浙江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理購買服務(wù)的探索與實踐

朱 松，趙 強

(1.浙江省水利水電勘測設(shè)計院，浙江 杭州 310002； 2.浙江財經(jīng)大學(xué)，浙江 杭州 310018；3.浙江省水利廳，浙江 杭州 310009)

浙江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理購買服務(wù)的探索與實踐

朱 松1，趙 強2，3

(1.浙江省水利水電勘測設(shè)計院，浙江 杭州 310002； 2.浙江財經(jīng)大學(xué)，浙江 杭州 310018；3.浙江省水利廳，浙江 杭州 310009)

生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持；購買服務(wù)；技術(shù)評估

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管是各級水行政主管部門的重要職責(zé)，政府購買服務(wù)可為水行政主管部門開展監(jiān)管提供重要技術(shù)支撐。以2016年度浙江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理購買服務(wù)為例，對購買服務(wù)內(nèi)容、技術(shù)路線與方法及取得的成效進行了分析與總結(jié)，并對下一階段如何規(guī)范開展工作、解決水土保持“三同時”制度薄弱環(huán)節(jié)、完善社會監(jiān)督機制、提高公眾水保意識等進行了探討。

1 背 景

人為活動造成的水土流失是浙江省主要的生態(tài)環(huán)境問題之一，隨著水土保持法的頒布實施及水土保持相關(guān)法規(guī)體系逐漸完善，監(jiān)督管理隊伍及人員素質(zhì)和能力逐步提高，人們的水土保持意識也得到加強，人為開發(fā)造成的水土流失得到了一定的控制，但依然存在大量生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度執(zhí)行情況不理想，行政主管部門事中、事后監(jiān)管薄弱，水土保持中介服務(wù)機構(gòu)過程技術(shù)服務(wù)缺位等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項目在開發(fā)建設(shè)過程中過度開挖擾動地貌，過度進行土石方開挖、回填，施工場地長期裸露、不及時恢復(fù)，棄渣隨意丟棄，永久棄渣和臨時堆渣未防護甚至占用河道水域、行洪排澇通道等，嚴(yán)重危及防洪安全和生態(tài)環(huán)境。

開展生產(chǎn)建設(shè)項目的監(jiān)督檢查是法律賦予各級水行政主管部門的責(zé)任和義務(wù)，但部分項目技術(shù)難度較高，單純依靠水行政主管部門的力量難以全面發(fā)揮監(jiān)督檢查的作用。通過政府購買服務(wù)的方式，擬定相關(guān)工作內(nèi)容及方法，委托中介服務(wù)單位對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況開展全面評估，有助于水土保持措施在項目實施過程中有效落實，能有效彌補地方監(jiān)管能力不足，為水行政主管部門監(jiān)管提供重要技術(shù)支持[1]。

2 浙江省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理購買服務(wù)的探索與實踐

浙江省自2015年以來連續(xù)3年開展了省級生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理購買服務(wù)業(yè)務(wù)，通過政府采購方式公開招標(biāo)，委托具備相應(yīng)能力的中介服務(wù)單位對生產(chǎn)建設(shè)項目開展水土流失防治實施情況調(diào)查和技術(shù)評估工作，取得了一定的成效。

2.1 購買服務(wù)內(nèi)容

對省級水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的生產(chǎn)建設(shè)項目進行水土流失防治實施情況調(diào)查和技術(shù)評估，主要包括[2]：

(1)協(xié)助省水利廳擬定年度生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項監(jiān)督檢查工作方案。

(2)協(xié)助省水利廳配合水利部、流域管理機構(gòu)開展年度重點生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作。

(3)對重點生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度執(zhí)行情況進行全面調(diào)查，對生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持措施落實、措施整改等提供技術(shù)指導(dǎo)。

(4)對生產(chǎn)建設(shè)項目參建單位分地區(qū)、分行業(yè)開展技術(shù)培訓(xùn)。

2.2 技術(shù)路線與方法

以2016年度生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治實施情況調(diào)查和技術(shù)評估為例，項目的開展共分三個階段：

第一個階段是前期梳理階段。2016年初，對2008年以來水利部及省水利廳審批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目進行全面統(tǒng)一梳理，將省水利廳負(fù)責(zé)水土保持設(shè)施驗收的120個生產(chǎn)建設(shè)項目作為調(diào)查對象。利用已有的水土保持方案批復(fù)文件、水土保持方案報告書，并結(jié)合省水利廳組織召開的120個項目水土保持工作集中匯報會，對各生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持基本信息進行全面梳理。篩選出40個水土流失潛在危害大、影響面較廣的在建項目為重點調(diào)查對象。該階段，利用水土保持工作集中匯報會，對項目參建單位開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。

第二個階段是現(xiàn)場詳查階段。5月底前對確定的分區(qū)項目進行現(xiàn)場詳查，設(shè)計調(diào)查表，內(nèi)業(yè)重點調(diào)查后續(xù)設(shè)計、施工、監(jiān)理合同水土保持工作執(zhí)行情況，外業(yè)重點調(diào)查各項水土保持措施實施情況，對現(xiàn)場進行拍照，對存在問題進行整理，并做技術(shù)分析，提出整改意見和建議反饋給建設(shè)單位；對現(xiàn)場水土流失防治工作存在問題較大的及時反饋給各級水行政主管部門，并推薦20個重點項目由省水利廳組織開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，同時為省水利廳開展現(xiàn)場檢查做好基礎(chǔ)資料準(zhǔn)備工作，如方案報告書、批復(fù)文件、存在問題的梳理、問題處理措施建議等，全程配合省水利廳開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，做好技術(shù)支撐服務(wù)。

第三個階段是針對存在問題開展技術(shù)指導(dǎo)、整改落實階段。對重點項目調(diào)查或監(jiān)督檢查后提出的整改問題落實情況進行現(xiàn)場復(fù)核調(diào)查，對存在技術(shù)問題的，協(xié)助建設(shè)單位開展技術(shù)指導(dǎo)，并將整改情況及時報告水行政主管部門。

技術(shù)路線見圖1。

2.3 取得的成效

(1)全面配合省水利廳開展水土保持監(jiān)督檢查活動。通過購買服務(wù)，技術(shù)服務(wù)單位從2008年以來省部批項目及下放驗收項目水土保持基本信息收集、梳理，到生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持集中匯報會、水土保持法專項檢查活動布置，再到重點項目現(xiàn)場檢查、后期水土保持措施整改復(fù)查、監(jiān)督檢查總結(jié)等各方面，投入必要的人力和物力全力配合省水利廳完成水土保持監(jiān)督檢查各項活動。

(2)對重點項目水土流失防治情況作了詳細(xì)調(diào)查，對“三同時”制度執(zhí)行情況開展技術(shù)評估。技術(shù)服務(wù)單位在工作方法上進行了創(chuàng)新，除內(nèi)業(yè)收集資料、外業(yè)調(diào)查外，部分項目引進了無人機參與現(xiàn)場查勘，并對部分項目結(jié)合水土保持“天地一體化”系統(tǒng)分析施工擾動范圍。

圖1 生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治情況調(diào)查與技術(shù)評估工作技術(shù)路線

通過對重點生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度的全面評估發(fā)現(xiàn)：浙江省大部分重點項目水土保持“三同時”制度落實情況良好，調(diào)查的40個項目前期均能依法編報水土保持方案，并能將批復(fù)水土保持方案內(nèi)容納入后續(xù)設(shè)計；水土保持措施的落實逐步到位，部分項目結(jié)合工程實際對水土保持措施進行優(yōu)化、創(chuàng)新，實施了更為高效的水保措施；水土保持監(jiān)測、水土保持設(shè)施驗收工作逐步完善。但依然存在部分項目參建人員水保意識薄弱，“同時設(shè)計”深度不夠，變更手續(xù)辦理不重視，水土保持監(jiān)測工作進場滯后等問題。

(3)開展水土保持宣傳，增強參建單位對水保工作的認(rèn)識。借用全省生產(chǎn)建設(shè)項目集中匯報會平臺，分8次對116個項目300余人次開展水土保持宣傳，重點對水土保持法、浙江省水土保持條例及相關(guān)的法規(guī)性文件中各階段水土保持工作內(nèi)容和要求進行梳理，對常見的水土保持措施及存在問題、解決辦法做了講解，明確了建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位各自的職責(zé)，使各參建單位對項目水土保持工作有了較為深入的認(rèn)識，對推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作具有重要作用。

3 工作展望

3.1 如何規(guī)范工作，形成長效工作機制

2017年是浙江省級水土保持監(jiān)督管理購買技術(shù)服務(wù)的第三年，部分市、縣也開展了這類技術(shù)服務(wù)。各地對服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式方法等進行了初步探索，工作過程中發(fā)現(xiàn)了一系列問題：一是承擔(dān)技術(shù)服務(wù)的中介服務(wù)機構(gòu)職責(zé)該如何定位，中介服務(wù)單位接受水行政主管部門的委托開展調(diào)查與技術(shù)評估，但不能替代其承擔(dān)行政監(jiān)督檢查權(quán)；二是一般建設(shè)項目均有水土保持監(jiān)測或水土保持設(shè)施驗收技術(shù)服務(wù)單位，服務(wù)內(nèi)容難免有重復(fù)或沖突；三是服務(wù)程序上如何規(guī)范，從目標(biāo)著手，規(guī)范調(diào)查程序，重點調(diào)查水土保持措施是否落實，并規(guī)范提交成果；四是同一個項目可能面臨不同級別水行政主管部門委托的不同中介服務(wù)機構(gòu)的調(diào)查服務(wù)，不排除有些單位借此變相承接其他業(yè)務(wù)，給業(yè)主帶來很多不必要的麻煩。這就要求下階段購買生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督檢查技術(shù)服務(wù)時，應(yīng)更加明確承擔(dān)方的服務(wù)內(nèi)容、工作方式方法，不斷總結(jié)經(jīng)驗，并在全省各級水行政主管部門進行推廣，形成長效工作機制，培養(yǎng)開展重點生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失調(diào)查與技術(shù)評估的人才隊伍，提高全省水土保持中介隊伍技術(shù)服務(wù)水平。

3.2 如何解決問題，完善制度建設(shè)

針對調(diào)查評估中發(fā)現(xiàn)的“同時設(shè)計”工作深度不夠、變更手續(xù)不重視、措施實施滯后、水保補償費繳納滯后等問題，需要從完善制度方面著手。一是出臺或完善規(guī)范性文件，對新增水保投資較大的工程明確要求開展水土保持專項設(shè)計，將新增各項水土保持措施落實到施工圖紙上；可要求施工單位提交水土保持施工組織方案，報地方水行政主管部門備案；省內(nèi)應(yīng)出臺規(guī)范水土保持監(jiān)測工作的文件，明確監(jiān)測工作的作用，規(guī)范監(jiān)測工作程序、方法；嚴(yán)格執(zhí)行補償費征收管理辦法。二是強化水土保持監(jiān)管能力建設(shè)。加強執(zhí)法力度，對未按水保方案要求布設(shè)水土保持措施而造成較為嚴(yán)重水土流失的項目，應(yīng)該抓典型，予以嚴(yán)厲處罰。雖然通過多年的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，全省的水土保持監(jiān)督管理工作有了改觀，水土保持法律、法規(guī)及配套文件得到逐步健全，機構(gòu)和隊伍建設(shè)得到進一步加強，監(jiān)督管理工作力度不斷加大，切實提高了水土保持監(jiān)督管理工作的成效，但依然存在地區(qū)差異較大，部分縣(市、區(qū))監(jiān)管人員配備不足、業(yè)務(wù)能力弱，監(jiān)管人員不敢處理案件等問題，全省須繼續(xù)建立監(jiān)督管理能力建設(shè)長效機制，不斷深化監(jiān)督管理能力建設(shè)，力爭使全省的水土保持監(jiān)督管理能力持續(xù)提升。

3.3 如何推進水保工作發(fā)展，完善社會監(jiān)督機制

問題的發(fā)現(xiàn)除了依托技術(shù)隊伍、監(jiān)管力量，更離不開群眾的參與和大力支持。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，浙江省各縣(市、區(qū))群眾反映的水保案件占總數(shù)的60%～70%，廣泛了解群眾對水土保持執(zhí)法監(jiān)督的評價、批評和建議至關(guān)重要。因此，應(yīng)完善公告、舉報制度，健全社會監(jiān)督機制，吸收更多的社會力量參與到水土保持監(jiān)督管理工作中來，不僅可以擴大宣傳力度，提升公眾水保意識，而且有利于推動水保工作實現(xiàn)新發(fā)展。要進一步拓寬群眾監(jiān)督渠道，統(tǒng)一舉報方式，并保護舉報問題的群眾。對重大水土保持違法案件，可組織新聞媒體進行公開、集中曝光，引起各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和社會各界的廣泛關(guān)注，以強大的監(jiān)督執(zhí)法輿論壓力迫使違法單位自行糾正違法行為，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用。

3.4 如何提高水保意識，健全宣傳機制和先進典型推廣機制

深入宣傳是提高公民水保意識的基礎(chǔ)，建立宣傳推廣機制非常必要，要進一步加大水土保持法律法規(guī)宣傳力度，適時對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查活動的進展、成效、典型違法案件處理結(jié)果進行報道，加強輿論宣傳引導(dǎo)，發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督作用，提高干部群眾對水土保持法律法規(guī)的認(rèn)知度和守法的自覺性，努力營造良好的社會氛圍。可結(jié)合各行業(yè)涌現(xiàn)出的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持示范工程，對全省開發(fā)建設(shè)單位進行深入的水土保持法律法規(guī)宣傳，充分發(fā)揮先進典型的示范和帶動作用；可依托水土保持科技示范園區(qū)，開展水土保持科普教育活動；可依托“世界水日”“中國水周”、水土保持法實施紀(jì)念日等重要時間窗口進行集中宣傳；可構(gòu)建覆蓋面廣的水土保持國策教育體系，積極探索以水土保持科普教育、法制教育等多種形式開展宣傳，提高公眾的法制觀念和水土保持意識。

[1] 劉志剛，孫浩.推行水土保持政府購買服務(wù)的幾點思考和建議[J].中國水土保持，2015(9)：24-25.

[2] 王雯雯，趙強.政府購買服務(wù)在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理中的應(yīng)用[J].浙江水利科技，2017(1)：36-37.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)10-0014-03

朱松(1978—)，男，浙江浦江縣人，高級工程師，碩士，主要從事水土保持、環(huán)境保護等研究工作。

2017-06-10