行政以及刑事手段來(lái)解決環(huán)境問題，以此達(dá)到防止生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的目的，其中采用行政手段是最普遍的一種方式，環(huán)境行政處罰制度是整個(gè)行政處罰制度舉足輕重的一環(huán)，在環(huán)境保護(hù)、環(huán)境綜合治理以及環(huán)境行政監(jiān)管方面起到最核心的作用。因此，針對(duì)目前我國(guó)基層環(huán)境執(zhí)法過程中存在的問題探討，加強(qiáng)對(duì)基層環(huán)境管理問題分析，將對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)及監(jiān)管等具有里程碑式的意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;行政處罰;實(shí)證研究

一、我國(guó)的環(huán)境行政處罰制度

（一）我國(guó)基層環(huán)境行政處罰的概念

關(guān)于環(huán)境行政處罰的概念，我國(guó)立法上并沒有對(duì)其明確。根據(jù)各位教授針對(duì)環(huán)境行政處罰所指出的要件，筆者從中抽象出了基層環(huán)境執(zhí)法的概念，基層環(huán)境行政處罰是指地方環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、法定授權(quán)組織以及環(huán)保行政主管部門委托的機(jī)構(gòu)，依照法定的權(quán)限職責(zé)和正當(dāng)?shù)某绦颍槍?duì)違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政法律規(guī)范，但還未構(gòu)成刑事犯罪，或者雖構(gòu)成犯罪但仍需追究行政責(zé)任的自然人、法人或其他組織，實(shí)施行政法律制裁。

（二）環(huán)境行政處罰的特征

1.具有法定的處罰實(shí)施主體。在我國(guó)，環(huán)境行政處罰的實(shí)施主體必須要有現(xiàn)行法律、法規(guī)與地方性法規(guī)的法理支撐，其才擁有環(huán)境行政處罰權(quán)，同時(shí)，若有些機(jī)構(gòu)經(jīng)過合法授權(quán)或委托，則在一定的授權(quán)或委托范圍內(nèi)，那么這部分機(jī)構(gòu)同樣擁有環(huán)境行政處罰權(quán)。

2.處罰客體具有違法性。處罰客體首先必須是個(gè)人、組織或法人，其次是處罰客體必須實(shí)施違法行為，且該行為僅僅包括行政違法，而不包括其他罪責(zé)更為嚴(yán)重的行為。

3因果關(guān)系具有難認(rèn)定性。環(huán)境污染所產(chǎn)生的危害常常要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間，多種因素的積累，往往要在環(huán)境中持續(xù)作用一段時(shí)間，才出現(xiàn)損害結(jié)果，具有緩釋性和較長(zhǎng)的時(shí)間差，從而致使很難確定環(huán)境違法行為與侵害后果的因果關(guān)系。

二、基層環(huán)境行政處罰案件辦理情況實(shí)證研究

（一）環(huán)境行政處罰案件情況考察

通過對(duì)中國(guó)環(huán)保部官網(wǎng)網(wǎng)站以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，其中2017年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)到2017年全國(guó)實(shí)施行政處罰案件 23.3萬(wàn)件，罰款金額115.8億元，比新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施前的2014年增長(zhǎng)265%。2018年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》中統(tǒng)計(jì)到2018全年全國(guó)總共處理18.6萬(wàn)件實(shí)施行政處罰案件，涉及罰款金額高達(dá)152.8億元，與2017年相比上升了32%。各級(jí)人民法院參與受理了1800多件由社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件，且全國(guó)持續(xù)組織開展全國(guó)環(huán)境執(zhí)法大練兵活動(dòng)。根據(jù)江蘇省《生態(tài)環(huán)境公報(bào)》顯示：2018年江蘇省全省環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定書1.91萬(wàn)件，罰款金額21.29億元，同比上升36%和136%。根據(jù)廣東省《生態(tài)環(huán)境公報(bào)》顯示：2018年廣東省全省共處罰環(huán)境違法案件近2.2萬(wàn)件，罰沒金額17.23億元，按日連續(xù)處罰88起，查封扣押2138件，限產(chǎn)停產(chǎn)392件，行政處罰案件數(shù)量全國(guó)第一。通過對(duì)全國(guó)各省的生態(tài)環(huán)保部中所公示的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。從全國(guó)以及個(gè)別處罰力度較大的省份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作成效顯著，但依然存在一些問題。

（二）基層環(huán)境行政處罰存在的問題

1.處罰手段單一，以罰款為主。雖然我國(guó)環(huán)保部門在執(zhí)法力度上不斷的在加強(qiáng)，但從近幾年的環(huán)境違法案件來(lái)看，數(shù)量仍然在不斷增加。筆者認(rèn)為其中原因之一便是環(huán)境違法處罰的手段相對(duì)單一，處罰力度還不夠。這對(duì)公眾的威懾力很局限，導(dǎo)致現(xiàn)在公眾普遍認(rèn)為環(huán)保局屬于“軟部門”?，F(xiàn)在甚至有些企業(yè)寧愿選擇繳納罰款，也不選擇成本更高的購(gòu)置環(huán)保設(shè)施，而且同時(shí)還不糾正違法行為。

2.自由裁量權(quán)過大。例如相同的違法行為但處罰的金額卻大相徑庭，少則幾百，多則幾萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)乃至更多，雖然環(huán)境行政管理部門在實(shí)際的執(zhí)法過程中，需要從執(zhí)法的具體情況出發(fā)，綜合考慮各項(xiàng)因素，最大限度地合理運(yùn)用自身?yè)碛械淖杂刹昧繖?quán)進(jìn)行處罰。但遺憾的是，現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力尚且不夠強(qiáng)大，相對(duì)較弱、有些執(zhí)法人員的素質(zhì)相對(duì)較差，導(dǎo)致自由裁量權(quán)失范的執(zhí)法狀況時(shí)有發(fā)生。

3.處罰后對(duì)改正情況重視程度差。根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令實(shí)施違法行為的當(dāng)事人進(jìn)行改正或限期改正。根據(jù)基層環(huán)保部門執(zhí)法的現(xiàn)狀來(lái)看，往往是重罰款輕改正，這些部門更多的是關(guān)心罰款是否及時(shí)繳納，而對(duì)當(dāng)事人責(zé)令改正或限期改正的違法行為是否進(jìn)行了整改，是否落到了實(shí)處，無(wú)心顧及，沒有及時(shí)對(duì)其跟進(jìn)以及督查。

4.信息公開不及時(shí)、不到位。其主要的表現(xiàn)就是對(duì)環(huán)境行政處罰信息在環(huán)保部官網(wǎng)上未做到及時(shí)、到位、全面地公開。比如行政處罰信息只是象征性地公布了一部分或者行政處罰決定通過公眾渠道的公開常常因?yàn)楦鞣N事情而拖延，導(dǎo)致最終公開出來(lái)的信息不夠及時(shí)，從而使行政處罰信息公開沒有真正落到實(shí)處。

三、解決基層環(huán)境行政處罰問題的建議

（一）健全行政處罰措施。首先需要明確的是環(huán)境行政處罰制度中，處罰并不是最終目的，其只是對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行制裁和教育的一種手段，以此引導(dǎo)相對(duì)人自覺守法才是最終目的。然而目前基層環(huán)保部門采取的環(huán)境行政處罰手段僅局限于罰款，這并沒有起到處罰應(yīng)有的威懾力效果。因此亟需完善行政處罰的措施，采用多種行政處罰手段相結(jié)合的方式制裁環(huán)境違法行為，加強(qiáng)環(huán)境行政處罰的威懾力。

（二）對(duì)自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。即制定相應(yīng)的自由裁量權(quán)基本標(biāo)準(zhǔn)，比如罰款金額的區(qū)間可以進(jìn)行區(qū)分。也就是說按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，細(xì)化對(duì)處罰的基本標(biāo)準(zhǔn)，將原有法律規(guī)定的一個(gè)裁量等級(jí)分成多個(gè)裁量等級(jí)，細(xì)分后對(duì)每個(gè)等級(jí)的量刑標(biāo)準(zhǔn)做一定范圍或程度的規(guī)定，并依照違法者行為的具體情節(jié)、主觀惡性、社會(huì)危害程度等，制定固定的處罰種類和量刑幅度。

（三）完善環(huán)境行政執(zhí)法后督察制度?，F(xiàn)在基層環(huán)保部門僅下達(dá)環(huán)境行政處罰書無(wú)法對(duì)環(huán)境違法行為徹底根除，究其原因，筆者認(rèn)為最重要的原因是在行政處罰后，執(zhí)法部門未及時(shí)跟進(jìn)以及制定有效的后續(xù)監(jiān)督措施，由此一來(lái)行政處罰決定書等同于一紙空文。為了加強(qiáng)環(huán)境行政處罰的威懾力，最有效的方式就是強(qiáng)化上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門所做出的環(huán)境行政處罰、行政命令等的執(zhí)行情況的督察力度，加強(qiáng)縣級(jí)以上政府對(duì)本環(huán)保部門做出的環(huán)境行政處罰、行政命令等的執(zhí)行情況的督察。

（四）信息全面及時(shí)公開。各層環(huán)保部門應(yīng)該努力提高本部門的信息公開工作，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行信息公開工作的培訓(xùn)，以此增強(qiáng)對(duì)信息公開的重視程度，盡早建立起完善的行政處罰信息公開機(jī)制，建立健全政府環(huán)保部門門戶網(wǎng)站建設(shè)制度，設(shè)立行政處罰的獨(dú)立欄，便于公眾查找，同時(shí)加大信息公開力度，特別是處罰方面，將違法企業(yè)的違法事由、懲罰手段、責(zé)令整改時(shí)間等細(xì)節(jié)全部公開，及時(shí)地全面地公開行政處罰決定。

參考文獻(xiàn)：

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