政府引導(dǎo)與市場活力*
——中國PPP項目的社會資本吸納

馮凈冰 章 韜 陳 釗

（1.華東理工大學(xué)商學(xué)院 上海 200237）

（2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 上海 201620）

（3.復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 上海 200433）

一、研究背景

規(guī)范地方政府舉債融資、鼓勵政府和社會資本在公共領(lǐng)域合作，是緩解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵舉措。改革開放以來，中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷深化，地方政府通過地方融資進行公共項目的建設(shè)，促進了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。然而，由于地方債相關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)的不完善，地方政府積累了大量的隱性債務(wù)風(fēng)險。研究表明，公用事業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)負(fù)債率近年來顯著上升（鐘寧樺等，2016）。承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)融資功能的地方融資平臺存在過度負(fù)債、融資渠道單一、信息披露不透明等問題。在這一背景下，國務(wù)院于2014 年頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，強調(diào)控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。一方面，中國應(yīng)在地方債務(wù)問題上“關(guān)后門”，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制；另一方面，中國應(yīng)在原本由地方債務(wù)支撐的公共領(lǐng)域中“開前門”，引入市場的力量，推廣使用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）①由于中國很多企業(yè)是國有控股企業(yè)，中國相關(guān)政策文件將PPP 模式定義為政府和社會資本合作：“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”（《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，發(fā)改投資〔2014〕2724 號）。其中，社會資本是指“已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”（《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，財金〔2014〕113 號）。。通過這樣的制度設(shè)計，地方政府可以利用社會資本的效率，避免提前資本支出、減輕債務(wù)壓力、分散債務(wù)風(fēng)險。與此同時，社會資本可以滿足公共部門需求，獲得投資回報（Spackman，2002；Nijkamp 等，2002），提升經(jīng)濟活力與盈利能力。

那么，在地方政府債務(wù)壓力較大，同時公共產(chǎn)品及服務(wù)需求仍強勁的背景下，地方政府如何在公共部門激發(fā)市場活力，有效發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用？不同的合作方式下，社會資本表現(xiàn)出了不同的參與程度，其原因是什么？對于如何進行項目設(shè)計以提升社會資本吸納效果，現(xiàn)有研究尚未提供基于經(jīng)驗證據(jù)的回答。本文將運用全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫的微觀數(shù)據(jù)來探討以下兩個問題：第一，中國PPP 項目的社會資本吸納效果與哪些衡量地方政府引導(dǎo)措施的項目特征相關(guān)？第二，引導(dǎo)社會資本進入的效果是否受到項目所在地區(qū)特征的影響？

本文經(jīng)過實證分析發(fā)現(xiàn)，社會資本吸納效果受到地方政府收益支持、推進效率、權(quán)利讓渡的影響。同時，該影響在地區(qū)層面存在異質(zhì)性，即在市場化程度較低的地級市，地方政府收益支持越多、讓渡權(quán)利越大，社會資本吸納效果越好。進一步區(qū)分社會資本的所有制類型后，本文發(fā)現(xiàn)，權(quán)利讓渡是吸引民營社會資本的重要因素。因此，為了更為有效地吸引社會資本參與PPP 項目，地方政府應(yīng)當(dāng)給予更多的收益支持及更高的推進效率，尤其需要讓渡給民營資本更多的權(quán)利。同時，地方政府在激發(fā)市場活力時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厥袌霏h(huán)境。

相比于現(xiàn)有關(guān)于PPP 問題的實證研究，本文的邊際貢獻主要體現(xiàn)為以下三個方面。第一，在研究對象方面，現(xiàn)有文獻較多關(guān)注PPP 模式發(fā)展較為成熟的歐美發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家的情況，本文則以中國PPP 模式為研究對象，契合了中國公共領(lǐng)域市場化改革的迫切需求。第二，在研究數(shù)據(jù)方面，現(xiàn)有文獻大多進行跨國數(shù)據(jù)的實證研究或基于個別項目的案例分析，本文突破了數(shù)據(jù)搜集的難點，運用中國PPP 項目層面的微觀數(shù)據(jù)，為公共部門中政府和社會資本合作的效果，提供來自項目層面的微觀證據(jù)。第三，在研究設(shè)計方面，本文著重分析中國PPP 模式社會資本吸納效果的微觀影響機制，并進一步區(qū)分社會資本所有制類型，重點分析民營社會資本的吸納效果。本文一方面推進了在中國制度背景下對項目層面的PPP 模式社會資本吸納效果的表現(xiàn)與成因的實證研究，另一方面為改善PPP社會資本吸納效果、激發(fā)市場活力提出了相應(yīng)的政策建議。

二、文獻回顧與研究假說

早期的經(jīng)濟學(xué)家強調(diào)了政府提供公共品的重要性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及社會意識形態(tài)的變化，一些學(xué)者從理論和經(jīng)驗角度探討社會資本參與提供公共品的可能性，認(rèn)為在采取可行的排他性技術(shù)的情況下，私人資本也可以提供公共品（Demsetz，1970；Coase，1974；Brubaker，1975），進而實現(xiàn)公共品投融資體制市場化。也有學(xué)者提出了公私合作模式（薩瓦斯，2002），認(rèn)為該模式不僅有助于促進經(jīng)濟增長、提高社會福利（Devarajan 等，1998；嚴(yán)成樑和龔六堂，2014），還能夠鼓勵公共部門創(chuàng)新、改善問責(zé)機制、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、分散財政壓力等（Spackman，2002；Nijkamp 等，2002）。因此，政府需要運用自身的信息優(yōu)勢與規(guī)模優(yōu)勢引導(dǎo)市場，通過政府的強力推動，激發(fā)市場活力，使民營企業(yè)快速增長和集聚，讓市場助推經(jīng)濟增長。

目前較多文獻對政府引導(dǎo)市場的措施進行了梳理，如制定支持政策、加強市場監(jiān)管、調(diào)控發(fā)展速度等。其中，PPP 模式是政府激發(fā)社會資本活力的重要途徑之一。龔強等（2019）通過不完全合約視角下的公共品負(fù)擔(dān)理論分析，提出地方政府應(yīng)當(dāng)合理界定自身權(quán)力邊界、保持政策的時間一致性，進而增強社會資本的進入激勵。但量化政府激發(fā)市場活力措施及其成效的實證研究較為有限。部分文獻采用社會資本吸納效果指標(biāo)來衡量PPP 模式的運作效果，認(rèn)為社會資本方在PPP 項目中參與的規(guī)模、頻率和所享受的權(quán)利是評價PPP模式運作效果的重要度量指標(biāo)，如PPP 項目中社會資本方所擁有的權(quán)利大?。℉ammami等，2006；Zhang，2014）、基礎(chǔ)設(shè)施私人投資的規(guī)模和頻率（Banerjee 等，2010）、PPP 項目中社會資本出資占比（Panayides 等，2015）。

關(guān)于PPP 模式運作效果的決定性因素，現(xiàn)有文獻已有了較為深入的探討，認(rèn)為PPP模式運作效果的決定性因素主要有項目特征和地區(qū)特征兩個層面。項目特征因素包括項目的可執(zhí)行性、政府擔(dān)保、項目功能、產(chǎn)出要求、技術(shù)水平，以及社會資本方的公司規(guī)模、資金杠桿、主營業(yè)務(wù)與PPP 項目的契合程度等（Lopes 和Caetano，2015；羅煜等，2017）。根據(jù)巴曙松等（2018）的分析，政府付費項目的收益較為穩(wěn)健且更容易獲得融資，因此項目的回報機制是影響PPP 項目效果的重要因素。Hammami 等（2006）和Zhang（2014）認(rèn)為，項目的運作方式體現(xiàn)了政府讓渡給社會資本方的權(quán)利，社會資本方所擁有的權(quán)利越多，PPP 項目的市場化程度越高。目前也有較多文獻通過實證研究發(fā)現(xiàn)，行政審批效率對政府與社會資本的關(guān)系起著至關(guān)重要的作用。范柏乃和張電電（2018）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，行政審批流程會影響政府與市場、社會的關(guān)系。馮笑等（2018）和張?zhí)烊A等（2019）則驗證了行政審批效率影響的異質(zhì)性，發(fā)現(xiàn)行政審批中心的設(shè)立對非國有企業(yè)的影響更為顯著?；谝陨衔墨I，本文提出假說1。

假說1：地方政府在PPP 項目中的引導(dǎo)措施，如收益支持、審批效率、權(quán)利讓渡等，會顯著增強PPP 項目的社會資本吸納效果。

在地區(qū)特征方面，現(xiàn)有文獻已證明，PPP 模式運作效果的影響因素包括政府財政實力、經(jīng)濟環(huán)境、金融市場環(huán)境、監(jiān)管和治理質(zhì)量、過往PPP 項目經(jīng)驗等（Hammami 等，2006；Banerjee 等，2010；Zhang，2014；Panayides 等，2015；羅煜等，2017）。而市場環(huán)境對社會資本活力的影響存在地區(qū)上的異質(zhì)性（錢忠好和牟燕，2012；吳祖光和李秉祥，2012；魏婧，2018）。在市場化程度較低的地區(qū)，社會資本的信貸可得性較低（郭麗虹和王碩，2013）、在公共領(lǐng)域擁有的權(quán)利較少，地方政府讓渡部分權(quán)利更有利于激發(fā)市場積極性（江若塵等，2013；李玉麗，2016）。因此，本文提出假說2。

假說2：在市場化程度較低的地區(qū)，地方政府在PPP 項目中的引導(dǎo)措施對社會資本吸納效果的影響較大。

三、數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

（一）項目特征

本文的數(shù)據(jù)來源是財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站的全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫（http://www.cpppc.org/）。本文所用數(shù)據(jù)庫的更新時間截止于2017 年11 月，共獲得2002—2017 年來自329 個地級市的14 188 個項目的信息。項目基本信息包括項目名稱、所處階段①PPP 項目共有五個階段，分別是識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段。項目的運作方式和回報機制在準(zhǔn)備階段確定；項目審批在采購階段完成；社會資本方出資占比在執(zhí)行階段確定。因篇幅所限，本文省略了PPP 項目具體流程圖，感興趣的讀者可在《經(jīng)濟科學(xué)》官網(wǎng)論文頁面“附錄與擴展”欄目下載。、項目總投資、所屬行業(yè)、發(fā)起時間、回報機制、運作方式等。由于中國PPP 模式處于起步階段，在本文獲取的PPP 項目中，沒有已進入移交階段的項目；進入執(zhí)行階段的項目有2 445 個，其中，有社會資本占比信息的項目有1 371 個。②具有社會資本占比信息的項目的描述性統(tǒng)計結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴展”。表1 對各項目特征下的社會資本占比進行了t檢驗。

表1 社會資本占比與項目特征（t 檢驗）

1.地方政府的收益支持：回報機制

PPP 項目的回報機制是指項目獲得收益的方式，根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的購買方可分為三類，即政府付費、使用者付費和可行性缺口補助。③其中，政府付費和使用者付費分別是由政府和最終消費者直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；可行性缺口補助是指當(dāng)使用者付費不足以使項目公司回收成本、得到合理回報時，由政府彌補使用者付費之外的缺口，給予項目公司經(jīng)濟補助。由于政府付費類PPP 項目的收益較為穩(wěn)健，因此關(guān)注投資收益穩(wěn)健性的銀行或產(chǎn)業(yè)基金更愿意提供融資（巴曙松等，2018）。同樣，此類項目也更為吸引社會資本的參與。表1 結(jié)果顯示，政府付費項目的社會資本占比顯著高于非政府付費項目，約高出2.7 個百分點。

2.地方政府的推進效率：審批耗時

本文用審批耗時，即從項目發(fā)起到項目本級政府審核項目財政支出責(zé)任所耗費的天數(shù)，來衡量地方政府推進PPP 項目的效率。較高的行政審批效率為社會資本提供了更為便利的環(huán)境，會促使政府與社會資本形成合作關(guān)系（范柏乃和張電電，2018；馮笑等，2018；張?zhí)烊A等，2019）。因此，政府的審批效率是吸引社會資本的重要因素。表 1 根據(jù)審批耗時中位數(shù)將樣本分為高審批耗時項目與低審批耗時項目。結(jié)果顯示，審批耗時較短的項目的社會資本占比顯著高于審批耗時較長的項目，約高出2.6 個百分點。

3.地方政府的權(quán)利讓渡：運作方式及壁壘行業(yè)

PPP 模式將部分政府責(zé)任以一定的運作方式轉(zhuǎn)移給社會資本方。在不同的運作方式下，地方政府讓渡給社會資本的權(quán)利也有所不同。與其他項目不同的是，運作方式為BOO（建設(shè)—擁有—運營）的項目在期滿之后，社會資本方擁有新建項目的所有權(quán)，實現(xiàn)了公共品的市場化（Hammami 等，2006；Zhang，2014）。因此，在其他條件相同的情況下，BOO運作方式讓渡給社會資本的權(quán)利最多，對社會資本的吸引力也較大。表1 結(jié)果表明，運作方式為BOO 的項目的社會資本占比顯著高于其他運作方式的項目，約高出3.4 個百分點。

除此之外，PPP 項目的行業(yè)類型也可以體現(xiàn)地方政府讓渡給社會資本的權(quán)利大小。民企自身較難進入壁壘程度較高的行業(yè)，而地方政府可以通過發(fā)起壁壘程度較高行業(yè)的PPP項目，讓渡給社會資本方參與該行業(yè)的權(quán)利，鼓勵社會資本通過PPP 模式進入本難以進入的行業(yè)，進而達(dá)到吸引社會資本的效果。本文參照陳斌等（2008）的方法，將項目所屬行業(yè)分為了高壁壘行業(yè)與低壁壘行業(yè)。①陳斌等（2008）對于行業(yè)的民企進入壁壘進行了細(xì)致的分類并計算了各行業(yè)的行業(yè)壁壘指數(shù)（賦值為1 至10），將行業(yè)壁壘指數(shù)為7 至10 的行業(yè)定義為高壁壘行業(yè)。在本文中，高壁壘行業(yè)包括交通運輸、能源、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、水利建設(shè)、政府基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、養(yǎng)老、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障；低壁壘行業(yè)包括林業(yè)、科技、文化、教育、體育、旅游、農(nóng)業(yè)。表 1 顯示，相比于低壁壘行業(yè)，高壁壘行業(yè)的社會資本占比顯著更高，約高出3 個百分點。

（二）地區(qū)特征

本文運用項目層面數(shù)據(jù)探討PPP 項目的項目特征對社會資本吸納效果的影響。為了解決內(nèi)生性問題，本文根據(jù)項目發(fā)起年份和項目的所在地區(qū)匹配了地級市指標(biāo)，如人口規(guī)模、人口密度、人均GDP、財政收入、財政支出等，數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》（2009—2015 年）。限于數(shù)據(jù)的可得性，本文采用項目發(fā)起年前兩年的上述地級市指標(biāo)。除此之外，本文還匹配了項目發(fā)起年上一年、項目所在省份的市場化指數(shù)，數(shù)據(jù)來源于《中國市場化指數(shù)》（2008—2016 年），包括市場化進程總指數(shù)、政府與市場關(guān)系指數(shù)和非國有經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)。在部分回歸中，本文將對樣本數(shù)最高的市政類PPP 項目進行分析，針對該行業(yè)的特質(zhì)，用項目所在地級市的建成區(qū)綠化覆蓋率來衡量市政類項目的供給水平，該變量可以在某種程度上衡量項目的潛在需求與行業(yè)環(huán)境，進而衡量項目的預(yù)期收益率水平，具體分析請見本文的第五部分。②地區(qū)特征的描述性統(tǒng)計結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴展”。

四、實證策略

在實證部分，本文首先檢驗項目特征對社會資本吸納效果的影響。已立項和未立項的項目之間存在樣本選擇偏差。由于未立項的項目沒有觀測，是斷尾數(shù)據(jù)，因此本文進行了斷尾回歸，以修正樣本選擇偏差問題。③除此之外，在已立項的項目中，有社會資本占比信息的項目與沒有社會資本信息的項目之間，也存在選擇性偏誤問題。本文也進行了Heckman 兩步法回歸。OLS 與Heckman 兩步法的回歸結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴展”。本文的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)為項目截面數(shù)據(jù)，基本的回歸方程如（1）式所示：

其中，被解釋變量Sociali是項目i的社會資本占總資本的比重。本文主要關(guān)注PPP 模式的項目特征，核心的解釋變量Xi是度量項目i特征的變量，包括回報機制Returni、審批耗時Timei、運作方式BOOi和是否是高壁壘行業(yè)Barrieri。Returni是回報機制變量啞變量，用來衡量地方政府對PPP 項目的收益支持與收益保障。如果PPP 項目i由政府付費，則該變量取值為1，否則取0。根據(jù)前文的分析，由政府付費的項目由于受到政府的收益保障且更容易獲得融資（巴曙松等，2018），因而更受到社會資本的青睞，回歸系數(shù)β應(yīng)顯著為正。Timei是項目i審批耗時天數(shù)的對數(shù)值，審批耗時是從項目i發(fā)起到項目i本級政府審核通過項目財政支出責(zé)任所耗費的天數(shù)，用來衡量地方政府推進PPP 項目的效率。審批耗時越短，地方政府的審批效率越高。如果地方政府的審批效率會促進社會資本吸納效果，則β顯著為負(fù)。本文用項目的運作方式及是否是高壁壘行業(yè)，來衡量地方政府對PPP 項目社會資本方讓渡權(quán)利的多少。其中，BOOi是指代項目i運作方式的項目所有權(quán)啞變量。在BOO 運作方式下，地方政府讓渡給社會資本的權(quán)利水平最高（Hammami 等，2006；Zhang，2014）。如果社會資本最終擁有項目i的所有權(quán)，則該變量取值為1，否則為0。如果項目所有權(quán)的讓渡有助于吸納社會資本，則β顯著為正。Barrieri是項目i所屬行業(yè)是否為高壁壘行業(yè)的啞變量。如果地方政府通過發(fā)起屬于高壁壘行業(yè)的PPP 項目，讓渡給社會資本方參與該行業(yè)的權(quán)利，進而達(dá)到吸引社會資本的效果，那么β顯著為正。

本文還控制了項目i總投資額對數(shù)值A(chǔ)sseti和項目i所屬行業(yè)啞變量θi①部分回歸控制了高壁壘行業(yè)啞變量，因此不控制行業(yè)類型啞變量。，作為項目屬性的控制變量。由于早期PPP 項目數(shù)較少，自2014 年起我國PPP 模式開始大力發(fā)展，PPP項目的社會資本吸納效果可能會受年份的影響，因此本文還控制了項目發(fā)起年份啞變量λt，以控制隨時間變化的因素。

回歸（1）的基本設(shè)定還可能存在內(nèi)生性問題。首先，地區(qū)層面的經(jīng)濟發(fā)展程度、市場化程度、財政實力等特征影響了社會資本方投資的熱情，同時也與地方政府的支付意愿、推進PPP 模式的效率以及讓渡給社會資本方的權(quán)利相關(guān)。因此，本文在基本回歸的基礎(chǔ)上，通過匹配項目i所在地區(qū)在項目發(fā)起年之前的地區(qū)特征指標(biāo)來解決這一問題，包括項目所在地級市的規(guī)模變量（人口規(guī)模）、經(jīng)濟發(fā)展程度變量（人均GDP）、公共品需求變量（人口密度）、財政實力變量（財政收入與財政支出之比），以及省級市場化程度和省份啞變量。在一些回歸中，本文還將項目特征與項目所在地區(qū)的市場化程度相交互，以檢驗不同市場化程度下，政府對市場的引導(dǎo)措施會產(chǎn)生何種差異化的影響。其次，地方政府對PPP 項目特征的偏好體現(xiàn)了地方推進PPP 模式的意愿及PPP 項目投資環(huán)境等遺漏變量。而社會資本出于上述原因，更傾向于投資該地區(qū)發(fā)起的PPP 項目。這會導(dǎo)致在基本回歸中，社會資本吸納效果可能實際上是由地區(qū)偏好所決定，而不是由該項目的項目特征所決定。因此，本研究進一步控制了在項目i發(fā)起年當(dāng)年，項目所在省份同行業(yè)項目的特征變量平均值，以度量地區(qū)層面的PPP 項目特征偏好。最后，限于數(shù)據(jù)的可得性，本文無法獲得各項目的預(yù)期收益率信息，而項目的預(yù)期收益率是影響社會資本方投資的重要因素之一。本文將控制項目所在行業(yè)的公共品供給水平來衡量項目所屬行業(yè)的潛在需求和行業(yè)環(huán)境。

五、實證結(jié)果

（一）基本回歸

表2 展示了PPP 項目的項目特征對社會資本吸納效果的影響?；貧w（1）檢驗了地方政府收益支持對社會資本占比的影響。結(jié)果顯示，政府付費啞變量系數(shù)顯著為正，說明政府付費類項目吸引的社會資本占項目總資本的比重，相比于其他項目約高2.7 個百分點。回歸（2）檢驗了地方政府推進效率對社會資本占比的影響。結(jié)果顯示，審批耗時系數(shù)顯著為負(fù)，說明項目的地方政府審批耗時越短，社會資本占總資本的比重越高。審批耗時每縮短1%，項目社會資本占比將提升1.9 個百分點?；貧w（3）和回歸（4）檢驗了地方政府對社會資本的權(quán)利讓渡程度對項目社會資本占比的影響。運作方式變量和高壁壘行業(yè)啞變量的系數(shù)顯著為正，說明社會資本方擁有權(quán)利較多的項目，社會資本占總資本的比重較高。在項目期滿后，由社會資本方所有的項目的社會資本占比，相比于其他運作方式的項目約高出4.2 個百分點；社會資本方有權(quán)進入高壁壘行業(yè)的項目的社會資本占比，相比于其他行業(yè)的項目約高出3.3 個百分點。上述結(jié)果與假說1 的預(yù)期相符，即地方政府在PPP 項目中的收益支持、審批效率、權(quán)利讓渡等引導(dǎo)措施會顯著增強PPP 項目的社會資本吸納效果。①由于有審批耗時信息的樣本量較少且項目特征之間具有一定的相關(guān)性，因此本文沒有同時控制四個項目特征。

表2 項目特征與社會資本吸納效果

（二）內(nèi)生性問題

1.地級市特征與地區(qū)偏好

基本回歸面臨著內(nèi)生性問題，即項目所在地區(qū)的特征會同時影響社會資本投資熱情及地方政府引導(dǎo)市場的措施。本文在基本回歸的基礎(chǔ)上，進一步控制了地級市層面特征，即項目發(fā)起年之前項目所在地級市的財政收入與財政支出之比、人口規(guī)模、人口密度、人均GDP，項目所在省份的市場化進程總指數(shù)和項目所在省份啞變量，以控制地區(qū)特征對PPP項目社會資本吸納效果的影響。②地級市特征的回歸結(jié)果請見《經(jīng)濟科學(xué)》官網(wǎng)“附錄與擴展”。

基本回歸的第二個內(nèi)生性問題是忽略了地方政府PPP 項目特征偏好的影響。一方面，若地方政府對PPP 模式接受程度較高，且有意愿大力推進PPP 模式，則更偏好采用政府付費或BOO 的項目特征；另一方面，若社會資本因為地方政府對PPP 模式接受程度較高、推進意愿較強，則更傾向于投資該類地方政府發(fā)起的PPP 項目。這會表現(xiàn)為項目的社會資本占比與項目特征高度相關(guān)。因此，基本回歸結(jié)果中的社會資本吸納效果可能實際上是由地方政府對PPP 項目特征的偏好所決定。項目所在地級市及省份的特征不能直接反映項目所在地區(qū)的地方政府對PPP 項目特征的偏好。表3 進一步引入地區(qū)偏好變量，即在某項目發(fā)起年當(dāng)年，項目所在省份同行業(yè)項目的特征變量平均值。①除此之外，本文還用省級同行業(yè)項目特征的項目規(guī)模加權(quán)平均值來衡量政府偏好，結(jié)果與表3 一致。由于本文在年份—省份—行業(yè)層面進行平均，表3 沒有檢驗高壁壘行業(yè)特征的影響。回歸（1）、（3）、（5）中分別控制了政府付費類項目占比、審批耗時均值的對數(shù)值、BOO 項目占比，以衡量各地區(qū)地方政府對各行業(yè)項目的回報機制、審批效率和運作方式的偏好；回歸（2）、（4）、（6）同時控制了以上三個地區(qū)偏好變量。結(jié)果顯示，回歸（1）—（2）和回歸（5）—（6）中，在控制了地區(qū)偏好變量之后，政府付費啞變量和項目所有權(quán)啞變量的系數(shù)仍舊顯著為正?；貧w（3）—（4）中，項目審批耗時變量系數(shù)為負(fù)，但不顯著，而地區(qū)層面的審批耗時變量則顯著為負(fù)。以上結(jié)果表明，在控制了地方政府對收益支持、推進效率與權(quán)利讓渡偏好的基礎(chǔ)上，項目本身給予社會資本的收益支持與權(quán)利讓渡水平越高，項目所吸納的社會資本占總資本的比重越高，社會資本吸納效果越好。而在推進效率方面，社會資本所看重的是項目所在地區(qū)整體的行政審批時間，這體現(xiàn)了該地區(qū)推進PPP 模式的意愿與效率。

表3 項目特征、政府偏好與社會資本吸納效果

2.公共品供給水平

基本回歸結(jié)果的另外一個內(nèi)生性問題是忽略了項目本身的預(yù)期收益率。項目預(yù)期收益率是社會資本是否積極參與的重要影響因素之一。如果一個地區(qū)的某行業(yè)具有較大的潛在需求或較為成熟的發(fā)展環(huán)境，該行業(yè)的PPP 項目能夠匹配、適應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枨筮M而擁有較高的收益率，那么該類項目對社會資本便有較高的吸引力，因此也能夠更有效地吸納社會資本。限于數(shù)據(jù)的可得性，本文難以獲知每個項目及項目所屬行業(yè)的預(yù)期收益率。因此，本文在回歸中控制了項目所在地級市、項目所屬行業(yè)在項目發(fā)起年前一年的公共品供給水平，以控制項目預(yù)期收益率的影響。①一方面，行業(yè)公共品供給水平可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙υ撔袠I(yè)公共品的潛在需求的大小。如果PPP 項目所屬行業(yè)的供給水平較低，那么該行業(yè)的供給沒有飽和、潛在市場需求較高，因此也具有較高的預(yù)期收益率。另一方面，行業(yè)公共品供給水平可以體現(xiàn)當(dāng)?shù)卦撔袠I(yè)的發(fā)展環(huán)境，如果PPP 項目所屬行業(yè)的供給水平較低，那么該地區(qū)可能不具備大力提供該行業(yè)公共品的條件和優(yōu)勢，因此具有較低的預(yù)期回報率。由此可見，行業(yè)供給水平對社會資本占比的凈影響難以確定。即便如此，控制行業(yè)供給水平可以在很大程度上控制項目預(yù)期收益率的影響，進而緩解基本結(jié)果的內(nèi)生性問題。

由于無法針對所有行業(yè)選取統(tǒng)一的指標(biāo)來衡量行業(yè)的供給水平，本文對樣本數(shù)最多的市政類項目進行檢驗。②在有社會資本占比信息的樣本中，市政類項目數(shù)占總項目數(shù)的比重為54%，其余各行業(yè)樣本數(shù)較小。市政類項目包括城市綜合開發(fā)項目、市政工程項目、水利建設(shè)項目和政府基礎(chǔ)設(shè)施項目。本文用項目所在地級市的建成區(qū)綠化覆蓋率來衡量該行業(yè)的公共品供給水平。建成區(qū)綠化覆蓋率越高，則該行業(yè)的公共品供給水平越高。表4 匯報了市政類項目的回歸結(jié)果。由于樣本量大幅度減少，審批耗時變量對社會資本占比的影響不顯著。即便如此，回歸（1）—（2）、（5）—（6）的結(jié)果顯示，在同一行業(yè)中，在考慮了項目所屬行業(yè)的行業(yè)供給程度之后，項目特征對社會資本占比的影響與基本回歸較為一致。

表4 項目特征、行業(yè)公共品供給水平與社會資本吸納效果（市政類項目）

（三）異質(zhì)性分析

1.市場化程度

前文驗證了項目特征會影響社會資本吸納效果。在PPP 項目中，地方政府的收益支持、效率支持及權(quán)利讓渡越多，項目的社會資本吸納效果越好。那么，在什么情況下，這些項目特征會更為有效地吸納社會資本呢？

在市場化程度較低的地區(qū)，由于社會資本在公共領(lǐng)域擁有的權(quán)利較少、信貸可得性較低（郭麗虹和王碩，2013），地方政府的引導(dǎo)會更有利于激發(fā)市場積極性（江若塵等，2013；李玉麗，2016）。因此，政府引導(dǎo)措施對社會資本占比的影響與市場化程度密切相關(guān)。本文采用市場化指數(shù)來衡量項目所在省份的市場化程度、政府與市場關(guān)系以及非國有經(jīng)濟發(fā)展程度。該指數(shù)來自于樊綱等編著的《中國市場化指數(shù)》，包括市場化進程總指數(shù)（2010—2016年）、政府與市場關(guān)系指數(shù)（2008—2014 年）、非國有經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)（2008—2014 年），以上指標(biāo)均為正向指標(biāo)。表5 運用以上市場化指數(shù)指標(biāo)來衡量項目所在地區(qū)的市場化程度，其中回歸（1）—（3）、（4）—（6）、（7）—（9）中的市場化指數(shù)分別為項目所在省份的市場化進程總指數(shù)、政府與市場關(guān)系指數(shù)、非國有經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)，并分別與政府付費啞變量、項目所有權(quán)啞變量和高壁壘行業(yè)啞變量進行交互，以檢驗地方政府的收益支持水平與權(quán)利讓渡水平在不同市場環(huán)境下作用的異質(zhì)性。

表5 項目特征、市場化與社會資本吸納效果

表5 結(jié)果顯示，市場化指數(shù)與項目特征變量的交互項系數(shù)均為負(fù)。回歸（4）和（6）中的市場化水平指標(biāo)與項目特征變量的交互項系數(shù)顯著為負(fù)；回歸（1）、（2）和（7）的市場化水平指標(biāo)與項目特征變量的交互項系數(shù)接近顯著。①P 值分別為0.157、0.172 和0.150。結(jié)果表明，平均來看，地方政府給予項目更多的收益支持、讓渡給社會資本方更多的權(quán)利，有助于吸納社會資本；而在市場化程度較低的省份，由于社會資本方在公共領(lǐng)域擁有的權(quán)利較少，地方政府若在PPP項目中給予更多的收益支持、讓渡更多的權(quán)利，吸納社會資本的效果會顯著更高。②本文也嘗試控制了市場化指數(shù)與審批耗時變量的交互項，結(jié)果不顯著，說明推進效率對社會資本占比的影響在市場化程度不同的地區(qū)沒有顯著差異。以上結(jié)果驗證了本文提出的假說 2，即地方政府的引導(dǎo)措施在市場化程度較低的地區(qū)對社會資本吸納效果的影響更大。

2.民營資本

PPP 模式的本意是公共私營合作伙伴關(guān)系，但中國相關(guān)政策文件將PPP 模式定義為政府和社會資本合作。其中，社會資本包括較大比例的國有資本。為了進一步檢驗項目特征對民營資本進入效果的影響，本文根據(jù)項目社會資本方的名稱匹配社會資本方的所有制形式。①社會資本方所有制信息來自于天眼查（https://www.tianyancha.com/）和啟信寶數(shù)據(jù)庫（https://www.qixin.com/）。在有社會資本出資信息的項目中，民營資本占比不為0 的項目僅有53%。這意味著將近一半的PPP 項目的社會資本方是國有資本。由于民營資本占比的取值有將近一半的觀測值為0，本文采用Tobit 回歸檢驗項目特征對民營資本占比的影響。表6 在表3 的基礎(chǔ)上將被解釋變量換為民營社會資本占比，并控制了表3 的全部控制變量。結(jié)果顯示，項目所有權(quán)啞變量的系數(shù)顯著為正，而政府付費及審批耗時變量的系數(shù)不顯著。這說明，民營資本對能否獲得項目的所有權(quán)更為關(guān)注。在本文的數(shù)據(jù)庫中，民營資本占比的均值為42%。民營資本方能夠獲得所有權(quán)的項目，相比于不能獲得所有權(quán)的項目，民營資本占比約高43個百分點，相當(dāng)于民營資本占比均值的102%。

表6 民營資本吸納效果（Tobit）

六、結(jié) 論

在地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險加劇、社會公共品需求旺盛的背景下，中國公共領(lǐng)域的執(zhí)行主體需要逐步從單一政府來源向公共參與轉(zhuǎn)型，緩解地方債務(wù)風(fēng)險，保證公共產(chǎn)品及服務(wù)的充分供給，為經(jīng)濟發(fā)展提供新的動力。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施來引導(dǎo)社會資本，進而提升社會資本吸納效果，是目前推進政府和社會資本合作關(guān)系的重要現(xiàn)實問題。

本文運用PPP 項目數(shù)據(jù)庫，驗證了PPP 項目特征對社會資本吸納效果的影響，以及該影響在不同地區(qū)的異質(zhì)性。本文發(fā)現(xiàn)，社會資本吸納效果受到地方政府收益支持、推進效率、權(quán)利讓渡的影響。同時，該影響在不同地區(qū)存在異質(zhì)性，即在市場化程度越低的地區(qū)，地方政府經(jīng)濟支出越多或讓渡的權(quán)利越大，社會資本的吸納效果越好。特別地，權(quán)利讓渡是吸引民營社會資本的重要因素。因此，為了更為有效地吸納社會資本參與PPP 項目，地方政府應(yīng)當(dāng)給予項目更多的收益支持，且用更高的效率去推進PPP 項目，尤其需要讓渡給社會資本更多的權(quán)利，以達(dá)到吸納民營資本的目的。

本文還存在以下幾點不足。首先，項目特征數(shù)據(jù)只局限于財政部公開數(shù)據(jù)。公開社會資本占比、審批耗時等變量信息的樣本數(shù)較少。而且本文無法獲得項目的可執(zhí)行性和預(yù)期收益率等項目特征信息。其次，本文控制了項目所在地級市及省份的特征變量，但并不能完全解決內(nèi)生性問題。例如，本文雖然考慮了行業(yè)公共品供給水平會影響地方政府引導(dǎo)市場的效果，但是無法區(qū)分地區(qū)優(yōu)勢的作用與市場飽和程度的作用。盡管存在以上不足，本文在中國的制度背景下，運用PPP 項目層面數(shù)據(jù)探討了公共領(lǐng)域社會資本吸納效果的影響因素，為改善PPP 模式社會資本吸納效果、激發(fā)公共領(lǐng)域市場活力，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用提供了來自中國的實證證據(jù)。