垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的問題及解決思路

趙倩

建國以來，中央政府和地方政府的關(guān)系出現(xiàn)了很多次中央對地方政府權(quán)力收放的循環(huán)往復(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改革開放以后我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，伴隨著地方政府自主意識覺醒，其由于自身利益驅(qū)動要求擴(kuò)張本級政府權(quán)力的呼聲越來越高，導(dǎo)致地方政府有時(shí)候會為了本級利益逆中央宏觀決策而行，從某種程度上損害中央權(quán)威，為了遏制地方保護(hù)主義，使得中央政策方針能得到貫徹執(zhí)行，因此在我國行政體制中設(shè)立了垂直管理制度。

一、垂直管理部門現(xiàn)狀

“垂直管理部門，是指設(shè)立在一級行政區(qū)域內(nèi)不屬于本級政府管理的有實(shí)施法律、法規(guī)職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)或單位。按照垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的區(qū)別，垂直管理部門主要分為中央垂直管理部門和省（自治區(qū)、直轄市）垂直管理部門兩種。中央垂直管理的機(jī)構(gòu)一般是指中央主管部門的派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)，接受中央政府部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，雖然該機(jī)構(gòu)設(shè)在地方并且從事帶有一定地方性的工作，如海關(guān)、國稅、外匯等部門;省（自治區(qū)、直轄市）級垂直管理機(jī)構(gòu)一般是指中央領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)省級有關(guān)政府工作部門，省級政府工作部門直接領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)垂直管理部門，省以下各級地方政府對垂直管理部門則沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實(shí)行半垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，如工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等部門。

實(shí)行垂直管理的重要原因是為了讓一些宏觀調(diào)控部門可以不受地方政府干預(yù)，獨(dú)立行使職權(quán)，另外因?yàn)橹醒胝鹊胤秸帕?qiáng)，更容易受到群眾信任，因此將海關(guān)、國稅、外匯等部門權(quán)力上收至中央也符合群眾的預(yù)期。

二、與地方政府關(guān)系中存在的問題

垂直管理部門的設(shè)置有效避免了地方政府的干預(yù)，保證了政令暢通，然而垂直管理部門破除地方保護(hù)主義的設(shè)置初衷也決定了垂直管理部門與地方政府關(guān)系中不可避免的存在很多亟需解決的問題。

一、各自為政。因?yàn)榇怪惫芾頇C(jī)構(gòu)不受地方政府直接領(lǐng)導(dǎo)，因此二者在運(yùn)行過程中會服從于各自職責(zé)權(quán)限，很容易缺乏協(xié)調(diào)配合、各自為政。個(gè)別垂直管理部門由于人、事、財(cái)權(quán)都與地方政府無關(guān)，所以只聽從業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的工作要求，對于地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中需要協(xié)調(diào)配合的事情消極應(yīng)對;而一些地方政府則認(rèn)為相關(guān)事項(xiàng)屬于垂直管理部門職責(zé)，與地方政府績效無關(guān)，所以對垂直管理部門的行政執(zhí)法活動不支持、不配合。另外在干部的交流、考察上，垂直管理部門與地方政府之間也缺乏交流，使得垂直管理部門的干部一直是“內(nèi)部循環(huán)”，不利于干部培養(yǎng)。

二、權(quán)力糾紛。目前對于垂直管理部門和同級地方政府之間的權(quán)限范圍沒有明確的法律規(guī)定，而在實(shí)際運(yùn)行過程中，二者很容易因?yàn)槁氊?zé)權(quán)限問題產(chǎn)生權(quán)力糾紛，關(guān)系緊張。一方面由于二者職責(zé)權(quán)限有重疊的地方，有的垂直管理部門原本就屬于地方政府部門，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革從地方政府部門序列中退出上劃為了垂直管理部門，因此部分職能權(quán)限與地方政府部門相重合;另一方面由于垂直管理部門不可能處于執(zhí)法真空狀態(tài)，其行使職權(quán)不可能完全避開地方政府部門的干擾，而地方政府部門由于不直接領(lǐng)導(dǎo)垂直管理部門，對于配合垂直管理部門行使職權(quán)積極性不高，尤其是對于垂直管理部門制定的一些不利于本地的政策更是會消極應(yīng)對。因此二者之間權(quán)利糾紛時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致關(guān)系緊張。

三、權(quán)責(zé)不清。垂直管理部門的出現(xiàn)，是為了遏制地方政府對中央決策的不當(dāng)干預(yù)，打擊地方保護(hù)主義，但目前實(shí)際運(yùn)行中逐漸暴露出條塊分割、各自為政產(chǎn)生的一系列負(fù)面問題：一方面由于地方政府不對垂直管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，而上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門疏于對垂直管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，很容易滋生腐敗行為，另一方面隨著垂直管理機(jī)構(gòu)的日益增多，其日益擴(kuò)大的職責(zé)權(quán)限必然會影響地方政府職責(zé)權(quán)限的完整性，存在架空地方政府管理的問題，會嚴(yán)重?fù)p害地方政府工作積極性。

三、規(guī)范二者關(guān)系的意見建議

從上文可以看出，垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府關(guān)系中仍存在權(quán)利摩擦、各自為政等問題，亟需我們理順二者之間的關(guān)系，構(gòu)建起良性互動。本文建議從以下幾點(diǎn)著手：

第一、科學(xué)配置政府間職責(zé)權(quán)限。目前存在的垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的一席列問題從本質(zhì)上就是各級政府間權(quán)限劃分產(chǎn)生的問題，所以首要的解決辦法就是合理劃分中央與地方的事權(quán)。整體而言，中央主要負(fù)責(zé)宏觀管理，具體的微觀事務(wù)要下放給地方，做到“抓大放小”。其次結(jié)合實(shí)際需要和具體情況，特別是按照合理配置行政職能的要求，要進(jìn)行科學(xué)論證是否實(shí)行垂直管理。最后要逐步過渡到依靠法律、法規(guī)等制度保障來規(guī)范垂直管理部門與地方政府的職責(zé)權(quán)限劃分。

第二、健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制。對于垂直管理部門和地方政府因職能交叉或利益沖突等而出現(xiàn)爭權(quán)、推諉現(xiàn)象，需要加強(qiáng)二者間的協(xié)調(diào)溝通，就有必要建立健全垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善明確有效的程序和制度，成立權(quán)威的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如可以嘗試建立地方政府部門與垂直管理機(jī)構(gòu)聯(lián)席會議機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議協(xié)調(diào)解決二者在權(quán)利行使中有糾紛的典型問題，協(xié)調(diào)解決聯(lián)合執(zhí)法過程中需要相互配合的具體問題;垂直管理機(jī)構(gòu)和地方政府相關(guān)部門在行使職權(quán)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)事項(xiàng)不屬于本部門主管或管轄，應(yīng)及時(shí)移交至有管轄權(quán)的部門處理。

第三、加強(qiáng)對垂直管理部門的監(jiān)督。垂直管理部門雖然受上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，但是其屬地所在的本行政府應(yīng)該加強(qiáng)對垂直管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)。垂直管理部門一般都集中了行政管理和執(zhí)法等權(quán)力，如果沒有同級政府部門的制約和監(jiān)督，很容易滋生腐敗，因此地方政府、人大應(yīng)該對其遵守相關(guān)政策法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督。垂直管理部門和地方政府間如發(fā)生爭議，且經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見的，可進(jìn)一步由法律裁決，法律的約束能有效減少雙方的違法行為或是不作為。

第四、依托網(wǎng)絡(luò)平臺建立垂直管理部門與地方政府信息共享機(jī)制。目前垂直管理部門與地方政府之間信息缺乏互通，嚴(yán)重影響二者之間協(xié)調(diào)配合和執(zhí)政能力的提高。隨著當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展步入成熟階段，本文建議可以依托政府局域網(wǎng)，建立二者信息共享交流平臺，一方面共享信息提高行政效率，另一方面可以加強(qiáng)垂直管理部門與地方政府之間人員之間的交流溝通，協(xié)調(diào)關(guān)系。

參考文獻(xiàn)

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[3]中央與地方關(guān)系視野下垂直管理制度之反思 伍熠

[4]垂直管理部門與地方政府關(guān)系中存在的問題及解決思路 孫發(fā)鋒

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）