地方儲(chǔ)備糧輪換虧損為何難以運(yùn)用金融工具解決

【摘要】我國通過糧食儲(chǔ)備保障國家糧食安全，同時(shí)因糧食需定期輪換的特性付出了高額的成本。一般大宗商品可通過金融工具套期保值避免市場(chǎng)價(jià)格過度波動(dòng)產(chǎn)生的虧損，近年來學(xué)者及從業(yè)人員均提出可通過期貨市場(chǎng)減少我國地方儲(chǔ)備糧虧損加劇的現(xiàn)狀。然而相關(guān)探索和改革缺遲遲未能啟動(dòng)，本文基于間斷均衡理論從微觀、中觀和宏觀三個(gè)方面研究地方儲(chǔ)備糧虧損為何難以運(yùn)用金融工具予以解決。

【關(guān)鍵詞】地方儲(chǔ)備糧? 輪換虧損? 間斷均衡理論

一、引言

糧食安全是國家安全戰(zhàn)略的重要部分。糧食儲(chǔ)備又是糧食安全的重要部分。地方糧食儲(chǔ)備是我國糧食安全的第一道防線，基本以省、市、縣（區(qū)）為主體建立三級(jí)地方儲(chǔ)備體系，每級(jí)主體都有本級(jí)人民政府出資成立的糧油企業(yè)作為主體，承擔(dān)地方戰(zhàn)略儲(chǔ)備任務(wù)。地方糧食儲(chǔ)備是維護(hù)糧食安全和市場(chǎng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，但是地方糧食儲(chǔ)備也面臨較大的財(cái)政壓力和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。既要保障地方糧食安全，又要盡可能降低糧食儲(chǔ)備成本，這是目前地方糧食儲(chǔ)備有待解決的問題。在實(shí)際糧食儲(chǔ)備工作中，由于輪換新陳糧食價(jià)差過大，相關(guān)企業(yè)儲(chǔ)備糧輪換過程中，特別是稻谷的輪換存在普遍的巨額虧損，不僅會(huì)使相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益或者為此買單的地方財(cái)政受到影響。一般來說，大宗商品交易者在商品價(jià)格波動(dòng)較大的情況下，通過期貨遠(yuǎn)期價(jià)格回避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。儲(chǔ)備糧輪換價(jià)差導(dǎo)致持續(xù)虧損即不利于糧食儲(chǔ)備工作良性發(fā)展，也會(huì)對(duì)地方糧食儲(chǔ)備安全產(chǎn)生直接的影響。近兩年來，隨著國家糧食最低收購保護(hù)價(jià)下調(diào)，國內(nèi)糧食市場(chǎng)行情呈下行趨勢(shì)，加之宏觀政策對(duì)糧食市場(chǎng)逐步開放，國外低價(jià)糧食進(jìn)口增多，國內(nèi)糧價(jià)下行壓力加大，S市M區(qū)近三年地方儲(chǔ)備糧輪換虧損近年均2000萬元。S市M區(qū)處沿海城市發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)情況良好，虧損占M區(qū)全年財(cái)政收入比例不足0.1%，但考慮到全國各地地方儲(chǔ)備糧的總量以及中西部地區(qū)財(cái)政承受能力，國內(nèi)地方儲(chǔ)備糧虧損情況不容樂觀。

二、文獻(xiàn)綜述

糧食儲(chǔ)備制度作為我國基本國策，國內(nèi)學(xué)者研究主要以針對(duì)糧食安全及中央儲(chǔ)備，對(duì)于地方儲(chǔ)備糧研究較晚也較少。2000年，為深化糧食流通體制改革，中國儲(chǔ)備糧管理總公司（現(xiàn)更名中國儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司）成立，標(biāo)志著中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系正式建立，自此逐步有學(xué)者及地方從業(yè)人員對(duì)地方儲(chǔ)備糧展開研究。

2004年我國開始實(shí)行最低收購保護(hù)價(jià)后，連續(xù)十幾年我國糧食豐收增產(chǎn)，糧食價(jià)格波動(dòng)加大，地方糧食儲(chǔ)備輪換虧損加劇，部分國內(nèi)從業(yè)者開始關(guān)注各地儲(chǔ)備糧輪換虧損情況。

何浦明（2009）在研究農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)的糧食安全問題認(rèn)為，目前通過現(xiàn)貨市場(chǎng)進(jìn)行儲(chǔ)備糧的運(yùn)作存在較大風(fēng)險(xiǎn)，而利用期貨市場(chǎng)可以降低儲(chǔ)備糧收購和輪出的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，但由于政策限制糧食收儲(chǔ)企業(yè)不能參與。

呂鳴（2010）認(rèn)為糧食儲(chǔ)備企業(yè)承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，在國家財(cái)政進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼后，自負(fù)盈虧，其主要經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)來自于糧食輪換損益的不確定性，通過金融工具的適當(dāng)運(yùn)用，能有效地計(jì)劃糧食輪換損益、規(guī)避傳統(tǒng)糧食經(jīng)營下的巨大風(fēng)險(xiǎn)，保障糧食企業(yè)的穩(wěn)定生存和發(fā)展。

我國學(xué)者及從業(yè)人員對(duì)地方儲(chǔ)備糧輪換虧損情況有一定實(shí)證研究，也提出了通過套期保值規(guī)避市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的政策建議，但地方儲(chǔ)備糧持續(xù)虧損的問題并未得到很好解決，且未有相關(guān)對(duì)地方儲(chǔ)備糧管理為何無法運(yùn)用金融工具減少糧食輪換虧損的研究，說明地方儲(chǔ)備糧輪換虧損并不是金融工具未進(jìn)入政策制定者視野的問題，可能還有其他因素有待探索。

三、分析理論：間斷均衡理論

間斷均衡理論由美國政治學(xué)家鮑姆加納特和瓊斯提出，為了解決公共政策在保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的情況下，出現(xiàn)間斷式變遷的原因。對(duì)于議程變遷的動(dòng)因，瓊斯（1993）引入了物理學(xué)中的“摩擦力”的概念，提出了粘著-滑動(dòng)模型。粘著-滑動(dòng)模型的核心是阻力與動(dòng)力的對(duì)比，當(dāng)阻力處于主導(dǎo)時(shí)就會(huì)呈現(xiàn)“穩(wěn)定狀態(tài)”，當(dāng)動(dòng)力處于主導(dǎo)時(shí)就會(huì)呈現(xiàn)變遷狀態(tài)。

間斷均衡理論最初被運(yùn)用于解釋美國財(cái)政預(yù)算中大幅度的變遷，由于較強(qiáng)的解釋力與廣泛的適用性，該理論被國外學(xué)者引入教育、核能、煙草等領(lǐng)域分析政策過程中長(zhǎng)時(shí)間的穩(wěn)定與劇烈而突發(fā)的變遷。李文釗（2018）認(rèn)為，通過30年的演化，最終形成了“認(rèn)知、制度與政策圖景”三種解釋邏輯，實(shí)現(xiàn)了微觀、中觀與宏觀的有機(jī)融合。

本文引入間斷均衡理論用以分析地方儲(chǔ)備糧政策長(zhǎng)期穩(wěn)定且金融工具無法與儲(chǔ)備糧管理相匹配有以下依據(jù)，首先，糧食儲(chǔ)備作為國家安全政策，具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，處于長(zhǎng)期穩(wěn)定的狀態(tài)，這與間斷均衡理論的長(zhǎng)期穩(wěn)定吻合。另一方面，在中國長(zhǎng)期以一元政治結(jié)構(gòu)為主體的背景下，政策的變遷基本以官員認(rèn)知變化而變化，政策變遷阻力與動(dòng)力主要基于行政管理部門的態(tài)度的變化，因此本文基于間斷均衡理論對(duì)地方儲(chǔ)備糧輪入無法使用金融工具的原因進(jìn)行分析，試圖解釋地方儲(chǔ)備糧雖然長(zhǎng)期虧損卻無法運(yùn)用金融工具有效減少虧損的原因。

四、基于間斷均衡理論的三重解釋

（一）行政管理部門的有限理性認(rèn)知——微觀解釋

有限理性理論由西蒙提出，以有限理性的管理者代替新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中完全理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。鮑姆加納特和瓊斯基于有限理性假設(shè)提出了“不成比例信息處理模型”，認(rèn)為而受到關(guān)注的政策才有可能發(fā)生變遷。事實(shí)上，即使某項(xiàng)政策受到關(guān)注，在對(duì)某項(xiàng)工具或制度或工具產(chǎn)生不確定性缺乏認(rèn)知以及政策創(chuàng)新不被鼓勵(lì)前提下，政策趨同或政策不變化是行政管理部門在任期制內(nèi)的最優(yōu)選擇。

1848年芝加哥創(chuàng)立了期貨交易所，并引入了遠(yuǎn)期合同。隨著90年代中國走入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一購銷政策，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格及農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)出現(xiàn)了劇烈的波動(dòng)。1990年鄭州糧食批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立，是中國期貨市場(chǎng)發(fā)展的開端。期貨作為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化交易的金融工具，既有未來大宗商品價(jià)值發(fā)現(xiàn)的功能，又可以用來防范未來市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)造成的風(fēng)險(xiǎn)，期貨是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。

中國長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，改革開放打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)各行業(yè)在近四十年間呈現(xiàn)了劇烈的變動(dòng)。但糧食行業(yè)在社會(huì)發(fā)生深刻變化的同時(shí)，卻保持了一定的穩(wěn)定性，糧食儲(chǔ)備作為糧食行業(yè)的一部分，儲(chǔ)備模式長(zhǎng)期以來保持高度穩(wěn)定，這與糧食儲(chǔ)備涉及國家安全以及糧食行業(yè)逐漸被社會(huì)邊緣化有一定的關(guān)系。中國糧食行業(yè)整體依然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交織的影響中。地方糧食行政管理部門作為管理者與決策者，長(zhǎng)期在政府體系內(nèi)工作，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式認(rèn)知存在一定的局限性，在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)甚至專業(yè)性更強(qiáng)的期貨缺乏認(rèn)知的提前下，即使使用金融工具的動(dòng)議由地方糧食企業(yè)提出，也會(huì)被決策者故意忽視。

（二）制度安排產(chǎn)生的政策場(chǎng)域長(zhǎng)期穩(wěn)定——中觀解釋

鮑姆加納特和瓊斯指出，政策場(chǎng)域作為決策者對(duì)公共問題作出決策的政治場(chǎng)所，隨著更多主體的參與，廣泛討論和質(zhì)疑的產(chǎn)生，政策場(chǎng)域會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變化。

（1）政策場(chǎng)域各參與主體的長(zhǎng)期穩(wěn)定。糧食儲(chǔ)備作為國家政策，根據(jù)《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》規(guī)定：國家發(fā)改委對(duì)中央儲(chǔ)備糧管理進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào);國家糧食行政管理部門負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的行政管理;財(cái)政部負(fù)責(zé)安排中央儲(chǔ)備糧的貸款利息、管理費(fèi)用等財(cái)政補(bǔ)貼;中國儲(chǔ)備糧管理總公司具體負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營管理;中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)及時(shí)、足額安排中央儲(chǔ)備糧所需貸款。各地地方儲(chǔ)備糧管理基本沿襲中央儲(chǔ)備糧的分工體系，即糧食局作為行政管理，財(cái)政局負(fù)責(zé)成本核算，地方儲(chǔ)備糧公司是執(zhí)行主體。國家法律法規(guī)的安排導(dǎo)致了糧食儲(chǔ)備這一國家政策的政策場(chǎng)域幾十年保持了高度的穩(wěn)定，但同時(shí)政策場(chǎng)域的穩(wěn)定也約束了糧食儲(chǔ)備走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這樣的分工安排使得各參與主體更關(guān)注儲(chǔ)備任務(wù)的完成，對(duì)儲(chǔ)備成本的降低缺乏相應(yīng)的動(dòng)力。

（2）長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策場(chǎng)域?qū)π聟⑴c者的排斥。另一方面，政策場(chǎng)域的穩(wěn)定使得外來參與主體對(duì)場(chǎng)域內(nèi)部的正式性規(guī)則和非正式性規(guī)則缺乏認(rèn)知與適應(yīng)，導(dǎo)致即使更多主體想要參與，也會(huì)因?yàn)樽陨韺?duì)規(guī)則的不適應(yīng)性而被排斥。筆者作為M區(qū)儲(chǔ)備糧管理公司代表曾與金融保險(xiǎn)企業(yè)有過關(guān)于儲(chǔ)備糧輪換虧損保險(xiǎn)方案的溝通，金融保險(xiǎn)企業(yè)提出的方案是以每年地方儲(chǔ)備糧輪換虧損作為保險(xiǎn)標(biāo)的進(jìn)行投保，這一方案不可行性之處在于每年地方儲(chǔ)備糧輪換虧損由地方財(cái)政部門承擔(dān)，以此為保險(xiǎn)標(biāo)的意味著金融保險(xiǎn)企業(yè)與地方財(cái)政部門實(shí)際上在進(jìn)行“零和游戲”，這違背了地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)成本核算的規(guī)定。

政策場(chǎng)域的長(zhǎng)期穩(wěn)定即導(dǎo)致參與主體各自分工長(zhǎng)期穩(wěn)定，即使制度安排的分工不合理導(dǎo)致成本高企，除非到了成本難以維系的程度，否則政策穩(wěn)定的慣性會(huì)導(dǎo)致政策一直持續(xù)。另一方面穩(wěn)定政策場(chǎng)域所產(chǎn)生的規(guī)則直接或間接地排斥更多的參與者使得新生事物難以被運(yùn)用。

（三）正面穩(wěn)定的政策圖景與被忽視的負(fù)面政策圖景——宏觀解釋

糧食儲(chǔ)備作為國家安全的基本政策，無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，在中國行政決策者和民眾面前呈現(xiàn)出持續(xù)性的正面政策圖景，特別是在中國廣袤的地域上，頻發(fā)的災(zāi)害、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和各地方自行承擔(dān)成本的碎片化使得糧食儲(chǔ)備高額的成本被一定程度地忽視了。

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的備戰(zhàn)備荒職能。從1949年建國至1979年改革開放之前地三十年，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，中國主要發(fā)展焦點(diǎn)在于國家獨(dú)立和主權(quán)安全，在二戰(zhàn)煙霧剛散去地背景下，無論是美蘇冷戰(zhàn)還是中蘇交惡，糧食儲(chǔ)備作為國家非戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急物資是國家安全的重要保障，加之當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平有限，糧食儲(chǔ)備備戰(zhàn)備荒的職能突顯，公共政策的政策成本并沒有相關(guān)部門或?qū)＜矣枰灾匾暋?/p>

（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)業(yè)保障職能。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國家主要發(fā)展方向也轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨著糧食統(tǒng)一購銷政策的取消，糧農(nóng)種糧的出路與國家糧食安全之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。隨著科技技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，以稻谷為例，改革開放后稻谷種植畝產(chǎn)至少從300公斤上升至500公斤。由于農(nóng)業(yè)種植的周期性，在每年9月至來年2月，農(nóng)產(chǎn)品因成熟后收割集中上市而出現(xiàn)周期性的供給過剩，既要保證糧農(nóng)種糧銷售順利，又要維護(hù)國家糧食安全，糧食儲(chǔ)備起到了階段性供需矛盾的緩沖作用。

（3）地方糧食儲(chǔ)備成本碎片化。2000年中央儲(chǔ)備糧公司成立后，中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備正式分開，國家糧食儲(chǔ)備垂直管理體制正式設(shè)立。中央儲(chǔ)備糧管理總公司作為央企，實(shí)行盈虧自負(fù)的市場(chǎng)化管理模式，中央糧食儲(chǔ)備品種眾多包括稻谷、小麥、棉花、油脂等，能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡。而地方儲(chǔ)備糧實(shí)行省、市、區(qū)三級(jí)管理體制，儲(chǔ)備品種由國家糧食部門確定，以儲(chǔ)備任務(wù)完成為硬指標(biāo)，不考慮所儲(chǔ)糧食品種是否能實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。加之國有企業(yè)近二十年的持續(xù)改革，大多數(shù)地方糧食部門與三產(chǎn)企業(yè)實(shí)行政企分開，地方糧食企業(yè)作為獨(dú)立法人，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，自負(fù)盈虧。在這樣的條件下，地方糧食企業(yè)特別是區(qū)、縣以下的小規(guī)模企業(yè)必然出現(xiàn)造血能力缺乏導(dǎo)致的依靠地方財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行的情況。而地方儲(chǔ)備碎片化的體制又導(dǎo)致沒有部門去統(tǒng)計(jì)地方儲(chǔ)備糧輪換虧損的實(shí)際情況。地方儲(chǔ)備糧輪換導(dǎo)致的虧損因儲(chǔ)備體制的碎片化而分散在各地方財(cái)政中。

五、地方儲(chǔ)備糧輪換運(yùn)用金融工具的路徑探討——儲(chǔ)備與輪換分離

地方儲(chǔ)備糧輪換運(yùn)用金融工具的關(guān)鍵在于利用糧食市場(chǎng)價(jià)格信息價(jià)值而盡可能使得金融工具在可控的條件下得以使用。在目前地方儲(chǔ)備糧管理體制下，由于各地方省、市、區(qū)糧食企業(yè)主體眾多，放開政策限制讓數(shù)以千記的市場(chǎng)主體參與期貨交易，即便只是套期保值對(duì)于行政管理部門來說也難以實(shí)行有效監(jiān)督。故問題解決之道在于統(tǒng)籌規(guī)劃、減少市場(chǎng)主體。改革現(xiàn)行地方儲(chǔ)備糧管理體制，實(shí)行儲(chǔ)備與輪換相分離，即市、區(qū)糧食企業(yè)僅作為省級(jí)糧食儲(chǔ)備的代儲(chǔ)點(diǎn)，承擔(dān)儲(chǔ)備功能，輪換功能由省級(jí)糧食公司統(tǒng)一承擔(dān)，再由省級(jí)糧食公司委托國有或省級(jí)金融企業(yè)進(jìn)行套期保值交易，而自身僅作為遠(yuǎn)期結(jié)算方不作為市場(chǎng)主體不參與期貨交易。在這樣的路徑下，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)定地方儲(chǔ)備糧成本，擺脫儲(chǔ)備糧成本等于保管費(fèi)、輪換價(jià)差和銀行利息之和的固有模式，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)躺剑?993-），男，上海人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。