建筑工程違法分包、 轉(zhuǎn)包、掛靠的認(rèn)定及其法律風(fēng)險(xiǎn)

王歡

摘 要：近年來(lái)，為了進(jìn)一步規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、促進(jìn)建筑行業(yè)健康發(fā)展，政府部門先后制定了多項(xiàng)法律法規(guī)，對(duì)建筑工程中的違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等行為進(jìn)行打擊。但是由于行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，許多企業(yè)仍然存在僥幸心理，為了追逐短期利益鋌而走險(xiǎn)，違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等行為屢見(jiàn)不鮮。這些問(wèn)題的存在，一是嚴(yán)重?cái)_亂建筑市場(chǎng)秩序，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于建筑行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和健康發(fā)展;二是給建筑工程質(zhì)量和施工人員安全造成了嚴(yán)重威脅。本文首先概述了違法分包、轉(zhuǎn)包及掛靠的認(rèn)定依據(jù)和法律責(zé)任，隨后就如何防范此類問(wèn)題提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：建筑工程;違法分包;轉(zhuǎn)包;掛靠;行政責(zé)任

1 引言

住建部發(fā)布的《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查出管理辦法》從2019年1月1日正式實(shí)施，對(duì)違法發(fā)包、違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。當(dāng)前國(guó)內(nèi)建筑行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，整頓建筑市場(chǎng)任重道遠(yuǎn)。緊跟建筑市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)更新和完善法律制度，才能充分發(fā)揮法律的指導(dǎo)、約束和威懾作用，一方面可以最大程度上降低違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等行為，另一方面又可以提供清晰、明確的制度條款，對(duì)這些違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，營(yíng)造規(guī)范化市場(chǎng)秩序。

2 建筑工程違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠的認(rèn)定

2.1 違法分包

2.2.1 分包和違法分包

分包是指從事工程總承包的單位，將所承包的建設(shè)工程的一部分依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的承包單位的行為。該總承包人并不退出承包關(guān)系，其與分包單位完成的工作成果向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任。違法分包是指總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位的;違反合同約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，擅自分包工程;將主體工程的施工分包給他人;分包單位再分包的。若工程項(xiàng)目采用施工總承包模式，則主體部分必須由總承包單位負(fù)責(zé)完成;若工程項(xiàng)目采用總分包模式，不得進(jìn)行二次分包。違反上述兩種情形的，即可認(rèn)定為違反分包。

2.2.2 違法分包的認(rèn)定

建設(shè)單位在發(fā)包工程時(shí)，對(duì)象必須是具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，這也是保證工程建設(shè)質(zhì)量和維護(hù)自身權(quán)益的前提基礎(chǔ)。如果工程發(fā)包對(duì)象為個(gè)人，或是沒(méi)有經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)，則認(rèn)定為違法分包。另外，相關(guān)的法律制度、行業(yè)規(guī)定中，對(duì)工程發(fā)包的流程、標(biāo)準(zhǔn)等有嚴(yán)格規(guī)定，例如要保證招投標(biāo)規(guī)范、公平等。如果建設(shè)單位在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，存在不規(guī)范操作行為，也可以認(rèn)定為違法分包。例如在招標(biāo)書中，設(shè)定一系列的投標(biāo)限制條件，排斥潛在投標(biāo)人，最終讓某個(gè)特定的投標(biāo)人順利中標(biāo);或是在公開(kāi)競(jìng)標(biāo)前，將中標(biāo)底價(jià)透露給某個(gè)競(jìng)標(biāo)人。這些違反公開(kāi)招標(biāo)、公平競(jìng)標(biāo)的行為，也會(huì)導(dǎo)致工程發(fā)包的違法。

2.2 轉(zhuǎn)包

2.2.1 轉(zhuǎn)包的危害

所謂轉(zhuǎn)包是指承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)給他人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位承包的行為。工程轉(zhuǎn)包的危害十分嚴(yán)重，可以說(shuō)每進(jìn)行一次轉(zhuǎn)包，就會(huì)對(duì)建筑工程的質(zhì)量安全增加一份風(fēng)險(xiǎn)。從轉(zhuǎn)包的動(dòng)機(jī)上來(lái)看，轉(zhuǎn)包人是為了從轉(zhuǎn)包過(guò)程中賺取費(fèi)用，而選擇將應(yīng)當(dāng)由自己負(fù)責(zé)的工程項(xiàng)目，轉(zhuǎn)交他人完成。而對(duì)于接受轉(zhuǎn)包工程的企業(yè)或個(gè)人來(lái)說(shuō)，必然會(huì)采取偷工減料，或是壓低工資等方式，從中賺取利潤(rùn)。建筑工程中使用劣質(zhì)材料，低價(jià)雇傭的工人技術(shù)水平不過(guò)關(guān)，甚至沒(méi)有從業(yè)資質(zhì)，都會(huì)影響工程質(zhì)量安全。

2.2.2 轉(zhuǎn)包的認(rèn)定

承包單位在承包某項(xiàng)工程后，又將其全部轉(zhuǎn)給其他企業(yè)或個(gè)人，自己并不參與工程建設(shè);或是將工程進(jìn)行肢解，然后打著“分包”的幌子，本質(zhì)上仍然是將所有建設(shè)任務(wù)轉(zhuǎn)發(fā)給多個(gè)企業(yè)或個(gè)人，自己未參與工程建設(shè)。這兩種操作行為都可以認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。業(yè)主方與承包單位在合同中明確約定由承包單位負(fù)責(zé)采購(gòu)材料或租賃設(shè)備，但是承包單位委托第三人完成采購(gòu)或租賃工作的，或是承包單位沒(méi)有提供合法的采購(gòu)票據(jù)、租賃合同等證明文件的，也可以認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。承包單位以聯(lián)營(yíng)、合作等形式，將工程的全部或主體部分交由第三方負(fù)責(zé)施工的，也屬于轉(zhuǎn)包范疇。

2.3 掛靠

2.3.1 掛靠的危害

所謂掛靠是指從事建筑活動(dòng)的企業(yè)以任何形式用其他企業(yè)的名義承攬工程，或者從事建筑活動(dòng)的企業(yè)以任何形式允許其他單位或者個(gè)人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程。由此可見(jiàn)，掛靠行為會(huì)讓一些并不具備工程建設(shè)資質(zhì)、能力的企業(yè)，通過(guò)欺騙形式獲得建筑工程的承建權(quán)。其危害主要有兩個(gè)方面：其一是破壞了建筑市場(chǎng)內(nèi)部秩序。正常情況下，業(yè)主方在發(fā)出招標(biāo)書后，只有符合招標(biāo)資質(zhì)的企業(yè)才能參與競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)掛靠手段，一些不符合招標(biāo)條件的企業(yè)也會(huì)參與到競(jìng)標(biāo)中，破壞了公平競(jìng)標(biāo)的行業(yè)規(guī)則，這侵害了其他合法競(jìng)標(biāo)人的權(quán)益。長(zhǎng)此以往， 將會(huì)破壞招投標(biāo)的規(guī)范性和公正性。其二是不利于工程質(zhì)量的保障。因?yàn)樽陨碣Y質(zhì)不足才會(huì)選擇掛靠的方式，即便是承攬了建筑工程，也會(huì)因?yàn)樽陨淼哪芰Σ蛔恪⑺讲粔?，無(wú)法保證工程建設(shè)質(zhì)量。

2.3.2 掛靠的認(rèn)定

根據(jù)掛靠單位有無(wú)資質(zhì)，掛靠形式主要分為兩種：一種是本身不具備建筑工程招標(biāo)的要求，但是通過(guò)借用其他符合招標(biāo)要求的施工單位的資質(zhì)，最終獲得該工程項(xiàng)目承攬權(quán)的，可以認(rèn)定為掛靠。另一種是本身滿足建筑工程招標(biāo)的要求，但是這些單位之間相互借用資質(zhì)。例如資質(zhì)較低的單位，掛靠資質(zhì)更高的單位;或是相同資質(zhì)的單位之間相互借用的，也都屬于掛靠行為。

3 建筑違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠的法律風(fēng)險(xiǎn)

3.1 違法分包的法律風(fēng)險(xiǎn)

違法分包的單位需要承擔(dān)的法律責(zé)任，主要涉及到行政責(zé)任、民事責(zé)任兩種，如果因?yàn)檫`法分包導(dǎo)致了重大安全事故，或是嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，還將有可能承擔(dān)刑事責(zé)任。（1）行政責(zé)任?！督ㄖā返?7條規(guī)定，承包單位違法分包的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處以罰款，并可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第62條，對(duì)罰款處罰進(jìn)行了明確規(guī)定，其規(guī)定如違法分包的，對(duì)施工單位處以工程合同價(jià)款百分之零點(diǎn)五以上百分之一以下的罰款。（2）民事責(zé)任。綜合《建筑法》第55條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第27條，對(duì)于建筑工程因?yàn)槭┕べ|(zhì)量導(dǎo)致的損失，承包單位與分包單位需要共同承擔(dān)損失賠償責(zé)任。賠償費(fèi)用除了直接帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失外，還包括重新返工的返工費(fèi)、工期延誤損失等。（3）刑事責(zé)任。如果在違法分包中出現(xiàn)了重大的人員傷亡事故，或是因?yàn)檫`法分包對(duì)建筑工程帶來(lái)了嚴(yán)重質(zhì)量缺陷，依據(jù)《刑法》第134條，根據(jù)實(shí)際造成的損害判處相關(guān)責(zé)任人拘役、三年以下有期徒刑、三年以上七年以下有期徒刑等刑事處罰。

3.2 轉(zhuǎn)包的法律風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)的《合同法》、《建筑法》以及《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》中，均明確禁止建筑工程的轉(zhuǎn)包行為。在民事責(zé)任方面，轉(zhuǎn)包人通過(guò)工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)包獲得的收入，需要依法進(jìn)行沒(méi)收。在行政責(zé)任方面，違法轉(zhuǎn)包人所受的行政處罰與違法分包基本一致，在《建筑法》第67條和《建設(shè)歐冠防潮質(zhì)量管理》第62條均有明確說(shuō)明。

3.3 掛靠的法律風(fēng)險(xiǎn)

掛靠與轉(zhuǎn)包一樣，依照相關(guān)法律均被認(rèn)定為無(wú)效。對(duì)建筑工程中存在的掛靠行為，需要承擔(dān)行政責(zé)任和民事責(zé)任。（1）行政責(zé)任。對(duì)認(rèn)定有掛靠行為的施工單位或個(gè)人，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第54條、《建筑法》第65條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第60條規(guī)定進(jìn)行處罰。對(duì)認(rèn)定有轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程的施工單位，依據(jù)《建筑法》第66條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第61條規(guī)定進(jìn)行處罰。（2）民事責(zé)任。掛靠單位與被掛靠單位簽訂的合約，被認(rèn)定為無(wú)效合同，不受法律保護(hù)。被掛靠單位因?yàn)槌鼋栀Y質(zhì)而遭受的經(jīng)濟(jì)損失，需要自行承擔(dān)。同時(shí)，掛靠人承攬的建筑工程，因?yàn)橘|(zhì)量問(wèn)題需要賠償損失的，掛靠人及被掛靠人需要共同承擔(dān)。如果掛靠人雇傭的農(nóng)民工發(fā)生工傷，掛靠單位需要承擔(dān)其醫(yī)療費(fèi)用和誤工費(fèi)用。

4 違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠的防范措施

4.1 通過(guò)法律補(bǔ)充對(duì)內(nèi)部承包與轉(zhuǎn)包、掛靠進(jìn)行明確區(qū)分

現(xiàn)階段的法律體系內(nèi)，已經(jīng)將轉(zhuǎn)包、掛靠作為明令禁止的事項(xiàng)。但是對(duì)于企業(yè)內(nèi)包還沒(méi)有明確的立法說(shuō)明。尤其在一些中小城鎮(zhèn)，一些企業(yè)還是會(huì)利用內(nèi)包的形式進(jìn)行掛靠，鉆法律的空子。由于調(diào)查取證困難，對(duì)于這種“內(nèi)部承包型”掛靠一般也很難做出認(rèn)定和實(shí)行處罰。因此，通過(guò)完善立法的形式，應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)內(nèi)包行為做出更加明確、細(xì)致的界定。例如承包人必須具備相應(yīng)的資質(zhì);必須簽訂勞動(dòng)合同，確定合同期限，保證內(nèi)容平等。只有將內(nèi)部承包與轉(zhuǎn)包、掛靠等違法行為嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，才能避免部分單位利用法律漏洞、打擦邊球等方式開(kāi)展違法施工行為。

4.2 嚴(yán)格規(guī)范勞務(wù)分包，倒逼包工頭成立企業(yè)

按照現(xiàn)行立法，只要?jiǎng)趧?wù)承包單位沒(méi)有將勞務(wù)作業(yè)再次分包，是默認(rèn)為合法的。但是在實(shí)際中，許多勞務(wù)作業(yè)都是有個(gè)人（即包工頭）負(fù)責(zé)，包工頭與勞務(wù)工人通常只進(jìn)行了口頭約定或是簽訂了紙質(zhì)協(xié)議，但是并沒(méi)有以合同形式呈現(xiàn)，也就不具備法律效力。這就導(dǎo)致了勞務(wù)作業(yè)中，經(jīng)常會(huì)因?yàn)槿藛T變動(dòng)而無(wú)法保證作業(yè)質(zhì)量。另外，包工頭往往片面追求效益，而對(duì)于安全等問(wèn)題缺乏重視，發(fā)生人員傷亡事故的概率較高。為此，應(yīng)通過(guò)完善立法的形式，對(duì)勞務(wù)分包的適用情形、準(zhǔn)許條件和賠償措施等進(jìn)行明確說(shuō)明。另外，還要完善勞務(wù)作業(yè)中關(guān)于工傷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)好施工人員的權(quán)益。對(duì)于勞務(wù)承包單位將勞務(wù)業(yè)務(wù)繼續(xù)分包的，也需要制定相應(yīng)的法律制度進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。鼓勵(lì)勞務(wù)承包人（單位）與建筑工程簽訂合法的合同，保障雙方權(quán)益。通過(guò)不斷的完善勞務(wù)分包的相關(guān)法律法規(guī)，讓這一模式逐漸走向規(guī)范化、合法化，促使更多的勞務(wù)承包人成立勞務(wù)承包公司，走向合法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)的道路。

4.3 加強(qiáng)市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)察，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序

建筑工程中存在的違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等行為，其根源都是相關(guān)單位盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，而放松了對(duì)工程質(zhì)量和人員安全的要求。為此，必須要通過(guò)加大查處力度和實(shí)行更為嚴(yán)格的懲罰措施，才能對(duì)這些單位形成威懾力，使其不敢心存僥幸，也不敢鋌而走險(xiǎn)。建議提高市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)察力度，重點(diǎn)做好“五查”工作。

“一查”資質(zhì)。無(wú)論是總包單位還是分包單位，都必須具備符合工程建設(shè)的相關(guān)資質(zhì)。通過(guò)檢查其營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資格證書，以及備案通知書等，可以確定是否具備承攬工程的資質(zhì)。如果存在超資質(zhì)承攬工程的情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)其依法做出處罰。

“二查”總分包合同。在建筑工程項(xiàng)目的招投標(biāo)完成后，業(yè)主方和施工方需要簽署合同，在保證合同內(nèi)容無(wú)異議后到有關(guān)部門進(jìn)行備案。工程合同作為具有法律效力的文件，也是審查的重點(diǎn)對(duì)象。例如要審查合同中是否明確說(shuō)明了勞務(wù)分包方式，分包內(nèi)容是否包含了主體工程;分包方式與分包價(jià)款是否匹配等。通過(guò)仔細(xì)審查，既可以讓合同保護(hù)雙方的平等權(quán)益，又可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和杜絕違法分包。

“三查”人員。在順利承攬工程項(xiàng)目后，應(yīng)盡快安排管理班子進(jìn)駐，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督、管理。通過(guò)審查這些管理人員的資質(zhì)情況，確定所有人員都具備崗位資格證書，這樣才能在工程施工中從專業(yè)角度做好管理工作。

“四查”材料和設(shè)備。審查建筑工程施工所需材料是否全部由承包方采購(gòu)，有無(wú)第三方的參與。檢查承包方有無(wú)材料采購(gòu)和設(shè)備租賃的票據(jù)憑證。仔細(xì)檢查材料的類型與價(jià)格是否對(duì)應(yīng)，以及實(shí)際采購(gòu)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格是否相差過(guò)大等。

“五查”資料。承包方應(yīng)及時(shí)、全面的提供工程相關(guān)資料，包括組織設(shè)計(jì)、施工日志、技術(shù)交底等資料，另外像質(zhì)量評(píng)估報(bào)告、安全檢查資料等，也需要作為重點(diǎn)審查對(duì)象。

5 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)建筑行業(yè)中，部分企業(yè)或個(gè)人為了追求短期利益，采用了違法分包、轉(zhuǎn)包和掛靠等方式，無(wú)論是對(duì)于工程本身的質(zhì)量，施工人員的權(quán)益，還是整個(gè)建筑市場(chǎng)的發(fā)展，都造成了不良影響。雖然我國(guó)現(xiàn)行的法律中，已經(jīng)對(duì)違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處罰措施做出了說(shuō)明。但是隨著建筑市場(chǎng)的發(fā)展，仍然存在許多需要完善的地方。只有緊跟建筑行業(yè)發(fā)展形勢(shì)，不斷補(bǔ)充和完善法律制度，才能形成威懾力和約束力，迫使相關(guān)的企業(yè)單位不敢以身犯險(xiǎn)、不會(huì)心存僥幸，進(jìn)而營(yíng)造公平、規(guī)范、有序的建筑市場(chǎng)環(huán)境。

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