“整體政府”概念下的環(huán)境保護(hù)稅征管

張學(xué)

摘要：“整體政府”在國(guó)外研究的時(shí)間比較早，并將理論運(yùn)用于社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)實(shí)踐的各個(gè)方面。在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此研究的還比較少，本文通過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的征管進(jìn)行研究，探究立法和實(shí)踐中對(duì)整體政府理念的運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：整體政府;環(huán)境保護(hù)稅;征管

一、整體政府的內(nèi)涵

對(duì)于“整體政府”，目前學(xué)界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的理論體系。在公共管理理論發(fā)展的過(guò)程中，產(chǎn)生了如協(xié)同政府、橫向治理等與“整體政府”這一涵蓋性術(shù)語(yǔ)相關(guān)的多種表述。英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯在整理和總結(jié)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“整體政府”是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。

“整體政府”與新公共管理理論相比，在主體、合作形式、結(jié)構(gòu)形態(tài)和目標(biāo)取向都提出了新的觀點(diǎn)。首先，在合作的主體方面，后者的范圍更加廣泛，不僅僅包括政府組織內(nèi)部的行政部門，還包括一些非政府組織，如個(gè)人、公司和社會(huì)組織等。通過(guò)不同主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)服務(wù)水平的提升。其次，在合作形式方面，基于主體關(guān)系多樣性的原因，各主體之間合作的方式也有所不同。從橫向上看，政府組織的合作形式主要體現(xiàn)在內(nèi)外兩個(gè)維度：一方面，政府組織內(nèi)部通過(guò)交流學(xué)習(xí)，進(jìn)行信息的傳遞與共享;另一方面，政府不同組織之間進(jìn)行合作，以聯(lián)合或合并的方式進(jìn)行聯(lián)系。從縱向上看，主要體現(xiàn)在上下兩個(gè)維度：一方面，在政府組織上下級(jí)之間，上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織進(jìn)行自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和管理，下級(jí)組織自下而上服從上級(jí)組織的管理;另一方面，政府組織以向社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標(biāo)，不斷提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公平。然后，在組織結(jié)構(gòu)方面也更為復(fù)雜，突破了以往的功能性組織模型的限制，在網(wǎng)絡(luò)管理和公私合作的共同作用下，機(jī)械的組織結(jié)構(gòu)得到改善，部門間的協(xié)作能力得以提升。最后，在目標(biāo)取向上，通過(guò)改革的不斷深入，政府和公民以共同的目標(biāo)進(jìn)行合作，政府部門的權(quán)力和職責(zé)更加明晰，提高了相互之間的協(xié)調(diào)能力，一定程度上減少了“部門主義”思維的產(chǎn)生，信息交流也更加通暢。

二、國(guó)外對(duì)整體政府的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)分析

“整體政府”這一概念由英國(guó)學(xué)者率先提出，將其在實(shí)踐中予以運(yùn)用最早也是英國(guó)政府。隨后，世界上的其他發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞等在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的背景下，相繼開(kāi)展了與新公共管理運(yùn)動(dòng)相類似的改革運(yùn)動(dòng)。這不僅是一個(gè)理論，也是各國(guó)政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中不斷創(chuàng)新的重要實(shí)踐。

從英國(guó)的協(xié)同政府實(shí)踐來(lái)看，英國(guó)政府為了保持和社會(huì)公眾對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一致性，在制定和實(shí)施政策時(shí)主張“以結(jié)果為導(dǎo)向”。根據(jù)前期積累的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)政府組織進(jìn)行整合，加強(qiáng)政府部門間的聯(lián)系與信息交流、共享，同時(shí)又注重對(duì)政府部門的監(jiān)督，對(duì)政策的制定和規(guī)劃做出了具體的規(guī)定，旨在提高政府的社會(huì)服務(wù)能力和服務(wù)水平。

從美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)政府實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域的發(fā)展都處于世界領(lǐng)先地位的美國(guó)將互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)運(yùn)用于社會(huì)治理與服務(wù)的各個(gè)方面，不僅僅是在安全領(lǐng)域。基于雄厚的科技基礎(chǔ)，美國(guó)的信息系統(tǒng)發(fā)展得也比較完善，政府部門可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦公和交流，提高了政府的行政效率，有助于社會(huì)矛盾的解決。

另外，澳大利亞管理咨詢委員會(huì)認(rèn)為：整體政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了共同目標(biāo)而采取跨越組織間的合作方式，以整體政府的姿態(tài)回應(yīng)所面對(duì)的各種特殊問(wèn)題，可以采取正式也可以是非正式的形式，其主要關(guān)注政策的開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目的管理以及服務(wù)的提供。

三、 “整體政府”概念在環(huán)境保護(hù)稅征管中的體現(xiàn)

不同部門之間的協(xié)作正是構(gòu)建整體性政府的主要特征，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，部門之間相互分離會(huì)與政府的整體公共服務(wù)目標(biāo)背道而馳，但設(shè)立一個(gè)新的“超級(jí)部門”又不切實(shí)際，最具可操作性的方案就是以既定服務(wù)目標(biāo)為中心，在不變更部門邊界的前提下進(jìn)行跨部門協(xié)作。

根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》第15條第1款和第3款的規(guī)定，環(huán)保部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制，同時(shí)也需要定期將一些環(huán)境保護(hù)稅的涉稅信息交送環(huán)保部門，譬如納稅人的納稅申報(bào)、稅款入庫(kù)、減免稅額、欠繳稅款以及風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)等。第20條又規(guī)定，當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)后發(fā)現(xiàn)納稅人提供的納稅數(shù)據(jù)資料異?；蛭窗匆?guī)定期限進(jìn)行納稅申報(bào)時(shí)，還可以提請(qǐng)環(huán)保部門進(jìn)行復(fù)核，從而進(jìn)行更加精準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)稅征收，保障稅款足額入庫(kù)。

雖然環(huán)保部門不再享有征收的權(quán)力，但在協(xié)作征管的機(jī)制內(nèi)，其仍然在征管實(shí)踐中扮演著重要的角色，處于協(xié)作的地位，發(fā)揮的作用也不容小覷。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》第14條第2款的規(guī)定，環(huán)保部門依法對(duì)應(yīng)稅污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)管理，并對(duì)此事項(xiàng)負(fù)責(zé)。又根據(jù)第15條第1款的規(guī)定，與稅務(wù)機(jī)關(guān)共同建設(shè)涉稅信息平臺(tái)和工作配合機(jī)制，第2款規(guī)定了環(huán)保部門也需要定期將相關(guān)的環(huán)境保護(hù)信息交送稅務(wù)機(jī)關(guān)，譬如排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況等。此外，由于第20條第2款的規(guī)定，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的數(shù)據(jù)資料異常申請(qǐng)復(fù)核時(shí)，也需要在法定時(shí)間內(nèi)向其出具復(fù)核意見(jiàn)。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅法》第14條第3款的規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)政府需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉稅各方，組織建立涉稅各單位的工作配合機(jī)制，用抽象的方式表達(dá)則是起了一種類似于紐帶的作用，串聯(lián)起了每個(gè)相關(guān)的涉稅主體。

由此可見(jiàn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、縣級(jí)以上各級(jí)政府以及有關(guān)單位，在環(huán)境保護(hù)稅協(xié)作征管這一機(jī)制下，各個(gè)主體既是獨(dú)立的部門單位，各司其職，同時(shí)又是相互聯(lián)系的，相互合作，相輔相成，共同組成一個(gè)龐大的系統(tǒng)致力于環(huán)境保護(hù)稅的征管。

參考文獻(xiàn)

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