為何有些村干部成了“苦差事”

呂德文

今年是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。村干部是脫貧攻堅(jiān)的主力軍，在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧等工作中，都發(fā)揮著難以替代的作用。然而，這一獨(dú)特的地位也恰恰導(dǎo)致一些地方的村干部成了一個(gè)“苦差事”。由于脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重，村干部?jī)叭怀蔀榱恕叭毟刹俊?，一些村干部因?yàn)楣べY收入不足以維持家庭生計(jì)，產(chǎn)生了“撂挑子”的想法。因此，不少貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作，基本上依靠上級(jí)下派的扶貧工作組開展，村干部反而成了副手，發(fā)揮作用并不明顯。那么，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興過程中，制約村干部作為的主要原因有哪些？村干部積極作為需要哪些制度條件？

村干部是不是“苦差事”，主要是基層“最后一公里”的性質(zhì)決定的

當(dāng)前，全國各地都在探索脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的有效銜接問題。村干部是鄉(xiāng)村振興的重要主體。一方面，人才是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，人才匱乏是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一大瓶頸。因此，需要一些能人、返鄉(xiāng)大學(xué)生扎根鄉(xiāng)村，讓這些人才既能在產(chǎn)業(yè)興旺中獲得人生價(jià)值，又能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮帶頭作用。另一方面，“給錢給物，不如建個(gè)好支部”，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，培養(yǎng)千千萬萬的優(yōu)秀基層黨組織帶頭人，是鄉(xiāng)村振興重要的組織保障。說到底，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興是黨中央確定的重大戰(zhàn)略，村干部恰恰是重大戰(zhàn)略實(shí)施過程中打通基層“最后一公里”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？陀^上說，當(dāng)前個(gè)別村干部之所以成為“苦差事”，主要是基層“最后一公里”的性質(zhì)決定的。

一直以來，我國對(duì)村級(jí)組織的定位是，村黨支部是農(nóng)村基層黨組織，村委會(huì)是自治組織，村兩委干部的職業(yè)身份并未因擔(dān)任村干部而改變，他們并非專職干部，而是兼職人員。在一些城市化水平比較高的地區(qū)，村干部已經(jīng)接近于職業(yè)化。比如，在江蘇、上海等地區(qū)，由于地方政府的財(cái)政能力比較強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村干部可以專門從事管理服務(wù)工作，獲得較好的經(jīng)濟(jì)收入。這些地區(qū)的村干部，雖是自治組織成員，也要經(jīng)過村民選舉認(rèn)可。但基層黨委政府通過換屆選舉，并開放出大量集體企業(yè)管理、公益服務(wù)等崗位，使得優(yōu)秀村干部有較好的職業(yè)保障。這些地區(qū)的村干部，因?yàn)橛休^好的經(jīng)濟(jì)收入，也有穩(wěn)定的職業(yè)保障，盡管也要承擔(dān)諸多細(xì)小瑣碎的工作，但擔(dān)任村干部并不是一個(gè)“苦差事”。

全國絕大多數(shù)地區(qū)的村干部仍然是以兼職的身份履職的。在絕大多數(shù)地區(qū)，村干部的工資以誤工補(bǔ)貼的形式發(fā)放，收入并不高。村民擔(dān)任村干部的動(dòng)機(jī)是多元的，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)只是一方面。比如，在浙江的廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但村集體經(jīng)濟(jì)并不算發(fā)達(dá)。并且，長(zhǎng)期以來，地方黨委政府對(duì)村干部誤工補(bǔ)貼的財(cái)政支持力度并不算大。但當(dāng)?shù)氐拇鍍晌x舉競(jìng)爭(zhēng)甚是激烈，地方經(jīng)濟(jì)精英有較強(qiáng)的擔(dān)任村干部的動(dòng)力，以至于形成了“富人治村”現(xiàn)象。富人競(jìng)選村干部，主要不是為了獲取經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，而是為了獲得社會(huì)地位和市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

在普通的中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，人們當(dāng)選村干部的主要?jiǎng)恿σ膊皇墙?jīng)濟(jì)待遇。事實(shí)上，這些地方的村干部的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以比照當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力市場(chǎng)。一般情況下，當(dāng)村干部當(dāng)然不至于“虧”，但也談不上能夠獲得多大的經(jīng)濟(jì)利益。比如，有些地方近些年提高了村干部待遇，如果村干部的工作還是和以前一樣，只是處理簡(jiǎn)單的村務(wù)，并不影響自己的勞動(dòng)生產(chǎn)，那么他們的待遇不算差。但如果村干部忙到?jīng)]有時(shí)間打理自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，則待遇就不算高了?？梢?，人們之所以還愿意擔(dān)任村干部，前提是基本待遇有保障;更關(guān)鍵的是，村干部還是一種身份象征。比如，在有社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的村莊中，擔(dān)任村干部不僅是對(duì)個(gè)人威望和能力的認(rèn)可，也是家族等社會(huì)集團(tuán)一致行動(dòng)的結(jié)果。

村干部是不是“苦差事”，取決于基層黨委政府對(duì)村級(jí)組織和村干部的定位

只要村級(jí)組織是一個(gè)自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的自治組織，村干部的主要工作便是村務(wù)和少量配合政務(wù)的工作。村務(wù)工作的一個(gè)主要特點(diǎn)是細(xì)小瑣碎，且無規(guī)律性。這就意味著，村干部必須在日常生產(chǎn)生活中去完成這些事務(wù)。比如，鄰里糾紛的調(diào)解、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的合作用水、為村民辦理各種證明等，幾乎都要“有求必應(yīng)”。而“有求必應(yīng)”的前提是，村干部必須在村，熟悉村莊生活的規(guī)律。村干部只有長(zhǎng)期居住在村莊，才能讓群眾隨時(shí)找得到，群眾的訴求也能及時(shí)得到回應(yīng)。只有熟悉村莊生活規(guī)律，村干部才能找到最為簡(jiǎn)約有效的辦法去滿足群眾的訴求。比如，鄰里糾紛的調(diào)解，不僅僅是要讓矛盾分出個(gè)是非曲直，更重要的是在調(diào)解過程中修復(fù)群眾之間的關(guān)系。因此，村干部的理想狀態(tài)是，在生活中完成工作，融工作于生活中。一個(gè)優(yōu)秀的村干部不僅要有政策解讀和執(zhí)行能力，能夠出色地完成黨和政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)，還要有豐富的社會(huì)閱歷，能夠用地方性規(guī)范服務(wù)群眾、治理村莊。

在這個(gè)意義上，對(duì)于那些合格的村干部而言，當(dāng)干部并不需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，也就是順便完成而已。因此，村干部并不是一件“差事”，更談不上是“苦差事”，甚至還是一件極有面子的事情。

某種意義上，一些地方的村干部之所以不好做，并不在于差事苦不苦，而在于他們普遍面臨角色沖突的困境。如果村干部將自己定位為基層政權(quán)的代理人，盡心盡力為基層黨委政府辦事，當(dāng)然會(huì)得到基層政府強(qiáng)有力的支持。但是，如果村干部在執(zhí)行國家政策的過程中，總是和基層黨委政府講條件，甚至于很多村干部不惜和黨委政府對(duì)著干。這類村干部可以獲得一些群眾的認(rèn)可，做工作也比較簡(jiǎn)單，但在碰到一些剛性政策時(shí)，他們就很容易被基層政權(quán)替換。筆者在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，兩種類型的村干部都很容易因?yàn)榻巧珱_突而被迫辭職。畢竟，對(duì)于當(dāng)時(shí)的村干部而言，他們獲得的經(jīng)濟(jì)利益僅僅是誤工補(bǔ)貼而已。即便可以從中獲得一些灰色利益，也是小好處，并不足以讓其不惜付出聲譽(yù)代價(jià)。

當(dāng)前，人們之所以認(rèn)為一些村干部是個(gè)“苦差事”，主要還是村級(jí)組織行政化和村干部職業(yè)化改革所致。村級(jí)組織行政化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

從治理事務(wù)上看，政務(wù)急劇增加。一方面，基層黨委政府通過治理重心下沉或服務(wù)下沉，將行政事務(wù)下沉到村（社區(qū)）一級(jí)。比如，低保、養(yǎng)老、殘疾人、流動(dòng)人口管理、合作醫(yī)療、計(jì)劃生育等，均在村一級(jí)設(shè)置了專干。很多村莊由于行政資源有限，村干部需要兼職處理這些政務(wù)。近些年來，隨著脫貧攻堅(jiān)、污染防治和掃黑除惡三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的開展，以及一直在開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，村級(jí)組織需要配合的臨時(shí)政務(wù)工作也越來越多。另一方面，一些傳統(tǒng)的村務(wù)工作也有行政化的趨勢(shì)。比如，黨建工作的規(guī)范化程度越來越高，基層黨組織要完成的陣地建設(shè)、活動(dòng)和臺(tái)賬等工作急劇增加。另外移風(fēng)易俗等工作，也因?yàn)榈胤近h委政府加大了工作力度，而變得更加繁重。

從治理方式上看，內(nèi)務(wù)工作急劇增加。村級(jí)治理向來是面對(duì)面開展群眾工作的，其工作方式主要是通過做思想工作，在農(nóng)民家中、田間地頭開展工作。因此，村莊治理基本上是一件外務(wù)工作，而不可能單純依靠辦公室事務(wù)來實(shí)現(xiàn)。但是，近些年在基層治理現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)下，村莊治理的規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提高，辦事留痕的原則已經(jīng)滲透到了村級(jí)治理全過程。結(jié)果是，村干部除了要做大量的群眾工作，還要承擔(dān)工作負(fù)荷一點(diǎn)也不亞于外務(wù)工作的內(nèi)務(wù)工作。事實(shí)上，內(nèi)務(wù)工作不僅增加了村干部的工作量，也壓縮了村干部的自主性。

從治理要求上看，標(biāo)準(zhǔn)越來越高。近些年來，目標(biāo)考核制被廣泛引入鄉(xiāng)村治理中?；鶎狱h委政府通過千分制、百分制等評(píng)價(jià)體系，對(duì)村級(jí)組織和村干部進(jìn)行考核。這雖然強(qiáng)化了基層黨委政府對(duì)村級(jí)組織的管理，但也在客觀上導(dǎo)致村干部工作取向的變化。如果說，過去村干部還在代理人和當(dāng)家人之間存在角色沖突的話，那么，在嚴(yán)格的考核制下，村干部基本上按照基層黨委政府的指揮棒在開展工作。上級(jí)檢查考核的泛濫，增加了村干部負(fù)擔(dān)，村干部還普遍面臨追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，其差事之苦，不僅在于工作量的增加，還在于自由裁量權(quán)的壓縮和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的壓力。

客觀上，由于村級(jí)事務(wù)急劇增加，工作標(biāo)準(zhǔn)也急劇提高，很多地區(qū)的村干部事實(shí)上已經(jīng)職業(yè)化了。有些地方并未要求村干部職業(yè)化，但不斷增加的工作量，迫使他們主動(dòng)放棄自己的家庭事務(wù)，全心投入到村干部工作中去。有些地方開展了半職業(yè)化探索，要求村級(jí)組織每天有人值班，村干部實(shí)行輪班制。相當(dāng)大一部分地區(qū)則實(shí)行了全職化，所有村干部都要坐班，村干部的作風(fēng)也納入了基層紀(jì)委的監(jiān)督范疇。

顯然，村級(jí)組織的行政化和村干部的職業(yè)化與村級(jí)組織的自治性質(zhì)并不匹配。其顯著表現(xiàn)是，村干部的工作方式、報(bào)酬和待遇有顯著差異。甚至于，很多人在擔(dān)任村干部后，因?yàn)闊o法兼顧家庭生計(jì)，家庭收入大大降低。

村干部是不是“苦差事”，還和農(nóng)村社會(huì)分化和村干部群體轉(zhuǎn)變密切相關(guān)

在村莊事務(wù)不多，壓力不大，村干部可以兼顧家庭生計(jì)的情況下，村干部看中的不僅僅是誤工補(bǔ)貼，而是村干部的身份價(jià)值。這一身份價(jià)值，包括社會(huì)認(rèn)可、市場(chǎng)機(jī)會(huì)和政治賦權(quán)等多個(gè)方面。在這個(gè)意義上，村干部是不是“苦差事”，還和農(nóng)村社會(huì)分化和村干部群體轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。

在社會(huì)分化比較嚴(yán)重的地區(qū)，擔(dān)任村干部具有極強(qiáng)的象征意義。前已述及，一些地方曾一度出現(xiàn)富人治村現(xiàn)象，村莊的富裕階層參與選舉的熱情比較高。主要原因是，很多富人在經(jīng)濟(jì)上獲得成功后，需要通過當(dāng)選村干部來獲得社會(huì)認(rèn)可。這一認(rèn)可，不僅包括在村莊掙得面子，也是以此獲得基層黨委政府的承認(rèn)，反過來為其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。在這個(gè)意義上，哪怕富人們?cè)敢鉃榇迩f事務(wù)投入全部精力，也并不意味著村干部是一個(gè)“苦差事”，他們獲得的社會(huì)價(jià)值遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。甚至于，一些富人為了增加獲選機(jī)會(huì)，承諾不拿工資，自己出錢為村莊做公益事業(yè)。長(zhǎng)此以往，競(jìng)選村干部就成為村莊社會(huì)階層分化的特定的社會(huì)機(jī)制。是否有能力參與競(jìng)選，并擔(dān)任村干部，往往成為經(jīng)濟(jì)精英獲得社會(huì)地位的重要條件。而對(duì)于普通群眾而言，因?yàn)闊o法承諾不拿誤工補(bǔ)貼，更不可能自掏腰包包攬村莊的公益事業(yè)，也就自覺地退出了村莊政治舞臺(tái)。

而在社會(huì)分化不太嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)，擔(dān)任村干部除了社會(huì)榮譽(yù)等原因外，最重要的是，這是一份穩(wěn)定而有保障的兼業(yè)。在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民家庭生計(jì)呈現(xiàn)出“半工半耕”的特征。絕大多數(shù)家庭的年輕人外出務(wù)工，老年人和小孩留守農(nóng)村。隨著少子化時(shí)代的到來，有相當(dāng)部分已經(jīng)當(dāng)上了爺爺奶奶的中年人留守農(nóng)村。這一部分農(nóng)民，無論是在村莊人口結(jié)構(gòu)上，還是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，均是中堅(jiān)力量。比如，他們雖然留守農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但多少還可以兼營(yíng)副食店、代銷農(nóng)藥化肥、充當(dāng)農(nóng)副產(chǎn)品的經(jīng)紀(jì)人等。村莊中的紅白喜事，這群人也是主持操辦者。因此，他們堪稱“中堅(jiān)農(nóng)民”。中堅(jiān)農(nóng)民擔(dān)任村干部，有天然優(yōu)勢(shì)：他們?cè)诖?，熟悉村莊，本身就是村莊社會(huì)事務(wù)的操辦者。對(duì)于他們自身而言，一年幾萬元的村干部誤工補(bǔ)貼，也相當(dāng)于多了一份兼職。在這個(gè)意義上，只要不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中堅(jiān)農(nóng)民對(duì)擔(dān)任村干部是有積極性的。

然而，隨著村級(jí)組織行政化和村干部職業(yè)化的推進(jìn)，村干部已經(jīng)越來越接近于“事務(wù)官”。村干部雖然是通過村民選舉上臺(tái)的，但其自主性已經(jīng)大大降低，亦不太可能通過村干部這個(gè)職位提高其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位。因此，村干部群體從之前的在村莊政治生活中享有社會(huì)威望、政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)地位的精英，變成“拿錢的辦事員”，事實(shí)上，越來越多的村干部認(rèn)同這一定位。這一轉(zhuǎn)變無論是對(duì)富人還是對(duì)中堅(jiān)農(nóng)民，都是一大沖擊，在他們看來，擔(dān)任村干部和其家庭生計(jì)之間存在沖突。

當(dāng)前，不少地方希望進(jìn)一步提高村干部待遇，并加強(qiáng)職業(yè)化導(dǎo)向，為村干部提供更多的職業(yè)前景來吸引年輕人擔(dān)任村干部。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論如何提升待遇，村干部的收入都難以支撐年輕人結(jié)婚生子買房等家庭再生產(chǎn)的需要。同樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的地區(qū)，無論如何拓寬職業(yè)前景，既有的政策工具也很難讓村干部變成一個(gè)穩(wěn)定而有前景的職業(yè)。要讓村干部不再是一個(gè)“苦差事”，讓更多的年輕人投身其中，要重新明確村委會(huì)的自治性質(zhì)和村干部的兼業(yè)特征。簡(jiǎn)單而言，要讓那些本來就有決心在農(nóng)村創(chuàng)造一番天地的年輕人，在不影響其事業(yè)的前提下參與到村干部工作中去。

責(zé)編/趙橙涔? ? 美編/王夢(mèng)雅