美國WTO改革方案及其對我國的潛在影響

付凱娜　劉馨平　曹廣偉

摘要：在世界經(jīng)濟格局轉(zhuǎn)換中，美國指責以WTO為核心的多邊貿(mào)易體制偏袒發(fā)展中國家，對美國不公平，要求WTO進行符合自身利益的改革。美國提出WTO應解決“非市場經(jīng)濟體”帶來的挑戰(zhàn)、改變對發(fā)展中國家的認定方式、尊重成員國的主權選擇和提高政策透明度等，以退出WTO、阻撓上訴機構(gòu)法官甄選相要挾，聯(lián)合歐盟、日本合力推動WTO全面改革。美國改革WTO的方案和路徑針對中國的意味明顯，我國發(fā)展中國家地位、“市場經(jīng)濟國家”身份認定，國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶持政策等或?qū)⑹艿教魬?zhàn)。我國應與各方加強協(xié)商、合作，緩沖美方壓力、維護自身利益，并幫助WTO化解當前危機。

關鍵詞：WTO改革;美國方案;貿(mào)易規(guī)則

中圖分類號：P743.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6916（2020）15-0031-04

進入21世紀以來，以世界貿(mào)易組織（WorldTradeOrganization，簡稱WTO）為核心的多邊貿(mào)易體制奠定了經(jīng)濟全球化的基石，在推動貿(mào)易發(fā)展、保障就業(yè)、提高生活水平等方面作出了重要貢獻，成為促進世界經(jīng)濟增長的重要引擎。部分發(fā)展中國家充分利用自由、便利的貿(mào)易投資環(huán)境，積極參與國際分工，融入全球價值鏈產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈，實現(xiàn)了迅速發(fā)展和崛起。眼見新興經(jīng)濟體的崛起和自身主導地位的削弱，特朗普政府認為WTO過于寬泛的發(fā)展分類及其附帶的差別待遇，侵占了美國利益。因此，美國主張WTO應對“非市場經(jīng)濟行為”“發(fā)展中國家”的認定和透明度問題進行改革，并威脅WTO如果不實施令美國滿意的改革，將退出這一全球多邊貿(mào)易機構(gòu)。為迫使各方改革WTO，美國堅持蓄意阻撓上訴機構(gòu)法官甄選，導致貿(mào)易爭端解決機制面臨停擺危機。

基于此，本文從世界經(jīng)濟格局轉(zhuǎn)換的背景下探討美國推動WTO改革的利益訴求和具體方案，以期研究美國方案對中國的潛在影響，為我國及時有效應對提供意見參考。

一、美國推動WTO改革的背景

自中國2001年加入WTO，特別是2008年國際金融危機以來，世界經(jīng)濟格局正經(jīng)歷前所未有的變化，新興市場和發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟增長的貢獻率達到70%～80%。2018年，世界經(jīng)濟增長3.7%，這在很大程度上得益于中國等亞洲新興市場和發(fā)展中國家經(jīng)濟保持了6.3%的較高增長。

反觀美國，進入21世紀后其“新經(jīng)濟”政策紅利逐漸消退，經(jīng)濟低速徘徊，社會矛盾突出，兩極分化嚴重。2007年，美國次貸危機全面爆發(fā)，進而引發(fā)全球金融危機，將世界經(jīng)濟拖人停滯、衰退的深淵。作為危機策源地的美國損失慘重，金融動蕩、失業(yè)率高漲、出口萎縮，相對經(jīng)濟實力衰減，超級大國地位受到?jīng)_擊。

對此，奧巴馬政府曾大規(guī)模實施刺激經(jīng)濟計劃，但.成效有限。特朗普上臺后，千方百計轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾，指責WTO現(xiàn)行制度無法為美國經(jīng)濟保駕護航，老牌發(fā)達資本主義國家面臨著發(fā)展中國家的“非市場經(jīng)濟”行為的不公平競爭。美國試圖以貿(mào)易戰(zhàn)為武器脅迫國際社會打破現(xiàn)有貿(mào)易框架，在美國優(yōu)先的理念下修訂制定國際經(jīng)濟規(guī)則，重振美國經(jīng)濟大國的雄風，進而遏制新興經(jīng)濟體的發(fā)展。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國著重發(fā)展“新經(jīng)濟”的戰(zhàn)略形成了“去工業(yè)化”效應：制造業(yè)持續(xù)向知識經(jīng)濟和服務業(yè)轉(zhuǎn)移，制造業(yè)增加值占世界總和的比重一路下滑，從20世紀50年代初占比近40%，跌至2012年的17.4%，2010年其世界第一制造業(yè)大國地位被中國取代。隨著制造業(yè)轉(zhuǎn)移，美國經(jīng)濟形成了過度依賴信息、金融、服務業(yè)的局面，其弊端日益顯現(xiàn)：過度金融創(chuàng)新、債務驅(qū)動型增長、貿(mào)易財政雙赤字。

二、美國對現(xiàn)行的WTO規(guī)則的抱怨

（一）美國的貿(mào)易行為受到WTO的爭端解決程序的制裁

Peter大法官在告別演講中指出，WTO的爭端解決機制是世貿(mào)組織“王冠上的明珠”，有效的爭端解決機制是一個運行良好的多邊貿(mào)易體系的核心。世貿(mào)組織在成立伊始，該上訴機構(gòu)就已經(jīng)成立，這一機構(gòu)的特點在于其獨立性，不受政治權力大小的影響，各個成員國可以在這一機構(gòu)下獲得為自己辯訴的權利。數(shù)據(jù)顯示，美國提出的針對別國的貿(mào)易仲裁案，美國勝訴比例超過九成。然而，與此同時，別國對美國提出的貿(mào)易仲裁案，美國敗訴的比例大概也在九成。美國認為WTO上訴機構(gòu)嚴重損害了現(xiàn)有機制在政治上的可持續(xù)性。

（二）發(fā)展中國家的認定及其附帶的差別待遇對自身帶來的不公平競爭

特朗普政府認為，世界貿(mào)易組織定義了“最不發(fā)達國家”，但對于“發(fā)展中國家”并沒有明確的標準，各個國家自認為是“發(fā)展中國家”，然后利用WTO協(xié)定給予發(fā)展中國家的所有“特殊和差別待遇”。中國、巴西、南非和印度等成員，以人均收入較低為由，把自身定義為發(fā)展中國家，并享有一系列的特殊待遇，卻擁有與許多發(fā)達國家相當?shù)慕?jīng)濟體量，不僅沒有承擔充足的現(xiàn)行的WTO義務，而且對WTO達成新的貿(mào)易協(xié)定構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（三）認為WTO政策透明度不足

WTO一直強調(diào)透明度原則，所謂的透明度原則就是各國要向其他國家及時公開與貿(mào)易有關的政策、體制和見則。根據(jù)透明度原則，世貿(mào)組織的貿(mào)易政策審議機制要對各國的各項貿(mào)易政策進行定期監(jiān)督。在補貼、數(shù)量限制、貿(mào)易壁壘、農(nóng)業(yè)支持等問題上，一旦采取措施，就應告知其他國家，以遵守透明度的原則。美國之所以如此關注，并且在該問題上主張采取行動，其主要針對所謂的中國國有企業(yè)補貼的“不透明”問題。

（四）指責中國擾亂了WTO貿(mào)易秩序

美國認為，中國在享受自由貿(mào)易的好處，但特意規(guī)避其應承擔的義務和責任。中國自2001年加入WTO已經(jīng)19年了，卻仍舊不是市場經(jīng)濟國家。但是中國作為世界第二大經(jīng)濟體，已經(jīng)具備擾亂世界市場的能力。世界貿(mào)易組織沒有做好準備來應對像中國這樣的非市場經(jīng)濟體所帶來的根本挑戰(zhàn)。

（五）多邊貿(mào)易體系的自身不足

在美國、印度等國家的對峙中，WTO談判、監(jiān)督及爭端解決三大職能均出現(xiàn)危機。2003年坎昆部長會議的半途而廢，歷經(jīng)20多年的多哈回合談判的停滯不前，統(tǒng)統(tǒng)暴露出多邊貿(mào)易體系低效、幾近癱瘓的現(xiàn)實。且前關稅及貿(mào)易總協(xié)定時代的締造者美國，長期通過行使否決權阻撓上訴機構(gòu)大法官甄選程序，致使爭端解決機制面臨停擺危機。

三、WTO改革中的美國方案

（一）美國方案的基本訴求

2019年以來，特朗普政府向WTO理事會提交《一個無差別化的WTO：自我認定式的發(fā)展地位威脅體制相關性》及修訂版、《總理事會決定草案：加強WTO談判功能的程序》等文件，可以看出特朗普政府推動WTO改革的重點方向，具體包括以下內(nèi)容：

首先，WTO必須解決非市場經(jīng)濟體帶來的挑戰(zhàn)。美國認為WTO規(guī)則并未充分預料到由國家主導經(jīng)濟發(fā)展的成員國對全球貿(mào)易造成的破壞性影響，也未提供充足的工具應對非市場經(jīng)濟體帶來的問題。美國試圖通過美、歐、合作制定新的多邊貿(mào)易規(guī)則等解決這些問題。

其次，WIO爭端解決機制必須尊重成員國的主權政策選擇。美國認為WTO爭端解決機制尤其是上訴機構(gòu)偏離初衷，有損現(xiàn)行體制的政治可持續(xù)性。美國批評上訴機構(gòu)無法在90天內(nèi)按爭議解決諒解書的要求提交.報告，認為專家組成員任期滿后不應該繼續(xù)處理其任期屆滿之前所負責的上訴案件，還認為上訴機構(gòu)報告作為先例缺乏WTO法律依據(jù)。此外，美國認為WTO上訴機構(gòu)不應對爭端以外的問題發(fā)表咨詢性意見。

第三，WTO成員國必須遵守通報義務。美國認為不遵從通報義務導致WTO缺乏對現(xiàn)有義務的執(zhí)行信息，阻礙WTO談判取得進展。美國對該議題關注已久，2017年提出提高透明度文件，2018年11月又聯(lián)合阿根廷、哥斯達黎加、歐盟、日本等成員國向WTO提交《提高透明度和加強通報要求的程序》文件，提出對未履行通報義務設置懲罰條款等改革意見。

第四，必須修改世貿(mào)組織對發(fā)展中國家的處理方式，以反映當前的全球貿(mào)易現(xiàn)實。美國認為，WTO為發(fā)展中國家提供的“特殊和差別待遇”，意味著更先進的發(fā)展中國家，如巴西中國、印度和南非，得到了與撒哈拉以南非洲非最不發(fā)達國家和南亞非最不發(fā)達國家相同的靈活性，盡管它們對全球經(jīng)濟的影響非常顯著。高收入或中等收人國家，期望獲得與低收人或中等收入國家相同的靈活性，就是對發(fā)達國家的剝削，必須修改對發(fā)展中國家的認定方式和其享受的“特殊和差別待遇”。

（二）美國推動WTO改革的戰(zhàn)略舉措

是改變特殊與差別待遇。作為關貿(mào)總協(xié)定（GATT）

和WTO的重要制度性安排，“特殊與差別待遇”給予發(fā)展中國家在關稅減讓談判中享有更優(yōu)惠待遇的權利，通過自我認定為發(fā)展中國家的方式，廣大發(fā)展中國家積極參與到國際貿(mào)易體系之中，并獲得了優(yōu)于發(fā)達國家的關稅減讓條件，為自身工業(yè)化及經(jīng)貿(mào)發(fā)展創(chuàng)造了重要機馬。然而，美歐等發(fā)達經(jīng)濟體認為，隨著國際貿(mào)易形勢發(fā)生重大變化，發(fā)展中成員國GDP總額、貨物和服務貿(mào)易進出口總額等占全球比重迅速增加，繼續(xù)通過自我認定為發(fā)展中國家的方式享受“特殊和差別待遇”，不僅使發(fā)達，成員國面臨不公平競爭，還阻礙了WTO框架下多邊貿(mào)易談判順利進行。因此，必須通過改革“特殊和差別待遇”，重新對WTO成員國進行劃分。

二是以“退群”為要挾，推動WTO全面改革。特朗普政府上臺以來，高舉美國優(yōu)先的大旗，一言不合就“退群”。美國以退出WTO作為要挾，逼迫其進行制度改革，為美國爭取更多利益、擺脫國際責任為美國經(jīng)貿(mào)環(huán)境掃清發(fā)展障礙。如世貿(mào)組織無法在2019年底前解決上訴機構(gòu)的法官任命僵局，WTO的仲裁機制將面臨實質(zhì)性癱瘓。

三是推動諸邊和部門貿(mào)易談判，應對WTO的停滯不前。當前，美國把推動諸邊、部門貿(mào)易談判作為破解多邊經(jīng)貿(mào)僵局、解決運行效率低下的動力。特朗普政府希望與部分WTO成員進行“自由、公平、互惠”的貿(mào)易談判，并就具體問題先行達成諸邊協(xié)議或部門協(xié)定，再讓其他成員加入，進而推動WTO規(guī)則的重塑。

四是與歐盟、日本合力推進WTO改革。2018年5月31日，美、日、歐三方在巴黎舉行會談，并達成《歐盟-日本-美國制定更為嚴格產(chǎn)業(yè)補貼規(guī)則的基礎界定文件》《關于技術轉(zhuǎn)讓政策和做法的聯(lián)合聲明》《關于市場導向條件的聯(lián)合聲明》等聯(lián)合文件，“歐美日WTO改革小分隊”開始集結(jié)并采取行動。

四、美國方案對中國的潛在影響

（一）中國可能無法獲得部分國家對自身“市場經(jīng)濟主體”身份地位的認可，繼續(xù)陷于反傾銷訴訟案件的泥潭

最初為盡快加入世貿(mào)組織，我國簽訂了四個附加條款，其中之一就是反傾銷案件中的“非市場經(jīng)濟地位”的規(guī)定，“應在加人之日后15年內(nèi)終止”，即在我國應對國外的，反傾銷和反補貼時，允許世貿(mào)組織成員國在15年內(nèi)仍以“非市場經(jīng)濟國家”對待中國，但無論中國產(chǎn)品.進口者是否承認中國的市場經(jīng)濟地位，中國加入WTO后15年將自動取得市場經(jīng)濟地位。

出于對貿(mào)易保護的考慮，歐盟美國、日本官方表態(tài)以及部分商業(yè)團體呼吁反對中國獲得此待遇，并醞釀在多行業(yè)加收懲罰性關稅措施。中國已經(jīng)成為世界上遭到反傾銷訴訟數(shù)量最多的國家，此次美國方案旨在再次界定中國“非市場經(jīng)濟地位”，企圖繼續(xù)利用替代國標準阻止中國產(chǎn)品出口、遏制中國未來發(fā)展。如果中國不能取得市場經(jīng)濟地位，就相當于WTO縱容其他成員國繼續(xù)對中國采取具有歧視性的貿(mào)易政策。因為非市場經(jīng)濟體在進行反傾銷調(diào)查時，不能依據(jù)國內(nèi)產(chǎn)品價格進行比對，而是選擇第三方即替代國的產(chǎn)品價格進行比較決定處以罰款的數(shù)量。既往美國將印度作為我國的“替代國”，，大大提高了我國訴訟成本，影響我國企業(yè)在應對反傾銷時的防衛(wèi)自控能力，這也是我國反傾銷應訴案件平均勝訴率低的主要原因。

（二）WTO爭端解決機制改革是一把“雙刃劍”

一方面，中國可以借此機會積極參與國際貿(mào)易法律法規(guī)的制定，并在國內(nèi)彌補相關法規(guī)空白，以更好地為發(fā)展中國家的發(fā)展謀福利，使中國更好地與國際社會接軌，提高中國企業(yè)的國際競爭力。雖然此過程布滿荊棘，但不失為發(fā)展的一個好機會。除此之外，中國所面臨的當今貿(mào)易保護主義的拾頭、反傾銷調(diào)查等不平等貿(mào)易事實，也可在此談判協(xié)商中提出合理的中國訴求，

但另一方面，該方案的發(fā)起者為美國，還有歐盟、日本參與，我們不得不考慮美國發(fā)起此議案的動機。美國旨在加快自身訴訟案件的解決，通過千涉法官甄選來實現(xiàn)一定程度上對WTO組織的控制和通過并實施有利于自身的訴求。介于美國在國際上一貫的作風，無非是想要進一步在世界范圍內(nèi)攫取更多的利益。一旦多邊貿(mào)易體系進行改革，中國不但將會面臨更大的規(guī)則競爭壓力，對中國國內(nèi)的改革也會造成影響，而且對于稍有和緩的中美貿(mào)易戰(zhàn)的前景又增添了不確定性的風險。

（三）中國企業(yè)在國際上發(fā)展難度加大，挑戰(zhàn)、風險和機遇共存

美國對中國國有企業(yè)補貼問題極為不滿，認為是中國給予該企業(yè)一定的補助使其以更低的價格進入市場從而擾亂市場經(jīng)濟。2018年8月，美國禁止向政府補貼企業(yè)采購列車和巴士以表達對中國國有企業(yè)補貼的不滿。

WTO透明度三大原則的支柱分別是公布、通報和咨詢。美國致力于WTO改革方案的推行無非是為了在與中國貿(mào)易時進一步對我國實施設置貿(mào)易障礙、提高關稅等不平等貿(mào)易行為。倘若此方案通過，無疑又給了美國抨擊中國的種種機會，一方面影響我國出口貿(mào)易的正常進行，另一方面增加對于中國國際形象的非議。在進行對外貿(mào)易時可能會拉長戰(zhàn)線，他國對我國實行“拖延戰(zhàn)術”以技術檢測或質(zhì)量檢測為由頭扣留出口商品等。這就增加了我國進行對外貿(mào)易的沉沒成本和時間成本，不利于國內(nèi)中小加工企業(yè)的發(fā)展。

（四）中國有可能喪失最大發(fā)展中國家這一地位，處于國際貿(mào)易中的不利地位，中美貿(mào)易存在“脫鉤”風險

世貿(mào)組織體制對最不發(fā)達國家?guī)缀醪灰笃涑袚魏瘟x務，可享受世貿(mào)組織成員的一切權利，對發(fā)展中國家成員也給予了一定的優(yōu)惠安排。特朗普政府認為發(fā)展中國家享受了貿(mào)易制度中太多的優(yōu)惠，多次批評中國利用發(fā)展中國家身份占盡了美國的便宜，并于2020年初單方面宣布取消包括中國在內(nèi)的25個經(jīng)濟體WTO發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇。

一旦美國“改革發(fā)展中國家認定標準”的提議在WTO談判中得以通過，中國將喪失最大的發(fā)展中國家地位，在世界貿(mào)易、投資領域面臨更多挑戰(zhàn)。第一，中國國內(nèi)市場面臨更大的準人壓力。國際社會將會以更嚴苛的進出口標準檢驗中國產(chǎn)品，給中國商品進人國際市場帶來障礙;同時要求中國進一步開放國內(nèi)市場，搶奪我國相關產(chǎn)品的國內(nèi)份額。第二，將終結(jié)中國享有的“特殊與差別待遇”，旦中國被剝奪“發(fā)展中國家”身份，將被迫在全球承擔更多的責任和義務，過去我國所倚重的特殊與差別待遇“紅利期”恐隨之提前結(jié)束。第三，不利于國內(nèi)改革與經(jīng)濟發(fā)展。種種國情均昭示中國當前并不具備成為發(fā)達國家的能力，一旦摘掉發(fā)展中國家的“帽子”就會造成對經(jīng)濟發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，將對國內(nèi)企業(yè)造成壓力。第四，美國主張采取單邊措施對中國施壓。貿(mào)易戰(zhàn)將使企業(yè)競爭壓力加大，甚至導致外向型企業(yè)倒閉，造成工薪階層收入下降及失業(yè)率增加，進而導致人民幣貶值以及國內(nèi)金融、房產(chǎn)行業(yè)縮水。第五，影響中國國際形象的重塑。在此之前，美國多次公開質(zhì)疑我國發(fā)展中國家身份，采用嚴苛的標準實施“貿(mào)易制裁”。這有悖于我國在國際上樹立的最大發(fā)展中國家的國際身份，將束縛我國在國際環(huán)境中的運籌帷幄和交往活動。

如果真的改寫多邊貿(mào)易規(guī)則，中國將會被打成“非市場經(jīng)濟”，中國企業(yè)在海外市場中就會遭受歧視，經(jīng)營受到限制，在海外投資將受到額外審查，中國出口的產(chǎn)品將被征收額外的關稅，這將會成為中國崛起的阻力，因此WTO改革實質(zhì)上是一場發(fā)展權的保衛(wèi)戰(zhàn)。一旦特朗普政府正式退出WTO，這意味著中美貿(mào)易的談判渠道、磋商問題解決機制和互動空間也同時關閉，中美貿(mào)易有“脫鉤”的危險。

五、中國的應對策略

置身于WTO改革浪潮之中，中國要怎樣有所為、有所不為，應如何有理、有利、有節(jié)地維護自身權利、發(fā)出中國聲音、提出中國訴求，積極承擔大國責任，體現(xiàn)作為全球貨物貿(mào)易第一大國的擔當？正如WTO副總千事沃爾夫所說，現(xiàn)在是中國繼續(xù)向前邁進的時候了，這不僅有利于多邊貿(mào)易系統(tǒng)的改革，也將幫助中國完成自身的國內(nèi)改革。中國在加入WTO的時候修改了上萬條法規(guī)，當然也從中獲得了利益，成為國內(nèi)改革的一部分。

我們也要看到，此次美國改革WTO除了要解決“對中國的不滿”，還對廣大發(fā)展中國家發(fā)出警告，指責新興經(jīng)濟體對“特殊與差別待遇”的濫用侵害了美國的利益，與歐盟、日本等其他發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)扶持政策爭端解決機制等方面也存在分歧。

我國應充分利用各方與美國之間的矛盾和問題，深化與發(fā)展中國家的聯(lián)合，推動WTO在維護發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權利的前提下，改進相關條款的準確性、有效性和可操作性，糾正世貿(mào)組織規(guī)則中的“發(fā)展赤字”;加強與歐盟、日本等發(fā)達國家、地區(qū)的溝通、協(xié)商，攜手破解WTO僵局，恢復爭端解決機制的功能，在與各方的協(xié)商、合作中，緩沖美方壓力、維護自身利益，并幫助WTO化解當前危機，維護多邊自由貿(mào)易體制，攜手構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟。

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作者簡介：付凱娜（1998-），女，漢族，河南汝州人，單位為河南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，研究方向為世界經(jīng)濟。

劉馨平（2000-），女，漢族，河南信陽人，單位為河南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，研究方向為世界經(jīng)濟。

曹廣偉（1979-），男，漢族，河南商丘人，河南農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院副教授、博士、碩士研究生導師，研究方向為亞太區(qū)域一體化、國際經(jīng)濟秩序。

（責任編輯：朱希良）