動力、觀念與路徑：派出所制度變遷的邏輯分析與理性審視

張嘉池

（1.中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035；2.公安部公安發(fā)展戰(zhàn)略研究所 城市警務研究中心東北分中心，遼寧 沈陽 110035）

一、問題的提出

公安派出所①從詞源學角度探析，“派出所”一詞產(chǎn)生于日本時，其內(nèi)涵并不局限于警察組織。本文所稱的“派出所”，如無特殊說明，均指公安機關(guān)派出所，簡稱為派出所。作為國家政權(quán)力量的最末端機構(gòu)，除了作為組織化的構(gòu)建，更是政府權(quán)力在基層社會的延伸、執(zhí)政黨權(quán)力網(wǎng)絡神經(jīng)末梢的延展，發(fā)揮著滲透基層社區(qū)、鞏固執(zhí)政權(quán)力效能的制度性觸探作用［1］。近些年，隨著政治話語體系中對于“楓橋經(jīng)驗”的再度提及，以及警務實踐中“楓橋式公安派出所”的創(chuàng)建熱潮，派出所制度重新回到學界的審視范圍之中，對于派出所制度重要性的認識不斷得到深化。從公安政策的視角看，派出所制度改革作為公安改革的重要微觀組成部分，其蘊含的制度變遷邏輯部分地供應了宏觀公安改革的理性設(shè)計觀念和經(jīng)驗事實參考。從國家政策的視角看，派出所制度改革則暗含了國家維護政治穩(wěn)定與社會秩序能力的建設(shè)路徑。對于派出所制度這一基礎(chǔ)警務運行機理的理性審視，將有助于回答對于“兩個奇跡”②“兩個奇跡”指的是新中國成立七十年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡（參見習近平《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，人民出版社2018年版）。何以實現(xiàn)的問題。本文試圖在制度變遷視角下審視派出所制度的變遷邏輯，為中國警務運行機制的最終解讀提供有益嘗試。

二、概念界定與分析框架

（一）作為制度的“派出所”

作為以偏正結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的詞語，“派出所制度”由“派出所”和“制度”兩個詞語組成。如何理解“派出所”是準確界定“派出所制度”的邏輯前提。

學界關(guān)于“派出所”概念的理解有三條不同路徑。一是管理組織的視角，將“派出所”理解為公安組織——主要指基層公安組織——在基層的機構(gòu)延伸，例如1954年頒布的《公安派出所組織條例》中規(guī)定“派出所是市縣公安局管理治安工作的派出機關(guān)”。二是管理職能的視角，通過審視“派出所”的職能來理解其內(nèi)涵。李雪冰等人認為“派出所”是建立在打防管等多重職能基礎(chǔ)上的基層綜合性戰(zhàn)斗實體［2］。與之類似，在公安實踐中也常以“綜合性戰(zhàn)斗實體”來概括派出所工作的發(fā)展目標。三是管理權(quán)力的視角，將“派出所”視為國家獲取和實現(xiàn)強制能力、汲取能力、協(xié)商能力和滲透能力的重要途徑［3］。秉承這一路徑的研究大多還與“群眾路線”等理論協(xié)同演進，討論派出所在國家能力塑造中的重要作用。針對“派出所”這一概念的不同理解，為我們探討其本質(zhì)提供了多種切入角度，每一種視角都從不同面向揭示了事物的本質(zhì)屬性。綜合多重視角，本文認為，公安派出所是為了保障和鞏固國家強制能力，確保政治穩(wěn)定和社會秩序，由基層公安機關(guān)設(shè)置的集管理、打擊、服務等職能于一體的派出機構(gòu)。

“制度由認知性、規(guī)范性和管制型結(jié)構(gòu)構(gòu)成，為社會行為提供穩(wěn)定和意義?！保?］對于嵌入制度語境中的“派出所制度”概念，應當從認知性、規(guī)范性和管制型結(jié)構(gòu)三個方面理解其內(nèi)涵。首先，“派出所制度”的認知性理念是“鞏固國家基礎(chǔ)能力”，通過加強對基層社區(qū)的滲透和組織能力，維持政治秩序與社會秩序的同構(gòu)穩(wěn)定。其次，派出所集合了打擊、預防、服務、管理等多項職能，重點人口管理系統(tǒng)、視頻監(jiān)控識別等現(xiàn)代科技集成的技術(shù)治理手段，彰顯了“派出所制度”的規(guī)范性存在，并且以服務于認知性理念的實現(xiàn)為目的。最后，建立起直接根植于基層社會的組織實體，與社區(qū)、鄉(xiāng)村等基層自治組織密切聯(lián)系，共同構(gòu)成發(fā)動群眾的基層管理網(wǎng)絡，則是“派出所制度”的管制型結(jié)構(gòu)。

（二）制度變遷視閾下的分析框架構(gòu)建

20世紀以來，馬奇、奧爾森以及諾斯等人對分散在政治學、經(jīng)濟學和社會學等領(lǐng)域的制度研究思路的重組，使得制度分析理論在對行為主義與理性選擇主義的批判與反思中成為社會科學中的顯學。在制度分析理論興起的背后，則是社會科學對制度這一關(guān)鍵概念的重拾。如果說“制度是十分重要的（institutions matter）”，是社會生活的基石，那么社會變遷的一大動力就是制度變遷。關(guān)注于動態(tài)視角下社會變遷的制度變遷理論作為制度分析中的重要分支，聚焦各類制度變遷的初始動力、運作機制與變遷路徑，研究變遷中多重邏輯——結(jié)構(gòu)邏輯與歷史邏輯——的共同作用，實現(xiàn)了對于宏觀、中觀和微觀研究對象的跨越整合。

然而，制度分析以及制度變遷理論畢竟是對西方國家政治實踐的抽象總結(jié)與理論構(gòu)建，具有濃厚的意識形態(tài)色彩。晚近的一些研究已經(jīng)開始注重形成具有中國現(xiàn)象解釋力的制度分析模型，彌補理論工具與變遷實踐間的“對話缺失”和“邏輯斷裂”①此類研究思路散見于周業(yè)安《中國制度變遷的演進論解釋》（載《經(jīng)濟研究》2000年第5期），周雪光、艾云《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》（載《中國社會科學》2010年第4期）等文章中。。我們應當意識到，在引入此類理論工具時的批判改造對于確保研究結(jié)論準確性來講是必要的。在前人研究的基礎(chǔ)上，我們抽取制度變遷理論中的三個重要元素——動力源流、構(gòu)造性觀念和演化路徑——構(gòu)建起我國派出所制度變遷的分析框架（如圖1所示）。

圖1 我國派出所制度變遷分析框架

1.動力源流

制度何以從平衡的穩(wěn)態(tài)變遷至另一個平衡的穩(wěn)態(tài)？制度變遷的動力及其機制問題是無法回避的“元問題”。林毅夫區(qū)分了強制性變遷動力與誘致性變遷動力，既貼合了“在轉(zhuǎn)型期中國，政府仍是變遷動力的主要供給者［5］”這一事實，又將非政府因素納入分析框架中，在理論性研究中已經(jīng)被廣泛引用以理解中國社會變遷的邏輯。在本框架中，強制性變遷動力指壓力型體制中由上級黨政領(lǐng)導的偏好所形成的驅(qū)動力，誘致性變遷動力指技術(shù)治理手段、公共治理環(huán)境突變等其他非強制因素。

2.構(gòu)造性觀念

制度變遷的廣義理論認為，制度變遷的實質(zhì)是“把觀念（從眾多觀念中選擇出來）轉(zhuǎn)化為制度的過程”［6］，也就是說制度是觀念的化身或規(guī)制化的觀念。楊志云在對中國“穩(wěn)定的奇跡”的分析中認為，中國從治安的政治定位出發(fā)，注重結(jié)合黨的中心工作，不斷調(diào)適警察維持政治和社會穩(wěn)定的政治性功能［7］，使得社會治安的政治定位所暗含的對于秩序的穩(wěn)控邏輯從宏觀認識上形塑了國家強制機構(gòu)的運行機理。派出所作為中國的“最基層警務機構(gòu)”，其制度變遷的自決程度相對較低，敏感地受到整體警務框架的制約。因此，社會治安的政治定位及其背后對秩序的穩(wěn)控，為我們理解派出所制度的構(gòu)造性觀念提供了有效的介入窗口。

3.演化路徑

制度變遷的路徑選擇在相當程度上是在政治、經(jīng)濟等復雜邏輯的共同運作下，對動力源流與構(gòu)造性觀念的現(xiàn)實處理。在制度場域中，盡管有動力的驅(qū)使，但觀念與制度間并非簡單的線性關(guān)系，具體的演化路徑從操作層面上也部分決定了制度的最終形態(tài)。對文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，我國派出所制度的演化路徑主要存在有組織職能重塑、治理技術(shù)創(chuàng)新和權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整三種進路。

在以上三種要素的分析框架中，形成了如下閉合邏輯線條：派出所制度變遷首先由強制性和誘致性動力推動形成變遷的初始狀態(tài)，派出所制度的構(gòu)造性觀念的加入，則指引和形塑了動力的作用方向與細節(jié)，形成了組織職能重塑等具體演化路徑，最終實現(xiàn)派出所制度的變遷。

三、黨和政府主導——公安派出所制度變遷的動力源流

派出所制度從初創(chuàng)到穩(wěn)定，再到二次變遷、多次變遷，其所處的制度環(huán)境并非始終穩(wěn)定不變，這決定了以歷時性視角觀察派出所制度變遷動力較為復雜。因此，本文嘗試從林毅夫提出的變遷類型分類入手，以共時性的視角切入這一問題。根據(jù)強制力度的大小，制度變遷的動力可以區(qū)分為強制性動力（來自于壓力型黨政系統(tǒng)，外在表現(xiàn)為行政發(fā)包制、晉升錦標賽等）與誘致性動力（誘導制度產(chǎn)生自發(fā)變遷的因素，例如公共管理困境、干部自身改革意識覺醒等），其中由執(zhí)政黨主導的強制性動力是派出所制度變遷的主要動力源流，技術(shù)治理更新、制度服務需求改變等誘致性動力則在執(zhí)政黨主導的規(guī)制下，輔助地產(chǎn)生助力作用。

要理解黨和政府主導在派出所制度變遷中的主要動力源流地位，首先要理解其歷史必然性。新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨所面對的是分散、零碎且內(nèi)部矛盾交織錯雜的超大型社會，主權(quán)、經(jīng)濟等多重危機的擠壓，使得彼時的中國社會已經(jīng)在“整合—分裂—嘗試整合—再度分裂”中陷入了惡性循環(huán)與持續(xù)偏離。要實現(xiàn)對于社會生活的重新黏合，解決黨的執(zhí)政權(quán)力合法性問題，只能依靠全面介入與強力掌控。于是，將政黨組織嵌入各類組織并控制權(quán)威性資源，與現(xiàn)代化的官僚制度體系相結(jié)合，重拾“延安時期”的群眾路線以實現(xiàn)對基層社會的全面整合，成為構(gòu)建國家機器的最初邏輯。在政治學視閾中，這類構(gòu)建被視為全能主義的實踐，直接催生了總體性社會。總體性社會的顯著特征便是“抑制分化”［8］——國家的政治、意識形態(tài)和經(jīng)濟三中心合一，國家與社會合為一體，權(quán)威性資源高度集中，國家具有很強的動員能力。改革開放后，市場化改革使得國家社會關(guān)系在一定程度上實現(xiàn)了脫嵌，國家權(quán)力逐步從社會生活中退出。但是，黨和政府依然需要警惕和防范社會結(jié)構(gòu)失衡引發(fā)的政治秩序與社會秩序動蕩，于是黨和政府主導的政治邏輯并未退出國家機器系統(tǒng)，反而加強了對它的控制。黨和政府往往抑制公安管理體制的分權(quán)化趨勢，通過編制上收、組織改革等手段加強對公安機關(guān)的控制力［9］，派出所制度變遷仍然在很大程度上依賴于黨和政府的主導驅(qū)動。

從變遷主體來看，派出所只是公安機關(guān)的一個派出機構(gòu)，是黨和國家所領(lǐng)導的政治行政組織的一部分，黨和政府才是推動派出所制度變革的主體。長期以來，公安機關(guān)人民警察通常被認為是“人民民主專政的工具”，是黨和人民手中的“刀把子”；派出所則因“處在公安戰(zhàn)線最基層、維護安全穩(wěn)定第一線、聯(lián)系服務群眾最前沿”，被評價為“拳頭和尖刀”。這些話語證明，黨和政府始終重視公安機關(guān)、特別是派出所在維持政治穩(wěn)定和社會秩序中的重要性。近年來學術(shù)界再次重視“楓橋經(jīng)驗”全國范圍內(nèi)開展“楓橋式公安派出所”的創(chuàng)建活動，其主要動因都是習近平總書記關(guān)于“楓橋經(jīng)驗”的一系列重要指示。除了類似于對政治資源的再組織、再動員，執(zhí)政黨領(lǐng)導下的科層行政組織還通過目標管理、行政發(fā)包制等手段對派出所制度進行管理，這些措施的最終目標都指向了執(zhí)政黨對于派出所制度變遷秩序的有效控制。

相比之下，誘致性動力——制度服務需求的改變、技術(shù)治理的更新——只對派出所制度的變遷起到輔助作用。在郁建興和黃亮構(gòu)建的中國政府創(chuàng)新動力框架中，社會矛盾多發(fā)、突發(fā)公共事件、政府內(nèi)部運行不暢和政府信任危機等，屬于激發(fā)新的制度需求的要素，這些都是刺激派出所制度變遷的制度服務需求改變。然而，不論是社會矛盾的產(chǎn)生，還是突發(fā)案事件，抑或是其他因素，都無法直接啟動派出所制度的變遷。其作用機理是通過影響社會秩序，進而吸引執(zhí)政黨的注意力，使得對派出所制度的改革進入執(zhí)政黨議事日程。究其根本，制度服務需求改變最終仍需要通過黨和政府的主導來實現(xiàn)對派出所制度的改革，其自身無法提供制度變遷的必需資源。另一方面，技術(shù)治理創(chuàng)新——新型技術(shù)的廣泛應用——通過運用信息通訊技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)等提高派出所基層治理效能，使得技術(shù)賦能優(yōu)化提高了國家治理能力與水平［10］。但同樣地，技術(shù)治理的創(chuàng)新只是提供了派出所制度變遷的“可能性”，使得派出所的管理方式手段得到了提升與改善。實踐中，對于前沿技術(shù)的采用確實推動了派出所制度在組織形態(tài)上的改變以及治理效能的提高，但還不足以形成制度變遷的“必然性”。技術(shù)的改進只是進入了黨和政府選擇制度變遷方向的參考選項中，只能在黨和政府的組織下與其他變遷因素耦合形成變遷推力制度變遷的決定性因素仍然由黨和政府控制。因此，技術(shù)治理創(chuàng)新也無法扮演派出所制度改革的推動者，只有黨和政府的主導才是派出所制度變遷的主要動力源流。

四、秩序的維護與控制——公安派出所制度變遷的構(gòu)造性觀念

黨和政府對于派出所制度變遷的穩(wěn)定控制，使得關(guān)于派出所制度的構(gòu)造性觀念——制度安排究竟如何設(shè)計以及需要達到何種政治經(jīng)濟效能——也嚴格遵循著國家治理觀念的演化邏輯。當嘗試將思考構(gòu)造派出所制度的思想觀念的層次，上升到整個警務制度的構(gòu)造性觀念的高度，可以發(fā)現(xiàn)：對于政治秩序與社會秩序的維護與控制，由內(nèi)而外、由下而上地建構(gòu)了黨和政府對于警務制度以及派出所制度的構(gòu)造性理念。

在新中國成立初期的政治經(jīng)濟環(huán)境中，派出所制度的構(gòu)造性觀念順其自然地將邏輯起點定位在了迅速有效控制長期戰(zhàn)爭導致的混亂社會秩序上。這一時期，派出所制度被視為國家“對基層社會管治能力”的主要實現(xiàn)途徑，國家通過逐步建立全國派出所組織網(wǎng)絡，實現(xiàn)對于社會的整合和滲透，以確?；鶎由鐣@一“執(zhí)政基本盤”的穩(wěn)定。除了作為執(zhí)政權(quán)力在社區(qū)的代表外，派出所制度還起到了廣泛發(fā)動群眾、以多元化管理機制維護社會穩(wěn)定的作用［11］。例如，廣州公安幫助群眾建立自己的治保會、自衛(wèi)隊和聯(lián)防隊，組建了7000余個居民安全小組與群眾崗哨，在當時國家正規(guī)強制力量配置嚴重短缺的情況下，以派出所制度發(fā)動群眾力量實現(xiàn)基層穩(wěn)定，有效地維護了社會秩序與政治穩(wěn)定。資料顯示，1950年，每萬人刑事案件數(shù)量為9.3件，而在1951年，這一數(shù)字就迅速下降到了5.9件；直至改革開放前，我國每萬人刑事案件數(shù)量都基本保持在2到5件之間，遠低于國際水平［11］。

改革開放后，城市單位和農(nóng)村公社體制的松動與分化，使中國進入了一個新的歷史階段。與此同時，犯罪率不斷攀升。1978年，中國的刑事案件發(fā)案數(shù)還只有535 698件，僅僅三年之后全國刑事案件發(fā)案數(shù)就飆升至890 281件［12］。社會治安形勢的惡化增加了社會失序的風險，而國家對基層社會的控制能力卻由于強制措施不足而弱化。只有安定和諧的社會秩序才能確保社會轉(zhuǎn)型免予崩潰，更重要的是社會秩序的背后是與之密切關(guān)聯(lián)的政治秩序以及執(zhí)政合法性。所以，在改革開放以來的40年里，黨和政府實質(zhì)上仍然將秩序的穩(wěn)控作為派出所制度的構(gòu)造性理念核心，盡管實踐中的具體表述因不同時期而有所不同。

我們以一段密集的時間點上所發(fā)生的“關(guān)鍵節(jié)點”——制度變遷理論中以此比喻影響制度變遷發(fā)生斷裂平衡的事件——來理解對于秩序的穩(wěn)控是如何構(gòu)造派出所制度的：1980年，全國城市公安派出所基礎(chǔ)工作座談會明確，派出所應當聚焦于“群眾性基礎(chǔ)工作”，將重新深入基層社區(qū)作為工作重點；針對嚴重刑事犯罪的猖獗形勢，1983年中央出臺了“嚴打”政策；由于國家警務戰(zhàn)略重心在“嚴打”政策的帶動下發(fā)生轉(zhuǎn)變，1984年召開的公安基層基礎(chǔ)工作會議要求在派出所制度的核心職能中增加刑事打擊和偵查破案，標志著派出所制度從以滲透為主向滲透和打擊兼具轉(zhuǎn)變。在這個時間線上，可以觀察到派出所職能呈現(xiàn)出漸次豐富的趨勢，但不論其演化邏輯如何復雜，其邏輯基點仍然聚焦在維護和控制秩序這一根本問題上。因為，拋開治安管理和刑事偵查在業(yè)務表現(xiàn)上的具體區(qū)別，二者作為一種國家能力的不同形式，在最終目標均是對秩序的維護。

當研究的視線轉(zhuǎn)移到當下，近年以來的相關(guān)事實再次證明關(guān)于派出所制度的構(gòu)造性觀念仍以秩序的穩(wěn)控為核心主旨。2013年，習近平總書記對“楓橋經(jīng)驗”作出重要批示，要求充分認識“楓橋經(jīng)驗”的重大意義，把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。2019年，公安部在全國范圍內(nèi)開展了“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建工作，這可以視為派出所制度變遷的典型案例。一方面，在對“楓橋經(jīng)驗”的再次深刻挖掘中，針對平安建設(shè)和服務職能的重新認識被認為是新時代“楓橋經(jīng)驗”開辟新境界的一大重要標志，實現(xiàn)了社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，推動了基層治理能力和水平的現(xiàn)代化［14］，這使得新時代“楓橋經(jīng)驗”對于創(chuàng)新社會治理、維護社會安全穩(wěn)定具有較強的理論指導力。另一方面，黨和政府明確將“楓橋式公安派出所”的創(chuàng)建視為“夯實社會和諧穩(wěn)定基石”的過程，要求派出所以這一活動為載體，“多元化化解矛盾、全時空守護平安”，“著力筑牢維護社會穩(wěn)定的第一道防線”［15］。理論和實踐的雙重邏輯都展示了在新時代“楓橋經(jīng)驗”中，派出所制度依然被賦予并承擔維持基層社會秩序的重要使命，這也表明派出所制度的構(gòu)造性觀念始終沒有偏離對秩序的穩(wěn)控這一核心命題。

五、組織化調(diào)整——公安派出所制度變遷的演化路徑

作為轉(zhuǎn)型期中國社會秩序平穩(wěn)運行的核心機制，組織化調(diào)控通過借助政黨權(quán)威構(gòu)建現(xiàn)代官僚制組織體系，通過密集復雜的組織網(wǎng)絡滲透，實現(xiàn)對于黨和國家執(zhí)政權(quán)力的強力維護，以有效應對劇烈社會變遷所引發(fā)的各類社會危機［16］。派出所作為官僚制在基層組織網(wǎng)絡中的延伸，天然地受到黨和政府的權(quán)力和資源控制，這是理解派出所制度變遷何以實現(xiàn)的基本前提，也是組織化調(diào)整得以實施的邏輯起點。在派出所制度的變遷中，黨和政府主要運用三種方式進行組織化的調(diào)整，分別是組織職能塑造、治理技術(shù)創(chuàng)新和權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)。

（一）組織職能塑造

職能是對于派出所制度認知性問題的集中體現(xiàn)，賦予派出所制度以何種職能，意味著賦予派出所制度以何種權(quán)力。從歷史視角觀察，派出所制度的職能在新中國成立以來的七十年中，經(jīng)歷了多次調(diào)整與反復，呈現(xiàn)出復雜的邏輯進路。

在計劃經(jīng)濟時代，靜態(tài)的社會形態(tài)大大降低了人財物流通的可能性，社會治安被有效控制在穩(wěn)定狀態(tài)。此時的派出所制度主要服務于戶口管理工作，輔以“開展群眾工作”，提高對于基層社會的滲透與控制力度。改革開放以來，面對社會秩序的重構(gòu)與基層國家控制力的弱化，派出所制度作為嵌入基層社會的權(quán)力末梢，其職能設(shè)計也在逐步塑造和階段反復中漸趨精細化。

首先是對于治安管理職能的明確定位，在原先單一戶口管理的基礎(chǔ)上豐富和發(fā)展了對于治安管理職能的認識，“維護轄區(qū)社會治安，保一方平安”從此被嵌入派出所制度中，成為這一制度的鮮明特點。需要注意的是，在對治安管理職能的確認中，還演化出了另一種防范職能。防范職能要求派出所提高風險的感知和預警能力，綜合近來日趨復雜的社會治安風險挑戰(zhàn)，這一職能的分離和單設(shè)顯然也有其現(xiàn)實考慮。其次，偵查打擊職能經(jīng)歷了“嵌入—剝離—再嵌入”的過程。依靠20世紀80年代初的“嚴打”政策對整體公安政策的強力引導，打擊職能第一次被嵌入派出所制度，使得派出所制度的職能由治安管理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡刹榇驌魹橹行?。但是，非常態(tài)化、運動式的社會治理模式的退出，暴露出片面強調(diào)打擊職能嚴重弱化了國家對于基層社會的滲透和動員能力，因此打擊職能在反思中從派出所制度中被剝離出來。進入21世紀后，由于派出所被定位為“基層綜合性戰(zhàn)斗實體”，打擊職能再次被嵌入派出所制度中。此后，服務職能伴隨著社區(qū)警務戰(zhàn)略的興起而被重視。20世紀末21世紀初，社區(qū)警務伴隨著基層社區(qū)這一新型社會公共空間的成功構(gòu)建，在公安工作群眾路線的基礎(chǔ)上上升為警務戰(zhàn)略。派出所制度作為滲透社區(qū)的重要傳統(tǒng)國家力量，在新中國成立之初的職能中就具有服務基層群眾的基因，因此其服務社區(qū)的職能在這一階段也被提煉出來，派出所服務職能的實現(xiàn)成為造就社區(qū)警務戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素。

（二）治理技術(shù)創(chuàng)新

除了通過組織職能的調(diào)整與塑造，黨和政府還通過各種治理技術(shù)的創(chuàng)新來實現(xiàn)對于行政官僚組織的管理與控制，進而推動派出所制度變遷。較為常見的治理技術(shù)包括基于目標管理的行政發(fā)包和運動式治理的動員。

在層級嚴密的行政官僚組織中，各類任務的實現(xiàn)有常規(guī)和非常規(guī)兩種路徑選擇，常規(guī)的實現(xiàn)路徑是基于目標管理的行政發(fā)包。上級黨委和政府基于警務戰(zhàn)略，對警務工作進行量化和分解，在科層制度的框架中通過層級攤派實現(xiàn)警務工作任務的“發(fā)包”。與此同時，上級黨政機關(guān)還通過各種量化的指標體系、紀檢督察的督促檢查和強調(diào)對組織忠誠與服從意識等，對警務任務的完成進度和程度進行實時引導和監(jiān)控。外顯于這種常規(guī)路徑之上的，則是目標管理制和績效考核制的不斷成熟與推廣應用。另一種非常規(guī)情境——重大社會危機或復雜且敏感的警務政策執(zhí)行——之下的實現(xiàn)路徑則是運動式治理的動員，即以政治動員的形式，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展突擊性運動［17］，通過整合主體的注意力來完成復雜的警務任務或?qū)崿F(xiàn)警務制度的變遷。例如，“嚴打”政策就是典型的“動員式警務”：集中式、高壓式地針對嚴重暴力犯罪選擇性精準打擊?！皣来颉闭咭髮Ξ敃r十分有限的國家強制力資源進行整合，派出所制度也因此嵌入了打擊職能?！皸鳂蚴焦才沙鏊眲t是對于動員模式的創(chuàng)新和超越，通過組織大規(guī)模的模范創(chuàng)建、學習典型以挖掘和復現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”，其本質(zhì)也是對派出所制度中服務職能的強力構(gòu)建，以及對國家滲透能力和協(xié)商能力的提升。

（三）權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)

權(quán)力結(jié)構(gòu)意味著管轄權(quán)力的配置規(guī)則，它具有兩個不同面向，一方面代表黨和政府自上而下管控派出所制度的能力，另一方面代表派出所制度自下而上汲取和吸收各類資源的能力。針對派出所制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排，主要經(jīng)歷了“傳統(tǒng)分權(quán)—適度集權(quán)”的演變路徑。

長期以來，公安管理體制存在著穩(wěn)定的分權(quán)化趨勢，即在國家統(tǒng)一管理的大邏輯下，受中央財政資源有限的約束，將派出所制度編制管理與經(jīng)費保障等方面的權(quán)限逐步下放給地方政府，以充分調(diào)動地方政府在穩(wěn)定社會秩序方面的積極主動性，以緩解國家層面的資源調(diào)度緊張。編制和經(jīng)費的權(quán)力下放，勢必帶來管理權(quán)限的下沉，地方政府在控制派出所制度方面獲得了更多的合法性與靈活性。但是，對于權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)化——黃宗智稱之為“集權(quán)的簡約治理［18］”——也引致諸多矛盾。地方派出所在財權(quán)和人事權(quán)等方面深度依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)，結(jié)成緊密的“政治經(jīng)濟關(guān)系”，派出所不得不過多地參與拆違、計生等非警務活動，不同程度地損害了國家基礎(chǔ)能力的實現(xiàn)。

因此，權(quán)力適度上收成為近年來派出所制度變遷的主要邏輯。最初的嘗試是從理順派出所管理體制入手，明確規(guī)定由縣市公安局領(lǐng)導和管理派出所，將派出所制度中經(jīng)費預算列入縣級財政中統(tǒng)一保障。此外，派出所制度中服務職能的嵌入，也從另一種角度為中央權(quán)力加強對派出所制度的管控提供了機遇。2006年，公安部通過實行“一區(qū)一警”或“一區(qū)多警”的警務模式，重新劃分警務區(qū)、設(shè)置警務室，標志著中央警權(quán)第一次延伸至派出所以下，實現(xiàn)了中央警察權(quán)對派出所制度的首次直接控制與改革［19］。在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，也部分夾雜了治理技術(shù)的參與，但正是由于這些技術(shù)的助力，才使得黨和政府，對于派出所制度的掌握與控制得到不斷增強和有效保障。

六、派出所制度變遷的理性審視

（一）派出所制度變遷的本質(zhì)是秩序的穩(wěn)定與控制問題

社會轉(zhuǎn)型勢必引發(fā)秩序危機，如何有效應對秩序危機是轉(zhuǎn)型期中國的重要政治議題。在中國的政治邏輯中，社會秩序與政治秩序是一對互相包繞的共同體概念：社會秩序的紊亂導致社會穩(wěn)定遭到破壞，進而影響政治秩序，而政治秩序的紊亂則帶來執(zhí)政權(quán)力合法性危機。因而，社會秩序問題大量吸收了黨和政府的注意力與資源分配，以保障和加強黨和政府對于社會穩(wěn)定秩序的強力建構(gòu)作用。這種強力建構(gòu)作用的發(fā)揮建立在國家職能的基礎(chǔ)上由國家主導秩序建構(gòu)是長期以來形成的傳統(tǒng)。然而，國家治理資源的貧弱則是由黨和政府主動穩(wěn)控秩序的主要限制性條件，制度資源的匱乏與科層制組織末端的功能性弱化都使得黨和政府實現(xiàn)對秩序的穩(wěn)控困難重重。

在國家治理體系改革的長期實踐中，派出所制度是為數(shù)不多地實現(xiàn)了中央權(quán)力直接滲透至基層社會的制度結(jié)構(gòu)，這使得派出所制度成為黨和國家在社會管理中迅速動員基層社會力量、應對秩序危機的主要制度依靠。因此，派出所制度變遷形之于外的“表象”可謂千姿百態(tài)，但對于基層社會的持續(xù)滲透與動員、維持和控制社會秩序是派出所制度變遷的核心。脫離了“對于秩序的穩(wěn)控”這一核心邏輯，對于派出所制度變遷的理解勢必霧里看花、不得要領(lǐng)。

所以，當拉開研究視野，從制度變遷的角度理解派出所制度，肇始于清末的派出所制度幾乎始終延續(xù)著一條闡釋中國警務變革如何服務于秩序穩(wěn)定控制的理論與實踐進路：晚清至新中國成立初期的社會巨變強烈呼喚對碎片化社會的強力整合與徹底重構(gòu)，以結(jié)束漫長的社會動蕩，此時派出所制度的創(chuàng)設(shè)和改革是警務工作對如何有效應對和黏合低度組織化社會、重構(gòu)社會主義國家秩序的回應；20世紀70年代末開啟的全方位改革，觸發(fā)了轉(zhuǎn)型期大量的社會治安問題，派出所制度通過重啟對基層社會的滲透過程，接續(xù)嵌入打擊和服務職能，有效應對了社會秩序危機；近些年來，派出所制度在規(guī)范化和法治化中融入了制度績效更高的國家治理體系的構(gòu)建進程，仍然發(fā)揮著秩序穩(wěn)控的基礎(chǔ)制度作用。

（二）派出所制度變遷的趨勢是工具理性和價值理性的對話

在國家現(xiàn)代化的進程中，公共治理呈現(xiàn)出一種分化趨勢，一種韋伯式的表述是：一方面以工具崇拜和技術(shù)至上的追求治理效益的工具理性趨勢，另一方面則是將公正、人性等置于核心的價值理性。雖然二者都建立在盤算成本與收益的“手段—目的”思路之上，但是在價值理性與工具理性之間具有內(nèi)在的張力。工具理性將“對外界和他人的期待視為實現(xiàn)自我合乎理性的追求成果的手段”，這是對結(jié)果的最大化追求，而價值理性是“生成于理性認知上的對價值的自覺理解”［20］，是一種價值層面的理性追求。二者間的張力在于，如韋伯所說，究竟承認目的合理性還是承認價值合理性？至少在傳統(tǒng)政治學視角下，工具理性與價值理性間并不具有兼容的區(qū)域。

從組織職能的視角來觀察，派出所制度在創(chuàng)設(shè)時具有明確的工具理性導向，以至于形成了長期的工具理性的“路徑依賴”，直至近年以來黨和政府關(guān)于國家治理能力現(xiàn)代化重大命題的提出，派出所制度中的價值理性才被逐步挖掘提煉出來。新中國成立初期的派出所制度是國家權(quán)力在基層組織的擴散，因此被視為國家權(quán)力網(wǎng)絡的延伸，其構(gòu)建的目的是迅速建立起組織化社會，徹底恢復并重建社會秩序。改革開放后一個階段的派出所制度也因為面臨著類似的社會秩序危機而選用了傳統(tǒng)的制度模式，因此仍具有明顯工具理性?？梢钥吹?，在這一階段中，政府的作用伴隨著權(quán)威主義的發(fā)展，通過技術(shù)化的制度設(shè)計而不斷膨脹，一定程度上擠壓了社會與市場發(fā)生作用的可能空間。

近些年來，在國家治理理念轉(zhuǎn)換再造的過程中，派出所制度似乎呈現(xiàn)出一種超越工具理性、兼容價值理性的變遷嘗試。至少，從一些實踐中可以看到，人民的根本需要——連帶著情感、尊嚴、公正等價值——被重新帶回到制度設(shè)計中來。派出所制度作為傳統(tǒng)的執(zhí)政權(quán)力在基層社會的代表，開始糾正價值層面失衡傾向，不僅追求社會秩序的穩(wěn)定和諧、執(zhí)政權(quán)力的穩(wěn)固牢靠等工具性目標，也開始注重公共組織的道德自主性，特別是維護社會公平正義、“提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感”等方面的價值性目標。總體來看，在工具理性的重塑下對于價值理性的重視，將是派出所制度變遷的演化趨勢。

七、結(jié)論——“兩大奇跡”何以實現(xiàn)的一種解釋

對于派出所制度變遷的理性審視，有助于我們理解“兩大奇跡”何以實現(xiàn)的問題。一方面，黨和政府通過權(quán)力網(wǎng)絡組織的構(gòu)建，使得派出所制度成為成功實現(xiàn)長期穩(wěn)定滲透基層社會的國家強制力組織制度，既居于黨和政府的合法權(quán)利網(wǎng)絡之中，接受科層制組織的制約，又精準嵌入了基層社會網(wǎng)絡，足以實現(xiàn)對于基層社會的組織與動員。另一方面，中國共產(chǎn)黨透過政府組織的強力主導，依托各種組織技術(shù)，使得派出所制度在外部環(huán)境的變化下能夠通過職能的靈活調(diào)整持續(xù)發(fā)揮資源整合與基層動員的重要作用。在派出所制度的形成與變遷中，始終有著中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導和理性設(shè)計，這確保了派出所制度始終運行在正確軌道上并發(fā)揮重要作用。這是我們對中國警務運行機制的一種嘗試解讀，也是理解中國社會各種成就的一個視角。