城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同模式研究

許冰楊

摘?要：面對日趨復(fù)雜的公共安全形勢，重心下移，構(gòu)建城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同模式已然勢在必行。這一模式是全過程、全主體管理，應(yīng)從構(gòu)建全主體共治體系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善治理環(huán)境等方面著力，實現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理精準高效的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);應(yīng)急管理;協(xié)同治理

一、城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同模式是實踐趨勢

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的縱深推進，我國應(yīng)急體系建設(shè)面臨著各種風(fēng)險交織、矛盾疊加的嚴峻挑戰(zhàn)。社區(qū)是城市社會的基本單元，是預(yù)防和應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的重要載體和前沿陣地，在國家應(yīng)急管理體系建設(shè)中具有全局性、基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略位置，成為當(dāng)前政府應(yīng)急管理關(guān)注的重點?，F(xiàn)代應(yīng)急管理的理論與實踐表明，城市社區(qū)應(yīng)急管理模式的構(gòu)建，應(yīng)具備兩個核心特質(zhì)：一是管理功能的“綜合性”，即社區(qū)需要面向突發(fā)事件的預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)四個環(huán)節(jié)進行全過程管理;二是管理主體的“協(xié)同性”，呼喚由政府、社會組織、企業(yè)、公民等全主體形成合力，協(xié)同應(yīng)對危機?！?】然而，從發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國城市社區(qū)主要采取“政府主導(dǎo)、社區(qū)配合”的傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式，存在著應(yīng)急管理主體單一、應(yīng)急管理法規(guī)不健全、協(xié)同機制不完善、應(yīng)急保障能力不足等問題，還不能適應(yīng)日趨復(fù)雜的公共安全形勢。因此，順應(yīng)現(xiàn)代應(yīng)急管理的實踐趨勢，推動城市社區(qū)由政府單主體、單向度管理向全過程、全主體協(xié)同模式轉(zhuǎn)變，已然勢在必行。

二、城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同模式的基本特征

城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同模式以公共危機協(xié)同治理、多中心治理為理論基石，重塑傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式，厘清政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界，在一個既定的組織框架內(nèi)按照行為目標(biāo)統(tǒng)一和法制化原則，有機整合社區(qū)內(nèi)部的各種資源和要素協(xié)同作戰(zhàn)，提升社區(qū)應(yīng)急管理全過程的行動效能，以期有效預(yù)防、處置和消弭危機?！?】這一模式是全主體、全過程管理，具有三個顯著特征。

其一，全主體共治。在社區(qū)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中，政府、企業(yè)、社會組織、居民等各主體資源優(yōu)勢和功能互補，在互動博弈中形成相互依賴的合作伙伴關(guān)系，并明確各自權(quán)責(zé)。政府在制度供給、資源控制、決策集權(quán)等方面具備獨有的優(yōu)勢，在應(yīng)急管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但與社區(qū)各主體之間并非傳統(tǒng)的單向管控關(guān)系，而是一種監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的關(guān)系。各參與主體則在政府搭建合作平臺、明確權(quán)責(zé)分工的制度性引導(dǎo)下，協(xié)同合作，形成一種“集體式應(yīng)急自救互助行為模式”。

其二，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化、彈性化特征。一是突破傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式層級僵化的組織壁壘，社區(qū)應(yīng)急管理由政府單主體擴展為多元主體共治;二是形成權(quán)責(zé)對等、制度化的多元治理結(jié)構(gòu)，由政府主導(dǎo)并協(xié)同其他主體，形成上下聯(lián)動、協(xié)同應(yīng)對的格局。三是施行民主與集權(quán)相結(jié)合的決策機制。在社區(qū)應(yīng)急規(guī)劃決策階段以民主參與為主，以提高決策的科學(xué)合理性;但在緊急狀態(tài)下則必須由應(yīng)急指揮中心集權(quán)決策，指揮各主體協(xié)同應(yīng)對危機。四是重視資源與信息共享，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)搭建信息指揮平臺，實現(xiàn)各主體高效溝通、資源適時調(diào)配?！?】

其三，運行環(huán)境“內(nèi)軟外硬”。強化內(nèi)部軟環(huán)境，既要加強以社區(qū)安全文化和組織文化為主的公共文化建設(shè)，又要增進各主體對應(yīng)急決策的信任，以期提升全主體參與度、社區(qū)組織效率，形成良好互動協(xié)作的組織關(guān)系;優(yōu)化外部硬環(huán)境，既強調(diào)規(guī)范應(yīng)急法律制度，又注重構(gòu)建良好輿論環(huán)境，從而促進社區(qū)應(yīng)急管理向公開、透明、高效的方向發(fā)展。

三、城市社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同模式的實現(xiàn)路徑

構(gòu)建社區(qū)全主體協(xié)同應(yīng)急治理體系。一是理順主體關(guān)系，明確各主體的職責(zé)和功能定位。政府加強頂層設(shè)計，營造良好的協(xié)同合作環(huán)境，加大對社區(qū)多元化應(yīng)急管理主體的培育，建立并完善應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，充分發(fā)揮其在應(yīng)急管理全過程中的引領(lǐng)、監(jiān)督、協(xié)作、保障作用;社會組織、企業(yè)、公民等治理主體能夠彌補政府資源稟賦、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面的功能局限，在社區(qū)應(yīng)急管理全過程中自主參與、實時響應(yīng)、協(xié)作應(yīng)對。二是加強全主體之間的協(xié)同合作。在職責(zé)法定、明確的社區(qū)應(yīng)急管理體系基礎(chǔ)上，打破組織隔閡，鼓勵扁平化、靈活、多元的主體參與渠道，搭建全主體深層互動平臺，建立穩(wěn)定長效的協(xié)同治理新模式。

完善社區(qū)協(xié)同應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)。建立常設(shè)性的社區(qū)應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，在街道辦事處的組織領(lǐng)導(dǎo)下，廣泛吸納應(yīng)急管理專家、社區(qū)居委會、NGO、轄區(qū)企事業(yè)單位代表、居民代表等擔(dān)任常任理事。其主要職能包括：一是社區(qū)應(yīng)急管理的核心指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)安全、應(yīng)對突發(fā)事件工作，制定應(yīng)急規(guī)劃、預(yù)案;二是社區(qū)應(yīng)急全主體長期協(xié)作的平臺，整合各方力量，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨社區(qū)、跨部門協(xié)作以及政府與市場、社會的合作伙伴關(guān)系。在運行機制上，則強調(diào)“民主參與”“協(xié)商對話”“依法運作”，明確機構(gòu)各部門、成員的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)筑立體網(wǎng)絡(luò)組織，形成社區(qū)應(yīng)急管理協(xié)同效應(yīng)。

優(yōu)化全過程全主體應(yīng)急管理的治理環(huán)境。在內(nèi)部軟環(huán)境方面，著力加強應(yīng)急管理文化建設(shè)，全方位打造學(xué)校、家庭、社區(qū)和個人互動的宣傳教育網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，培養(yǎng)民眾應(yīng)急管理的認同意識、參與意識、防范意識和協(xié)同意識，提升社區(qū)應(yīng)急管理能力;在外部硬環(huán)境方面，注重健全社區(qū)應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，既要從頂層制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)，明確應(yīng)急協(xié)同全主體的權(quán)責(zé)及其合作關(guān)系，又要立足社區(qū)實際構(gòu)建全過程的應(yīng)急管理協(xié)同運作制度，比如應(yīng)急協(xié)同的培訓(xùn)制度、預(yù)警制度、保障制度、信息溝通制度、激勵制度和監(jiān)督評估制度等，促進應(yīng)急管理法治化、制度化、規(guī)范化、有序化，實現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理精準高效的目標(biāo)。

參考文獻

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