欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)研究

邵紅萍　李陽

摘要：舉債籌措資金是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資的重要手段，當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府負(fù)債率較高，且債務(wù)增速較快。本文基于云南省15個地級州市的數(shù)據(jù)，采用描述性統(tǒng)計(jì)和比較分析的方法研究了欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方債與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。分析表明：欠發(fā)達(dá)地區(qū)舉債資金大部分被用于置換和償還到期債務(wù)，且由于技術(shù)、人才、制度等建設(shè)緩慢，地方政府負(fù)債率與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)單調(diào)遞減關(guān)系。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府應(yīng)密切關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)要素驅(qū)動協(xié)調(diào)，提高債務(wù)資金使用效率。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū) ?地方政府債務(wù) ?經(jīng)濟(jì)增長

一、引言

地方政府債務(wù)問題是影響我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。一方面，地方政府債務(wù)資金能夠補(bǔ)充地方政府財(cái)力，在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、推動經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮著積極作用，尤其是在財(cái)政收支缺口較大的貴州、云南等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，債務(wù)資金對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義重大。另一方面，地方政府債務(wù)可能會通過利率渠道、稅收渠道等產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，抑制私人投資從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且債務(wù)規(guī)模過大將使地方政府面臨巨大的償債壓力和較高的違約風(fēng)險(xiǎn)。

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，“穩(wěn)增長”成為我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要目標(biāo)，通過積極的財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期不斷增強(qiáng)，在減稅降費(fèi)背景下地方財(cái)政收入尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入增速不斷下降。欠發(fā)達(dá)地區(qū)是否應(yīng)該擴(kuò)大舉債規(guī)模？舉債能否繼續(xù)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長？本文以云南省為例深入探討了當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)。由于地級州市政府是我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，是地方政府債務(wù)最主要的舉債人，從地級州市角度研究欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外學(xué)者就地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了多方面的研究，但關(guān)于地方政府債務(wù)如何影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長并沒有形成共識。我國部分學(xué)者通過實(shí)證認(rèn)為地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長具有促進(jìn)作用，如：朱文蔚等（2014）基于全國30個省市的數(shù)據(jù)對地方政府債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果表明負(fù)債率高的省市經(jīng)濟(jì)增長速度比負(fù)債率低的省市快?？娦×帧⒎鼭櫭瘢?014）以西部Y省106個縣的面板數(shù)據(jù)證明了地方政府舉債能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，但“擠出效應(yīng)”的存在導(dǎo)致地方政府債務(wù)對高投資率地區(qū)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用小于低投資率地區(qū)。胡奕明、顧祎雯（2016）基于審計(jì)署2010-2013年的地方政府性債務(wù)審計(jì)數(shù)據(jù)，通過多元統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長呈正相關(guān)關(guān)系，且地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、高金融支持力度地區(qū)以及人口遷出地區(qū)更為明顯。

近年來，越來越多的學(xué)者傾向于認(rèn)為地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的影響呈“倒U”型且存在地區(qū)差異，當(dāng)債務(wù)水平低于債務(wù)平衡點(diǎn)時，地方政府繼續(xù)舉債將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，債務(wù)水平超過平衡點(diǎn)時舉債將抑制經(jīng)濟(jì)增長。呂?。?015）通過實(shí)證發(fā)現(xiàn)：當(dāng)新增債務(wù)占GDP的比重小于6%時，繼續(xù)舉債能增加經(jīng)濟(jì)中的流動性，提高投資規(guī)模和投資機(jī)會進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;但若地方政府債務(wù)負(fù)債率太高，舉借新債獲得的流動性將被用于清償巨額的到期債務(wù)，無法在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中形成足夠的投資規(guī)模和機(jī)會，不僅難以拉動經(jīng)濟(jì)增長，還可能引發(fā)債務(wù)違約。陳詩一和汪莉（2016）對我國東中西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析后認(rèn)為，市場化程度較高的東部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)“倒U”型關(guān)系，市場發(fā)育程度較低的中西部地區(qū)的地方政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長具有單調(diào)遞減的線性關(guān)系。邱櫟樺、伏潤民等（2015）對西部D省的縣級數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后認(rèn)為：地方政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的債務(wù)閥值為20%，當(dāng)?shù)胤秸?fù)債率低于20%時，政府債務(wù)將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;當(dāng)負(fù)債率超過20%時，政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長沒有顯著關(guān)系。毛捷、黃春元（2018）利用我國30個省區(qū)的地級市數(shù)據(jù)證明了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在“倒U”型關(guān)系，且地方政府債務(wù)規(guī)模的增加更容易對中西部及東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

作為財(cái)政赤字率①高達(dá)23%的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，云南省各級地方政府舉債力度不斷加大。為驗(yàn)證當(dāng)前云南省地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長具有積極作用還是消極作用？各州市是否應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大舉債規(guī)模？本文將對云南省15個州市的情況予以分析。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證分析

（一）云南省地方政府債務(wù)增長及構(gòu)成情況

根據(jù)云南省政府債券信息披露，2016-2018年云南省地方政府債務(wù)余額以年均6%的速度增長。2018年末全省政府債務(wù)余額為7139.8億元。分層級看，省、州、縣三級政府債務(wù)余額比重分別為26%、38.6%和35.4%，州、縣兩級政府債務(wù)余額占比高達(dá)②74%，可見地級州市政府是地方債發(fā)行的主力。

（二）地級州市政府債務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的統(tǒng)計(jì)分析

1.基本數(shù)據(jù)及描述性統(tǒng)計(jì)。收集整理2017年和2018年云南省15個地級州市的地方政府債務(wù)余額，并通過云南省統(tǒng)計(jì)月報(bào)獲取15個地級州市2016年-2019年的GDP余額及增長速度，計(jì)算各地級州市政府的負(fù)債率③及其近三年的GDP平均增速（表1）。云南省2017年地方政府整體負(fù)債率為41.14%，2018年略微下降至39.93%，近3年的經(jīng)濟(jì)增速在9%左右。負(fù)債率較低的曲靖、紅河、怒江經(jīng)濟(jì)增速較快，負(fù)債率較高的昆明、德宏經(jīng)濟(jì)增速較慢。

根據(jù)各地級州市2017年負(fù)債率及2016-2018年GDP平均增速、2018年負(fù)債率及2017-2019年GDP平均增速相關(guān)數(shù)據(jù)，得到地方政府負(fù)債率與地方GDP平均增速散點(diǎn)圖及趨勢線（圖1）。2017年、2018年云南省各地級州市政府的負(fù)債率主要集中在20%-40%之間（11個地級州市），經(jīng)濟(jì)增長率主要集中在8.5%-11%之間。向右下方傾斜的趨勢線表明：地方政府負(fù)債率越高的地區(qū)，GDP增速反而較低。

2.不同負(fù)債率地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速比較分析。為最大限度消除不同地級州市政策差異對經(jīng)濟(jì)增速的影響，研究負(fù)債率與經(jīng)濟(jì)增速之間的關(guān)系，本文將15個地級州市按照負(fù)債率從低到高進(jìn)行分組。2018年負(fù)債率低于25%的地級州市有6個，負(fù)債率在25%-40%的地級州市有7個，負(fù)債率超過40%的地級州市有2個?？紤]到數(shù)據(jù)的集中度，本文以25%、40%為負(fù)債率臨界值將15個地級州市分為3組，并依次計(jì)算出每個組近3年的GDP增速均值（表2）。

從2017-2019年GDP平均增速來看：負(fù)債率低于25%的6個州市GDP平均增速為9.82%，負(fù)債率在25%-40%之間的7個州市GDP平均增速為9.43%，負(fù)債率超過40%的2個州市GDP平均增速為8.53%。從1年的GDP平均增速來看，2018年負(fù)債率較高組的GDP平均增速低于負(fù)債率較低組的GDP平均增速，2017年和2019年的GDP平均增速雖然沒有體現(xiàn)出一致性規(guī)律，但負(fù)債率最高組的GDP平均增速依然低于負(fù)債率最低組的GDP平均增速。將15個地級州市2017年地方政府負(fù)債率按同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分組，計(jì)算各組GDP平均增速也得到相同的規(guī)律。由此得出：負(fù)債率越高的地區(qū)，同一時期經(jīng)濟(jì)增長越慢。

為了驗(yàn)證上述結(jié)論，將2018年負(fù)債率最低的5個地級州市和負(fù)債率最高的5個地級州市分成兩組，計(jì)算每組的GDP增速均值并對比結(jié)果（表3）。2018年云南省負(fù)債率最低的5個地級州市在2017-2019年的GDP平均增速為9.76%，高于負(fù)債率最高的5個地級州市在2017-2019年的GDP平均增速9.01%。分別從2017年、2018年、2019年來看，負(fù)債率最低的5個地級州市GDP平均增速均高于負(fù)債率最高的5個地級州市GDP平均增速。

2017年低負(fù)債率地區(qū)與高負(fù)債率地區(qū)GDP增長結(jié)果對比顯示：負(fù)債率最低的5個地級州市的GDP平均增速也高于負(fù)債率最高的5個地級州市GDP平均增速，負(fù)債率與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出與2018年相同的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（三）結(jié)論剖析

通過描述性統(tǒng)計(jì)及分組比較分析發(fā)現(xiàn)：欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)單調(diào)遞減的線性關(guān)系，該結(jié)論與陳詩一等的研究結(jié)論一致。綜合考慮中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市場發(fā)育程度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，本文認(rèn)為造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)債率與經(jīng)濟(jì)增速負(fù)相關(guān)的原因主要有以下幾方面：

1.欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響可能呈現(xiàn)“倒U”型，且負(fù)債率已經(jīng)超過了債務(wù)平衡點(diǎn)。2008年金融危機(jī)后各地方政府開始多渠道、大規(guī)模舉借債務(wù)刺激經(jīng)濟(jì)，截至2015年，新預(yù)算法實(shí)施前各地政府已積累了規(guī)模龐大的債務(wù)余額且超過了最佳的債務(wù)平衡點(diǎn)，債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，債務(wù)率越高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增速越慢。

2.地方政府債務(wù)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動作用主要受要素邊際報(bào)酬遞減規(guī)律影響。欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會保障程度較低、市場發(fā)育不夠完備，政府債務(wù)資金投向私人資本極少介入的基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目將極大改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會條件，且對私人投資的“擠出效應(yīng)”較小，能有效促進(jìn)投資及居民消費(fèi)從而拉動經(jīng)濟(jì)快速增長。但由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的其它要素如技術(shù)、人才、制度等更新緩慢，導(dǎo)致債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)促進(jìn)作用受到制約，債務(wù)使用效率降低，因而債務(wù)規(guī)模越大，對經(jīng)濟(jì)的拉動作用越小。

3.欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)力薄弱，地方政府更可能由于較大的償債壓力和較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而面臨較低的債務(wù)限額約束。在有債務(wù)約束的條件下，地方政府債務(wù)規(guī)模受限，加之政府債務(wù)清理及大量存量債務(wù)到期，地方政府在有限的債務(wù)籌劃空間內(nèi)舉借新債獲得的流動性大部分被用于置換隱性債務(wù)、償還到期債務(wù)，難以在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中形成足夠的投資規(guī)模和機(jī)會，因而債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)減弱。以云南省為例，2018年全省各級政府共發(fā)行債券籌集資金1567.2億元，其中：903.4億元（占比57.64%）用于隱形債務(wù)置換和償還到期債券，僅有663.8億元（占比42.36%）用于新增投資，債務(wù)資金帶動經(jīng)濟(jì)增長的效用大幅抵減。

四、政策建議

一是密切關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前云南省等欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府負(fù)債率已較高，部分地級州市負(fù)債率已超過40%，如若將2015年以前地方政府多渠道舉借的隱性債務(wù)納入考慮規(guī)模將更為龐大，盲目擴(kuò)大舉債規(guī)模將增加地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)增長。二是適當(dāng)舉借債務(wù)緩解財(cái)政壓力。欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入缺口較大，負(fù)債率較低的地級州市政府可適當(dāng)增加舉債規(guī)模，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大招商引資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。三是加強(qiáng)要素驅(qū)動協(xié)調(diào)，提高債務(wù)資金使用效率。欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其要彌補(bǔ)制度改革、技術(shù)創(chuàng)新、人才引進(jìn)等短板，通過提高制度、技術(shù)、人才等要素的生產(chǎn)力來減緩債務(wù)資金的邊際衰減速度，提高債務(wù)資金的使用效率。

注釋：

①財(cái)政赤字率=（財(cái)政總支出-財(cái)政總收入）/GDP。

②數(shù)據(jù)來源于上交所云南省政府專項(xiàng)債券信息披露文件。地級市債務(wù)余額=州（市）級債務(wù)余額+縣（市、區(qū)）級債務(wù)余額。

③負(fù)債率=債務(wù)余額/GDP余額。

參考文獻(xiàn)：

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作者單位：中國人民銀行楚雄州中心支行