華安縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)與保護(hù)對(duì)策思考

陳麗園

摘 要：2016年華安縣被列入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，成為漳州市唯一國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，財(cái)政部明確表示從2017年起，華安縣被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是扶貧、生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的核心區(qū)域，本文對(duì)華安縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的特點(diǎn)，提出了一些對(duì)策和建議，為我國(guó)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和保護(hù)指明了方向。

關(guān)鍵詞：生態(tài)功能區(qū) 建設(shè) 保護(hù)

一、華安縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的背景和基本情況

我縣位于福建省的南部，漳州市的西北部，處于九龍江北溪中游，歷來有“北溪明珠”之美稱。全縣擁有山地面積176萬畝，林地138萬畝，天然林面積44萬畝，森林覆蓋率達(dá)72.4%，位居省、市前列。是全國(guó)面積最大的濕地松的種植園以及華東地區(qū)面積最大的自然紅錐林。馬坑鄉(xiāng)海拔1300米的貢鴨山風(fēng)景區(qū)還是全國(guó)珍稀動(dòng)植物基因庫，是除了武夷山、梅花山這兩個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之外，植物生態(tài)環(huán)境最完整的天然林，這里擁有植物120科273屬總共428種之多，昆蟲有11個(gè)目97科共717種，另外蝶類資源還十分的豐富，是福建省非常難得的天然基因庫和種源基地。此外，被列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄的有南方紅豆杉、銀杏、水松，刺桫欏、伯樂樹、紅豆樹、半楓荷、福建柏、紅椿，省級(jí)保護(hù)野生植物的有花皮膠藤;珍貴用材樹種有紅錐、乳源木蓮、建楠、福建青岡、光楠等共9種。九龍江北溪的水質(zhì)超過國(guó)家二類標(biāo)準(zhǔn)，大氣環(huán)境優(yōu)于國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。華安縣是繼張家界之后全國(guó)第二以縣域命名的國(guó)家森林公園、全國(guó)生態(tài)建設(shè)示范縣。2016年10月華安縣被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，成為我市唯一的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，財(cái)政部還明確從2017年起，我縣納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。2018年4月，《福建省第一批國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣（市）產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（試行）》正式下發(fā)，華安縣等全省9個(gè)縣（市）上榜，正式試行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。本次首批列入清單的華安縣，其生態(tài)功能類型為水源涵養(yǎng)型，負(fù)面清單涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)5門類19大類23中類32小類。其中，限制類包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)5門類16大類18中類25小類; 禁止的范疇包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)的2門類5大類6中類7小類。由此，華安縣迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，也面臨新的挑戰(zhàn)。

二、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及存在的問題

（一）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.加強(qiáng)對(duì)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，把生態(tài)建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度。全縣“十三五”規(guī)劃將主體功能區(qū)建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)作為土地和空間開發(fā)與保護(hù)的基本體系。圍繞主體功能區(qū)定位，提出“生態(tài)立縣、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣、旅游興縣、茶富民”的發(fā)展戰(zhàn)略。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重任務(wù)。我們應(yīng)該包括生態(tài)保護(hù)績(jī)效評(píng)估，探索和加強(qiáng)土地執(zhí)法法律，森林法律和建立問責(zé)制度，改善離線評(píng)價(jià)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部，以生態(tài)文明建設(shè)的綜合效應(yīng)為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心內(nèi)容和績(jī)效評(píng)估。

2.加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。從2011年開始，我縣提出了創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)縣的目標(biāo)，并成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。 主要的縣領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，指導(dǎo)創(chuàng)建工作。2011年6月《華安縣生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》完成，并經(jīng)縣人大常委會(huì)審議通過。同時(shí)我縣立足全省12個(gè)漳州唯一國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的實(shí)際，將“生態(tài)立縣”作為發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)力推進(jìn)生態(tài)建設(shè)?！笆濉逼陂g，我縣強(qiáng)力推進(jìn)創(chuàng)建國(guó)家森林城市等一批重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，實(shí)施生態(tài)項(xiàng)目26個(gè)，投入20.5億元;同時(shí)投入3.15億元推進(jìn)大地村等25個(gè)市級(jí)、縣級(jí)富美鄉(xiāng)村創(chuàng)建，涌現(xiàn)和春村等一批最美鄉(xiāng)村;縣城中心區(qū)推進(jìn)水城、綠城、玉城和知名世界文化遺產(chǎn)地建設(shè)，打造“山水樂居園林城市”。“十三五”開局之年，我縣把創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)縣作為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、壯大縣域經(jīng)濟(jì)、提升群眾幸福感的總抓手，策劃重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目41個(gè)，總投資259億元，走出了一條富有華安特色的生態(tài)富民之路。

3.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。華安縣自2005年在豐山建立工業(yè)集中區(qū)以來，給全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的推動(dòng)，改變了農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的格局。2008年之后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸改變的順序從“一二三”到“二三一”，和三個(gè)產(chǎn)業(yè)的比例從2000年的 44.3 ：28.8 ：26.9 改為 2016 年的 22.6 ：53.8 ：23.6，工業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量。華安縣被列為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，面臨著加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、深化自身結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)環(huán)境資源約束等多重壓力。根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，華安縣域第二產(chǎn)業(yè)的比重在50%以上。通過發(fā)展旅游業(yè)和其他第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）存在的問題

1.部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞依然存在。華安縣是重要的生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)和水土保持區(qū)，生態(tài)較為敏感，不恰當(dāng)?shù)纳a(chǎn)、生活容易破壞生態(tài)環(huán)境。其一華安水資源豐富，是華安玉分布聚焦區(qū)，礦產(chǎn)資源和水電開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞;其二由于城鎮(zhèn)規(guī)劃、發(fā)展交通紐帶、工廠用地增加等促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀因素造成了一些地方林地減少;其三華安縣屬地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)，暴雨、臺(tái)風(fēng)多，降水集中，強(qiáng)度大，歷時(shí)短，山區(qū)河流河道狹窄，容易造成山洪暴發(fā)和洪澇災(zāi)害，引發(fā)山體滑坡、泥石流和崩塌等災(zāi)害。

2.資金缺乏。一是縣域發(fā)展成本增加，新的政策框架下發(fā)展門檻可能進(jìn)一步提高，成本不斷增加。一方面部分工業(yè)項(xiàng)目被關(guān)停，新項(xiàng)目不能上馬，另一方面政府財(cái)力受損，社會(huì)發(fā)展投入不足。二是流域生態(tài)保護(hù)資金投入不足。我縣既要承接上游24萬人口的生產(chǎn)生活用水以及大量畜禽養(yǎng)殖廢水，還要肩負(fù)下游廈門、漳州市區(qū)450多萬人口的安全飲水重任，而每年省市生態(tài)補(bǔ)償資金僅有2000多萬元，杯水車薪。

3.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。隨著產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)行，保護(hù)建設(shè)力度等到加強(qiáng)了，但是卻給脫貧帶來新壓力，選擇發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)，又可能導(dǎo)致扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“一哄而上”，出現(xiàn)“趨同化”與新的“產(chǎn)能過剩”。

4.基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。其一，我縣目前交通主要以公路為主，公路等級(jí)較低，路網(wǎng)多為二、三級(jí)公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布較遠(yuǎn)，內(nèi)外交通瓶頸障礙嚴(yán)重阻礙了商貿(mào)流通業(yè)的發(fā)展，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。其二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管困難重重。生態(tài)功能較重要和脆弱敏感的地區(qū)往往地理位置較為偏遠(yuǎn)，交通不便、信息不暢，導(dǎo)致環(huán)保等相關(guān)部門組織實(shí)地調(diào)查工作的開展困難。

三、對(duì)策建議

（一）引導(dǎo)正確的發(fā)展理念

我縣是以山脈、森林為主要特征類型的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要樹立“嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、可持續(xù)利用”的理念。 在保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)植被的前提下，政府應(yīng)制定和實(shí)施鼓勵(lì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的政策，調(diào)整區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大和拓展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值鏈。作為水源地、供水區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，始終把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的尖端，樹立“保護(hù)和促進(jìn)發(fā)展、發(fā)展和促進(jìn)保護(hù)”的理念，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等綜合因素，制定和實(shí)施嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)，確保國(guó)家重大生態(tài)安全的生命線。

（二）轉(zhuǎn)變政府治理模式，加快推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

我縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)確立水源涵養(yǎng)型，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，是華安面向未來的戰(zhàn)略抉擇，這一戰(zhàn)略抉擇對(duì)政府提出了新的要求。從發(fā)展思路看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)不僅要保障國(guó)土生態(tài)安全，還要提供生態(tài)產(chǎn)品供給，實(shí)現(xiàn)由“靠山吃山、靠水吃水”向“靠山養(yǎng)山吃山、靠水養(yǎng)水吃水”的轉(zhuǎn)變;充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)，釋放生態(tài)環(huán)境資源紅利，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相輔相成。要充分結(jié)合相關(guān)任務(wù)，加強(qiáng)財(cái)政扶貧、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)資金的協(xié)調(diào)使用。 在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，減少政府干預(yù)。 建立考核機(jī)制，引導(dǎo)按功能區(qū)發(fā)展，不再盲目追求GDP。積極對(duì)接“中國(guó)制造2025”、推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”;著力發(fā)展和壯大先進(jìn)裝備制造、綠色食品等兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)。 華安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)新建生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的要求，實(shí)施產(chǎn)值翻番規(guī)劃，固定資產(chǎn)投資、工業(yè)總產(chǎn)值、財(cái)政收入年增長(zhǎng)30% 以上。

（三）完善生態(tài)法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)不僅需要立法保障，更需要強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。首先，建立人民與政府之間的監(jiān)督機(jī)制，這是一種自下而上的監(jiān)督，有利于加強(qiáng)生態(tài)決策，提高干部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力。其次，建立人民之間的監(jiān)督機(jī)制，這是村民的監(jiān)督，有利于培養(yǎng)村民自覺保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和觀察生態(tài)法律、意識(shí)，逐步使這成為一種習(xí)慣，更有利于保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境

通過創(chuàng)建生態(tài)文明村活動(dòng)，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)整治。積極開展新農(nóng)村建設(shè)，以鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主等為內(nèi)容改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境;改善農(nóng)村基層文化設(shè)施狀況，豐富鄉(xiāng)村基層文化活動(dòng)，形成科學(xué)文明、健康向上的生活方式和社會(huì)風(fēng)尚。

（五）加大生態(tài)保護(hù)資金投入

首先，增加資本投資。 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一切發(fā)展的基礎(chǔ)。 政府應(yīng)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境管理、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，大力引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，改變落后的生產(chǎn)技術(shù)和養(yǎng)殖技術(shù)。 此外，要加大政策傾斜的力度，在制定政策時(shí)必須傾斜，不能同城市規(guī)章一樣，從而調(diào)動(dòng)基層工作人員的積極性。

（六）發(fā)展生態(tài)旅游，助推生態(tài)功能區(qū)建設(shè)

旅游經(jīng)濟(jì)是華安縣縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，生態(tài)旅游規(guī)劃應(yīng)成為華安縣縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的一部分。 根據(jù)華安縣的資源稟賦和未來發(fā)展?jié)摿?，結(jié)合相關(guān)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)需求，華安縣提出了創(chuàng)建“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、世界著名文化遺產(chǎn)、生態(tài)休閑健康、特色鄉(xiāng)村旅游目的地”的總體目標(biāo)。重點(diǎn)保護(hù)九龍江北溪水域和水庫，保護(hù)貢鴨山森林公園等重要景區(qū)，改善沿線農(nóng)村人居生產(chǎn)環(huán)境。

依托國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，形成“與花木為鄰，與山水相親”的旅游特色。根據(jù)“保護(hù)第一，發(fā)展第二”的原則和華安地區(qū)的自然環(huán)境特點(diǎn)，科學(xué)選擇旅游發(fā)展模式，特別是環(huán)境敏感、生態(tài)脆弱地區(qū)。以保護(hù)文化遺產(chǎn)為主要任務(wù)，合理利用輔助任務(wù)，采取各種文化資源的保護(hù)，最大程度上隨著工業(yè)發(fā)展的先決條件，和促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和保護(hù)人類文化遺產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)文化旅游的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)。突出發(fā)展“世界遺產(chǎn)文化”旅游、生態(tài)休閑養(yǎng)生、特色鄉(xiāng)村旅游，促進(jìn)全區(qū)旅游發(fā)展。以土樓旅游為龍頭，發(fā)展以貢牙山為主體的生態(tài)旅游，以和春村為主體的農(nóng)家樂旅游，以新許百年古渡為主體的絲綢旅游，以官方的畬族特色村莊為主體的畬族式旅游，以先鋒村歷史博物館為主體的紅色旅游。 推動(dòng)石文化的發(fā)展，文化創(chuàng)意融入玉器產(chǎn)業(yè)，在旅游、科技的帶動(dòng)下，走規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、多元化之路。