尼日利亞《石油工業(yè)法案》的立法前景與投資機(jī)遇

摘 要：尼日利亞《石油工業(yè)法案》從2008年初次作為法案被提出起，至今未能順利通過(guò)立法程序。即便困難重重，該法案仍然是在尼油氣投資者最頻繁討論的話題，深刻影響著在尼國(guó)際油公司的投資戰(zhàn)略和利益。本文通過(guò)對(duì)尼日利亞立法程序和《石油工業(yè)法案》當(dāng)前面臨主要矛盾的分析，為新冠疫情下的在尼石油公司揭示投資的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

關(guān)鍵詞：尼日利亞;《石油工業(yè)法案》;PIGB;PIFB;投資機(jī)遇

1 《石油工業(yè)法案》立法現(xiàn)狀

尼日利亞實(shí)行聯(lián)邦制，立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)相互獨(dú)立，國(guó)民議會(huì)是其立法機(jī)構(gòu)。國(guó)民議會(huì)采取兩院制，新法案須在參議院和眾議院通過(guò)多個(gè)審議步驟，最后由總統(tǒng)同意簽署才正式生效。

第一步發(fā)起法案，新發(fā)起的法案可分為三類，第一類是行政法案，可由任何一個(gè)行政部門發(fā)起;第二類是議員法案，由參眾兩院提出;第三類是除前述兩類法案之外的法案，統(tǒng)稱私法法案。法案通過(guò)格式審查后，需向公眾公報(bào)，特別是利益相關(guān)方。第二步法案一讀，主要目的是向立法者介紹法案的主旨框架，不進(jìn)行討論和辯論。第三步法案二讀，法案的正式討論是從二讀開(kāi)始，通過(guò)二讀的法案將進(jìn)入下一階段審議，而被否決的法案除非重新發(fā)起，否則不會(huì)再進(jìn)行重讀。第四步委員會(huì)審議，專責(zé)或者常務(wù)委員會(huì)對(duì)法案進(jìn)行逐條審閱，并舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，委員會(huì)在審議完成后，負(fù)責(zé)將所有對(duì)法案的看法和修改意見(jiàn)反饋給議會(huì)。第五步法案三讀，通過(guò)三讀的法案，原則上不再進(jìn)行修改。第六步兩院同意，如果兩院在該階段存在分歧，則需通過(guò)聯(lián)合委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)議部分進(jìn)行審議，如果兩院最終不能達(dá)成一致，則該法案的立法討論終止。第七步總統(tǒng)簽署，通過(guò)以上所有步驟的法案將交給總統(tǒng)簽署生效，但總統(tǒng)可以行使否決權(quán)并說(shuō)明理由，如議會(huì)同意總統(tǒng)意見(jiàn)，則法案會(huì)在修改后再次提交簽署，如議會(huì)不同意總統(tǒng)意見(jiàn)，則兩院根據(jù)憲法可以對(duì)該法案進(jìn)行投票，如獲得超過(guò)2/3以上議會(huì)支持，則該法案同樣生效。

《石油工業(yè)法案》由聯(lián)邦政府組建的油氣改革落實(shí)委員會(huì)于2008年提出，屬于行政法案，由于十年的討論無(wú)果，在2017年被拆分為四個(gè)法案，由兩院發(fā)起審議。目前，只有石油行業(yè)治理法案（Petroleum Industry Governance Bill，PIGB）走到了總統(tǒng)簽署階段，然而總統(tǒng)在2018年否決了該法案，將PIGB退回議會(huì)修改。其余三個(gè)法案，即石油東道社區(qū)法案（Petroleum Host Community Bill，PHCB），石油行業(yè)財(cái)稅法案（Petroleum Industry Fiscal Bill，PIFB），石油行業(yè)管理法案（Petroleum Industry Administration Bill，PIAB），都尚未通過(guò)二讀。

2 《石油工業(yè)法案》面臨的立法挑戰(zhàn)

《石油工業(yè)法案》拆分后的四個(gè)獨(dú)立法案中，PHCB主要針對(duì)東道社區(qū)事務(wù)和籌資，PIFB主要針對(duì)財(cái)稅補(bǔ)貼，PIGB主要針對(duì)管理和規(guī)范框架，PIAB主要針對(duì)上中下游的作業(yè)安排。

2.1 從PIGB的角度：行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的利益沖突

總統(tǒng)否決PIGB給了三個(gè)主要理由：第一，在PIGB下，新設(shè)的國(guó)家石油管理委員（NPRC）將取代原來(lái)石油部（DPR）和石油監(jiān)管與定價(jià)局（PPPRA）制定管理整個(gè)行業(yè)的規(guī)范，而NPRC保留10%的行業(yè)收益作為自有運(yùn)營(yíng)資金，聯(lián)邦政府認(rèn)為這一比例太高;第二，PIGB下設(shè)立的旨在通過(guò)石油產(chǎn)品價(jià)格安排調(diào)解地區(qū)發(fā)展的石油平衡基金，本質(zhì)上采取的是價(jià)格補(bǔ)貼的手段，與政府推行減少補(bǔ)貼的政策背道而馳;第三，法案草稿有表述不清且容易引起歧義的表述等。

總統(tǒng)意見(jiàn)體現(xiàn)了聯(lián)邦政府對(duì)于自身管理權(quán)力被限制的不滿，也體現(xiàn)了立法者在法案中沒(méi)有充分考慮政府已發(fā)布政策，造成聯(lián)邦政府對(duì)于政策沖突的擔(dān)憂。這些不滿與擔(dān)憂，是三權(quán)分立體系下政治力量再平衡過(guò)程中很難避免的問(wèn)題，而國(guó)民議會(huì)如要再次修改PIGB使其能夠順利立法，勢(shì)必需要與聯(lián)邦政府尋求利益妥協(xié)，否則只能動(dòng)用憲法賦予的絕對(duì)多數(shù)表決機(jī)制強(qiáng)行通過(guò)該法案。作為投資者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，強(qiáng)行通過(guò)的法案在實(shí)施過(guò)程中如果不能得到聯(lián)邦政府的支持，對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展只會(huì)帶來(lái)更多的不確定性，增加投資項(xiàng)目執(zhí)行的困難。

2.2 從PIFB角度：油公司與政府的利益沖突

PIFB法案目前停留在二讀階段，其主要調(diào)整對(duì)象是直接影響到油公司收益的財(cái)稅政策，雖然尚未進(jìn)入委員會(huì)審查的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)環(huán)節(jié)，但各大油公司已通過(guò)游說(shuō)將各自的利益滲透到了法案細(xì)節(jié)中。

在2018年政府發(fā)布的PIFB草稿中，陸上和淺水油氣開(kāi)發(fā)的財(cái)稅條款要低于現(xiàn)行稅率，但對(duì)于深水原油開(kāi)發(fā)，PIFB的稅率不僅與水深掛鉤，且與產(chǎn)量進(jìn)行滑動(dòng)，而不是此前的固定稅率。同時(shí)，深水天然氣開(kāi)發(fā)在PIFB下也與產(chǎn)量掛鉤。因此，對(duì)于持有陸上和淺水區(qū)塊的公司來(lái)說(shuō)，PIFB產(chǎn)生了一定的利好，但是對(duì)于持有深水區(qū)塊的公司，PIFB是否利好還未知。

財(cái)稅條款決定了政府與油公司的利潤(rùn)分成比例，是最激烈的利益分配與斗爭(zhēng)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，最有談判優(yōu)勢(shì)的時(shí)機(jī)就是現(xiàn)行合同到期、油公司謀求延期的時(shí)候，而尼的絕大多數(shù)深水產(chǎn)品分成合同（PSC）將在2023年陸續(xù)到期，因此現(xiàn)階段針對(duì)PIFB的討論較為激烈。

對(duì)油公司來(lái)說(shuō)，政府為了繼續(xù)吸引投資，不會(huì)不考慮油公司的利益，但即使油公司利益無(wú)法通過(guò)PIFB來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可謀求通過(guò)單獨(dú)的財(cái)稅安排來(lái)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。對(duì)于已經(jīng)將《石油工業(yè)法案》立法不確定性視為常態(tài)的油公司，測(cè)算匹配公司發(fā)展的財(cái)稅條款是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，一方面可以支持日常經(jīng)營(yíng)決策，一方面也為游說(shuō)和談判活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

2.3 從歷史角度：立法程序本身的效率限制

《石油工業(yè)法案》尋求對(duì)石油行業(yè)的整體變革，觸動(dòng)利益非常廣泛，不僅聯(lián)邦政府與議會(huì)之間有分歧，議會(huì)成員之間也是看法各異，加上以油公司為代表的游說(shuō)團(tuán)體的影響，各方想要達(dá)成一致非常困難。從歷史數(shù)據(jù)看，尼國(guó)民議會(huì)的法案通過(guò)率也不高，在第八屆國(guó)民議會(huì)期間，立法成功率只有1.5%，而從2000年至今只有9個(gè)石油相關(guān)的法案最終立法成功。四年一次的議會(huì)選舉也在一定程度上造成了法案審議的反復(fù)。

3 前景和機(jī)遇

進(jìn)入2020年以來(lái)，新冠疫情在世界范圍內(nèi)爆發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)停滯，國(guó)際油價(jià)暴跌，市場(chǎng)需求低迷，都讓以油氣產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的尼日利亞當(dāng)局倍感壓力。在這個(gè)特殊的背景下，雖然四部法案的立法前景仍然堪憂，但要求盡快通過(guò)PIGB的呼聲不斷，《石油工業(yè)法案》似乎成為了刺激行業(yè)發(fā)展的契機(jī)。

面對(duì)這樣的情勢(shì)，在尼石油公司應(yīng)客觀的認(rèn)識(shí)到，法案背后的利益矛盾并沒(méi)有消失，以法案為基礎(chǔ)制定未來(lái)投資計(jì)劃并不理性。以PIGB為例，總統(tǒng)如果重新簽署該法案，仍然需要議會(huì)與聯(lián)邦政府各自妥協(xié)。退一步說(shuō)，即使PIGB立法成功，新組建的機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中也可能出現(xiàn)較大的效果偏差。因此石油公司應(yīng)把更大的力氣花在政策執(zhí)行和經(jīng)營(yíng)測(cè)算中，而不是試圖推動(dòng)或者逼退立法。

在尼石油公司還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，爭(zhēng)取利益的機(jī)會(huì)不僅僅在議會(huì)內(nèi)，也在議會(huì)之外。面臨經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的政府，一是可能通過(guò)立法出臺(tái)更加優(yōu)惠的財(cái)稅安排，穩(wěn)住石油公司的長(zhǎng)期投資，二是可能通過(guò)歷史遺留爭(zhēng)議解決、獨(dú)立財(cái)稅條款安排等，在短期內(nèi)從石油公司獲取現(xiàn)金收益?？梢灶A(yù)判，在疫情和油價(jià)的雙重壓力下，石油公司將獲得更多與政府談判歷史問(wèn)題與未來(lái)投資的機(jī)會(huì)，而利用特殊時(shí)期獲得有利政策支持，擺脫歷史遺留問(wèn)題，將是在尼石油公司短期內(nèi)最大的機(jī)遇。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

周露晞（1986- ），女，漢族，江蘇揚(yáng)州人，碩士學(xué)歷，中國(guó)石化集團(tuán)國(guó)際石油勘探開(kāi)發(fā)有限公司中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：海外油氣田投資，投資爭(zhēng)議解決。