招標(biāo)采購(gòu)工作中風(fēng)險(xiǎn)控制和管理對(duì)策分析

王鶴翔

摘 要：招標(biāo)采購(gòu)，是建立在法律法規(guī)基礎(chǔ)上，基于投標(biāo)人市場(chǎng)誠(chéng)信行為的一種競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的有序市場(chǎng)交易形式。在招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域現(xiàn)階段還面臨著許多挑戰(zhàn)，在招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中運(yùn)用和探索風(fēng)險(xiǎn)管理，有利于從源頭上預(yù)防腐敗，減少招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：招標(biāo)采購(gòu);風(fēng)險(xiǎn)管理

0 引言

招標(biāo)采購(gòu)，是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的一種有序市場(chǎng)交易形式，也是規(guī)范選擇承包主體、訂立交易合同的法律程序，建立在法律基礎(chǔ)上，基于市場(chǎng)誠(chéng)信行為的一種先期比較和評(píng)價(jià)。由于受到項(xiàng)目客觀情況和招標(biāo)人、投標(biāo)人以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)各種人為因素的影響，在招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域現(xiàn)階段還面臨著許多挑戰(zhàn)，如競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、廉潔、保密、輿情等方面的風(fēng)險(xiǎn)，成為監(jiān)督監(jiān)察部門檢查的重點(diǎn)。因此，結(jié)合招標(biāo)采購(gòu)的特點(diǎn)在招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)運(yùn)用和探索風(fēng)險(xiǎn)管理，有利于建立更加公平、公正、合規(guī)、高效的招投標(biāo)機(jī)制，從源頭上預(yù)防腐敗，減少招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

1 招標(biāo)采購(gòu)過程的概述

招標(biāo)采購(gòu)是采購(gòu)人公布標(biāo)的特征和交易條件，按照事先確定的交易程序和規(guī)則，對(duì)多個(gè)響應(yīng)方提交的一次性報(bào)價(jià)及方案進(jìn)行評(píng)審，擇優(yōu)選擇交易主體確定交易價(jià)格達(dá)成工程、貨物或服務(wù)采購(gòu)的一種交易方式。

一個(gè)完整的招標(biāo)采購(gòu)包括策劃、招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、合同訂立與履約多個(gè)階段。從采購(gòu)程序看，各個(gè)環(huán)節(jié)建立在法律法規(guī)基礎(chǔ)上，具有嚴(yán)密性和科學(xué)性的特點(diǎn);從采購(gòu)效果看，招標(biāo)文件能否切合項(xiàng)目需求、采購(gòu)進(jìn)度能否符合總體統(tǒng)籌計(jì)劃，采購(gòu)活動(dòng)選定的承包商能否達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的目標(biāo)，直接影響項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和實(shí)施效果;從采購(gòu)社會(huì)影響看，招標(biāo)采購(gòu)是當(dāng)前招標(biāo)人發(fā)承包的主要方式，采購(gòu)過程是否公平、公正、公開，是否有徇私舞弊行為，直接影響投標(biāo)人等市場(chǎng)主體對(duì)招標(biāo)人區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的認(rèn)同，影響競(jìng)爭(zhēng)參與的態(tài)勢(shì)。

2 招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的分析和識(shí)別

開展招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析和管理，要結(jié)合招標(biāo)采購(gòu)目標(biāo)和過程特點(diǎn)，分析招標(biāo)采購(gòu)實(shí)際結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)偏離的程度和可能性，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控的目標(biāo)和效果。就其目標(biāo)和成因，招標(biāo)采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)和外在的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為管理的風(fēng)險(xiǎn)和人為的風(fēng)險(xiǎn)。外在的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為市場(chǎng)主體誠(chéng)信行為、合同履約的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)在以下方面：

2.1 采購(gòu)方案的風(fēng)險(xiǎn)

采購(gòu)方案屬于一次采購(gòu)活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，需要明確采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式、標(biāo)段劃分、承包商主要資格條件等。策劃方案是否完善，需求是否清晰、準(zhǔn)確和具體，直接關(guān)系到采購(gòu)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn);而采購(gòu)方式的選擇是否恰當(dāng)，是否存在應(yīng)公開而邀請(qǐng)，項(xiàng)目化整為零、規(guī)避拆分招標(biāo)的情形等，則關(guān)系到采購(gòu)流程是否合規(guī)，直接導(dǎo)致項(xiàng)目采購(gòu)的成敗。

2.2 文件審查的風(fēng)險(xiǎn)

文件的審核是招標(biāo)采購(gòu)中的核心工作。招標(biāo)文件是招標(biāo)采購(gòu)需求、采購(gòu)目標(biāo)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等交易規(guī)則的客觀載體;編制的文件是否符合相關(guān)法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求;是否具有傾向性、排斥性，為特定投標(biāo)人“量體裁衣”;評(píng)標(biāo)辦法是否滿足項(xiàng)目特定需求，進(jìn)行項(xiàng)目化處理，避免“千篇一律，千人一面”;技術(shù)要求、圖紙清單是否完整準(zhǔn)確等。直接響應(yīng)采購(gòu)人交易意圖是否清晰、準(zhǔn)確，投標(biāo)人能否理解和給予準(zhǔn)確回應(yīng)，文件的審查風(fēng)險(xiǎn)，是實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要環(huán)節(jié)。

2.3 專家評(píng)委管理的風(fēng)險(xiǎn)

按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十六條規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)從評(píng)標(biāo)專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中以隨機(jī)抽取方式確定。評(píng)標(biāo)專家的組成和抽取是否合法，直接決定了評(píng)標(biāo)過程是否合法。評(píng)標(biāo)過程中專家評(píng)委對(duì)法規(guī)程序掌握的準(zhǔn)確性，直接影響招標(biāo)采購(gòu)結(jié)果。“專家不?！保饔^打分存在個(gè)人隨意性的情形未能完全杜絕。

2.4 信息外泄和廉潔從業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)

按照相關(guān)的法律規(guī)定，招標(biāo)采購(gòu)過程的主要保密規(guī)定有：不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)情況;評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員和參與評(píng)標(biāo)的有關(guān)工作人員不得透露對(duì)投標(biāo)文件的評(píng)審和比較等。招標(biāo)采購(gòu)，涉及部門多、環(huán)節(jié)廣，從方案策劃、文件編制評(píng)審，會(huì)有企業(yè)內(nèi)部多部門的參與，且因職責(zé)和分工，會(huì)不同程度的掌握招標(biāo)采購(gòu)的有關(guān)信息，有的部門和崗位對(duì)于邀請(qǐng)單位的確定、技術(shù)條件的確定還持有一定的采購(gòu)決策權(quán)。信息泄漏導(dǎo)致的不公平競(jìng)爭(zhēng)和決策權(quán)的不當(dāng)行使，都容易產(chǎn)生廉潔從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生較大影響。

2.5 市場(chǎng)交易主體非誠(chéng)信行為的風(fēng)險(xiǎn)

投標(biāo)人投標(biāo)文件合同業(yè)績(jī)、中標(biāo)通知書弄虛作假，過期涂改偽造資質(zhì)證書，項(xiàng)目經(jīng)理資格、業(yè)績(jī)、人員配置合同履約能力造假;更有甚者投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)操縱招投標(biāo)等，嚴(yán)重干擾市場(chǎng)秩序。

2.6 質(zhì)疑、投訴的風(fēng)險(xiǎn)

質(zhì)疑、投訴是投標(biāo)人在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中需求救濟(jì)的一種手段，同時(shí)也是對(duì)采購(gòu)主體是否履行公開、公平、公正，投標(biāo)人是否誠(chéng)實(shí)信用的有效監(jiān)督。從監(jiān)督作用和效果來(lái)看，同一采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)人作為當(dāng)事人和直接利害關(guān)系人，因同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，往往反映出外部監(jiān)督最積極有效的一面;但同時(shí)也由于直接利害關(guān)系的激烈競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)會(huì)成為某些人相互利用和交易的對(duì)象。

2.7 輿情的風(fēng)險(xiǎn)

招標(biāo)采購(gòu)公告范圍涉及面廣，采購(gòu)標(biāo)的金額高，關(guān)注度也高，任何環(huán)節(jié)的瑕疵或者紕漏，都可能成為輿論捕捉的負(fù)面對(duì)象。同時(shí)也不排除個(gè)別投標(biāo)人因某些特定原因散布虛假信息，引起相關(guān)方關(guān)注，達(dá)到個(gè)人目的而引發(fā)的輿情風(fēng)險(xiǎn)。

3 招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的管理對(duì)策

3.1 建立完善的組織體系

建立“決策+管理+執(zhí)行+監(jiān)督”相分離的組織架構(gòu)，按照“歸口管理、分級(jí)實(shí)施、管辦分離、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則，科學(xué)配置企業(yè)不同職能部門的管理范圍與權(quán)限。如：決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制度的統(tǒng)一制定和重大事項(xiàng)決策、管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常事項(xiàng)的管理;執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招標(biāo)采購(gòu)過程的組織和實(shí)施;監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu)過程的監(jiān)督管理以及管理部門的再監(jiān)督。完善的組織體系，是降低招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的管理基礎(chǔ)。

3.2 加強(qiáng)采購(gòu)策略的事前審查

強(qiáng)化法定招標(biāo)項(xiàng)目的事前審批，避免化整為零、規(guī)避招標(biāo)，嚴(yán)格核查邀請(qǐng)招標(biāo)、不招標(biāo)項(xiàng)目申請(qǐng)的理由是否符合政策法規(guī)要求，減少獨(dú)家采購(gòu)等非競(jìng)爭(zhēng)性選商比例，增加競(jìng)爭(zhēng)性選商方式使用。加大對(duì)招標(biāo)采購(gòu)需求的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審查，使投標(biāo)人資格條件無(wú)資質(zhì)歧視、行業(yè)地域歧視，體現(xiàn)公平、公正的原則。

3.3 落實(shí)招標(biāo)采購(gòu)文件多級(jí)審查機(jī)制

參照國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本，制定企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)文本，確定核心框架和報(bào)價(jià)說(shuō)明、開評(píng)標(biāo)程序、合同、技術(shù)要求、評(píng)標(biāo)辦法等關(guān)鍵要素，以有利于科學(xué)規(guī)范化管理，提高管理水平;減少人為差錯(cuò)，提高招標(biāo)文件質(zhì)量;節(jié)約編制時(shí)間，提高采購(gòu)效率。在標(biāo)準(zhǔn)文本使用中，要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)相關(guān)需求、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分辦法等要求進(jìn)行項(xiàng)目化處理，最大程度反映招標(biāo)人對(duì)特定項(xiàng)目的價(jià)格導(dǎo)向、技術(shù)導(dǎo)向、人員配備導(dǎo)向和總體要求;對(duì)評(píng)標(biāo)辦法的設(shè)定，適當(dāng)提高量化評(píng)分的比例，以減少專家評(píng)委自由裁量權(quán)，避免專家評(píng)審因個(gè)人主觀好惡對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的擾動(dòng)。同時(shí)在文件發(fā)布前，落實(shí)編制人自查、執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部審查、相關(guān)專業(yè)主管部門會(huì)審的三級(jí)審查機(jī)制，以提高招標(biāo)文件質(zhì)量。

3.4 規(guī)范專家評(píng)委管理

嚴(yán)格專家評(píng)委準(zhǔn)入，形成評(píng)標(biāo)專家的滾動(dòng)培訓(xùn)機(jī)制，提高專家素質(zhì)。構(gòu)建考評(píng)制度，實(shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)專家的優(yōu)勝劣汰，不斷擴(kuò)充專家?guī)鞌?shù)量，減少“專職”評(píng)委。嚴(yán)格專家抽取，評(píng)標(biāo)專家應(yīng)隨機(jī)抽取且專業(yè)準(zhǔn)確。依托電子交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)專家根據(jù)抽取條件的自動(dòng)化抽取，系統(tǒng)自動(dòng)通過語(yǔ)音或者短信和評(píng)標(biāo)專家互動(dòng)確定專家評(píng)委，避免人為干擾和信息外泄。嚴(yán)格評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律和程序。評(píng)標(biāo)前宣讀評(píng)標(biāo)記錄和注意事項(xiàng)，設(shè)置手機(jī)存儲(chǔ)箱，建立相對(duì)封閉的評(píng)標(biāo)環(huán)境;在評(píng)標(biāo)過程全程視頻監(jiān)控和聲音采集，保障過程可追溯;對(duì)評(píng)標(biāo)專家個(gè)人打分偏離整體趨勢(shì)的情形，需要專家書面說(shuō)明或予以修正。既維護(hù)專家個(gè)人評(píng)審的權(quán)利也降低不客觀、公正履職的風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 改進(jìn)和完善綜合監(jiān)管模式

構(gòu)建紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、內(nèi)控、法律多部門聯(lián)合的大監(jiān)督格局，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)采購(gòu)過程合規(guī)性、合同履約偏差性的監(jiān)管。通過采購(gòu)策略事前審查、采購(gòu)過程事中監(jiān)督、結(jié)算、審計(jì)合同履行事后審查，完善監(jiān)督檢查機(jī)制。同時(shí)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的再監(jiān)督，暢通信訪溝通渠道，公示監(jiān)督電話，發(fā)揮各種監(jiān)督方式的積極作用，及時(shí)查處和發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)違規(guī)行為，堵塞管理漏洞。