轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)影響的再檢驗(yàn)

陳小亮，譚涵予，劉哲希

(1.中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836；2.中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872；3.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，北京 100029)

一、問題的提出

近年來，中國的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，地方政府所面臨的債務(wù)風(fēng)險尤為突出。IMF數(shù)據(jù)顯示，中國的政府債務(wù)率(中央政府債務(wù)、地方政府顯性債務(wù)與地方政府隱性債務(wù)之和占GDP的比重)已經(jīng)從2014年的52.351%升至2019年的80.190%，預(yù)計到2024年還將進(jìn)一步升至101.453%，漲幅超過20個百分點(diǎn)，這一漲幅在全世界范圍內(nèi)處于絕對高位，既高于美國和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也高于印度、巴西、南非、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體[1]。伴隨著債務(wù)負(fù)擔(dān)的不斷加劇和債務(wù)風(fēng)險的不斷上升，地方政府提供教育、醫(yī)療和社會保障等公共物品的財力將難以得到保障，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的積極財政政策可能也難以落實(shí)到位。正因如此，很有必要探尋地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的原因，進(jìn)而找到防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效對策。

在財政分權(quán)的體制下，轉(zhuǎn)移支付是中國地方政府債務(wù)不斷增長的原因之一。從過去近二十年的政策實(shí)踐來看，雖然轉(zhuǎn)移支付在改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品供給等方面起到了顯著成效，但是也存在著結(jié)構(gòu)不合理、信息不透明、資金使用不規(guī)范等問題，由此引發(fā)了較為嚴(yán)重的道德風(fēng)險問題，致使地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長[2]-[4]。有鑒于此，近年來中央政府在不斷加強(qiáng)對地方政府債務(wù)監(jiān)管的同時，也不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度。其中，一個重點(diǎn)改革方向是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、降低專項轉(zhuǎn)移支付占比。大量研究表明，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的特征存在顯著差異，導(dǎo)致它們對政府支出、經(jīng)濟(jì)增長等的影響也存在顯著差異[5]-[8]，那么，伴隨著轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，二者對地方政府債務(wù)的影響是否也會發(fā)生變化？是否能夠降低地方政府債務(wù)規(guī)模？找到這些問題的答案將有助于更好地防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

通過梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的縣級財政解困效應(yīng)、基本公共服務(wù)均等化效應(yīng)、財政支出擴(kuò)張效應(yīng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)等方面的研究已經(jīng)較為豐富[9]。相比之下，研究轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)影響的文獻(xiàn)仍然較為匱乏，而且已有研究主要可以分為兩類：一類文獻(xiàn)從理論層面分析了轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響，另一類文獻(xiàn)基于省級層面或地級市層面的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。理論層面的研究，主要包括郭玉清等[3]和賈俊雪等[4]。實(shí)證層面的研究，主要包括鐘輝勇和陸銘[2]、賀俊等[9-10]、洪源等[11]、丁杰[12]以及李麗珍和劉金林[13]。除了鐘輝勇和陸銘[2]使用的是地級市數(shù)據(jù)，其他文獻(xiàn)全部采用省級數(shù)據(jù)，而且這些研究普遍發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付會加大地方政府的債務(wù)規(guī)模。

已有文獻(xiàn)對把握轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響大有裨益，不過仍然存在三點(diǎn)不足：第一，已有文獻(xiàn)使用的地方政府債務(wù)的測度指標(biāo)有待完善。關(guān)于中國的地方政府債務(wù)風(fēng)險，各界普遍認(rèn)為債務(wù)風(fēng)險不斷加劇，其中，隱性債務(wù)比顯性債務(wù)占比更高、風(fēng)險更大[14]，但是目前官方并未公布地方政府的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，因而相關(guān)研究只能尋求替代性測度指標(biāo)。其中，鐘輝勇和陸銘[2]以及賀俊等[9]使用城投債替代地方政府債務(wù)，賀俊等[10]使用本級財政支出與本級財政收入之差衡量地方政府債務(wù)，這些測算方法都難以全面準(zhǔn)確地反映中國的地方政府債務(wù)規(guī)模。第二，2014年以來，中央逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷升高，專項轉(zhuǎn)移支付占比不斷降低，這很可能會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付對地方債務(wù)的影響產(chǎn)生變化，但是已有研究并未對此進(jìn)行深入分析。第三，已有研究大多從道德風(fēng)險的視角解釋轉(zhuǎn)移支付影響地方政府舉債行為的原因，但是沒有展開進(jìn)一步的機(jī)制分析。

為了彌補(bǔ)已有研究的不足，本文將使用2010—2017年省級面板數(shù)據(jù)，深入研究轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響。與已有研究相比，本文主要有如下三方面的創(chuàng)新：第一，使用更加準(zhǔn)確可靠的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響。本文借鑒劉哲希等[15]的方法，對各省份的地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了詳細(xì)估算，特別是將顯性債務(wù)和隱性債務(wù)同時考慮在內(nèi)，得到了更加可靠的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。第二，對比分析了2014年前后轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響是否發(fā)生了變化，從而對2014年之后中央實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付改革措施的影響加以判斷。第三，不僅從道德風(fēng)險的視角解釋了轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響機(jī)制，而且使用中介效應(yīng)方法檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響機(jī)制，有助于更好地提出防范和化解債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對之策。

二、理論分析與研究假設(shè)

(一)2014年以來的相關(guān)制度背景概述

2014年以來，中央針對轉(zhuǎn)移支付和地方政府債務(wù)出臺了一系列改革舉措和加強(qiáng)監(jiān)管的方案，這很可能會顯著改變轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響。有鑒于此，筆者先對相關(guān)的制度背景進(jìn)行梳理。

轉(zhuǎn)移支付制度變遷的主要方向是提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、降低專項轉(zhuǎn)移支付占比，并且加強(qiáng)對專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度背景的變化，2014年底國務(wù)院出臺的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》是頗具代表性的政策文件，該文件指出要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理：一方面，“以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制”，并且明確提出“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”；另一方面，“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付”，并且專門指出“除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外，中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金”。隨后，財政部于2015年先后出臺《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》(財預(yù)〔2015〕16號)以及《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》(財預(yù)〔2015〕230號)，不斷強(qiáng)化對專項轉(zhuǎn)移支付的管理和監(jiān)督。2018年初，國務(wù)院出臺《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(國辦發(fā)〔2018〕6號)，規(guī)定“在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付”，其本質(zhì)是將此前的大量專項轉(zhuǎn)移支付項目以“共同財政事權(quán)”的名義放到一般性轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，以提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。財政部數(shù)據(jù)顯示，這一舉措大幅提高了一般性轉(zhuǎn)移支付占比，一般性轉(zhuǎn)移支付占一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付總額的比重從2017年的61.813%驟增至2018年的89.762%。

地方政府債務(wù)制度變遷的主要方向是“開前門、堵后門”，允許地方政府通過發(fā)債籌集資金，但是對地方投融資平臺相關(guān)的債務(wù)則明令禁止。雖然早在2010年國務(wù)院就出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)，開始強(qiáng)化對地方政府債務(wù)的監(jiān)管，財政部等部委也在2012年聯(lián)合出臺了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)〔2012〕463號)，但是更具影響力的文件是國務(wù)院2014年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，也就是常說的“43號文”。該文件首次“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”(“開前門”)，而且“堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”(“堵后門”)，從而使得地方政府難以通過投融資平臺舉債，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的來源受到明顯監(jiān)管。2017年12月審計署發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅決遏制隱性債務(wù)增量”，而且采取“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”的監(jiān)管思路，從而再度提升了中央政府對地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管強(qiáng)度。

(二)理論機(jī)制與研究假設(shè)

理論上，轉(zhuǎn)移支付既可能促使地方政府債務(wù)減少，也可能促使地方政府債務(wù)增加。一方面，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是無償?shù)难a(bǔ)助，有助于減輕地方政府面臨的財政壓力和減小財政缺口，從而減少地方政府債務(wù)；另一方面，轉(zhuǎn)移支付會引發(fā)較為突出的道德風(fēng)險問題，從而激勵地方政府?dāng)U大舉債規(guī)模。較為常見的道德風(fēng)險是“公共池問題”和預(yù)算軟約束問題[2-11-16]。所謂“公共池問題”，是指轉(zhuǎn)移支付的收益由某一特定地區(qū)獲得，但其成本卻是由整個國家的所有地區(qū)共同分擔(dān)，因?yàn)橹醒胝畷蛉珖鞫悘亩鵀檗D(zhuǎn)移支付融資。由此，“公共池問題”將會刺激地方政府通過支出競爭獲得中央政府的轉(zhuǎn)移支付，從而導(dǎo)致地方政府支出擴(kuò)張、債務(wù)規(guī)模膨脹[17]。所謂預(yù)算軟約束問題，是指中央政府通常會對陷入財政困難的地方政府進(jìn)行“兜底”救助，一旦地方政府事先形成救助預(yù)期，很可能會進(jìn)行策略性舉債[3]，由此出現(xiàn)“轉(zhuǎn)移支付越多—舉債越多”的局面[18]-[20]。上述兩方面原因的存在，導(dǎo)致從理論層面分析轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響時難有定論。

針對中國的實(shí)證研究大都發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付會導(dǎo)致中國的地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張[9]-[13]。這主要是因?yàn)?，以GDP為核心的地方官員考核機(jī)制使地方政府擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力，從而使道德風(fēng)險起到了決定性作用。不過，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響很可能是不同的。究其原因，2014年之前，中央政府要求地方政府對專項轉(zhuǎn)移支付提供配套資金，從而完成特定的目的，由此使得專項轉(zhuǎn)移支付資金能夠直接帶動地方政府的投資活動。相比之下，一般性轉(zhuǎn)移支付的用途不受限，可以由地方政府統(tǒng)一調(diào)配使用，而且無需提供配套資金。據(jù)此，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：2014年之前，專項轉(zhuǎn)移支付會顯著刺激地方政府債務(wù)增長，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響不顯著。

但是，2014年之后，中央加強(qiáng)了對專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，相繼出臺了國務(wù)院《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號)等重要文件。在改革和政策實(shí)踐過程中，中央大幅減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并在很大程度上取消了地方政府配套資金的要求，將大量的專項轉(zhuǎn)移支付項目調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。在此情形下，地方政府通過對專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)項目進(jìn)行資金配套，進(jìn)而擴(kuò)張債務(wù)的機(jī)制不復(fù)存在。換言之，以往由專項轉(zhuǎn)移支付所要求的配套資金引發(fā)的地方政府被動負(fù)債機(jī)制在2014年之后不復(fù)存在，專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的刺激效果將會明顯削弱。據(jù)此，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)2：2014年之后，專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響均不再顯著。

在分析了轉(zhuǎn)移支付可能會因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險刺激地方政府債務(wù)擴(kuò)張這一核心問題之后，另一個更深層次的問題是，地方政府究竟通過什么機(jī)制引發(fā)了債務(wù)的增長？對此，大多數(shù)已有文獻(xiàn)并沒有進(jìn)行深入研究。筆者認(rèn)為，之所以轉(zhuǎn)移支付能夠顯著刺激地方政府增加財政支出、拉動經(jīng)濟(jì)增長，其根源在于以GDP為核心的地方官員考核機(jī)制，而地方政府主導(dǎo)的基建投資在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。付文林和沈坤榮[21]以及范子英[22]等研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付在刺激地方政府支出擴(kuò)張的過程中，對基建投資相關(guān)支出的刺激作用尤為明顯。事實(shí)上，這與尹恒和朱虹[23]、郭新強(qiáng)和胡永剛[24]與陳思霞和盧盛峰[25]等研究所強(qiáng)調(diào)的地方政府財政支出“重基建、輕民生”的特征是一致的。有鑒于此，筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付會刺激地方政府增加基建投資，進(jìn)而引發(fā)債務(wù)擴(kuò)張。不過，2014年之后，中央政府加強(qiáng)了對地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的監(jiān)管控制，2017年的全國金融工作會議也強(qiáng)調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。在中央的強(qiáng)監(jiān)管之下，近年來基建投資增速明顯放緩，預(yù)計2014年之后基建投資這一機(jī)制可能已經(jīng)減弱。據(jù)此，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)3：2014年之前，專項轉(zhuǎn)移支付刺激債務(wù)增長的重要機(jī)制之一是通過基建投資實(shí)現(xiàn)的，2014年之后該機(jī)制不復(fù)存在。

三、研究設(shè)計

(一)模型構(gòu)建

綜合考慮轉(zhuǎn)移支付和地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的可得性，本文將使用中國省級面板數(shù)據(jù)研究轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響，設(shè)定基準(zhǔn)回歸模型如下：

(1)

其中，i表示省份，t表示年份，debtit表示地方政府債務(wù)，transferit表示轉(zhuǎn)移支付，Xit表示一系列控制變量，β0表示常數(shù)項，β1表示解釋變量的系數(shù)，δ′表示控制變量的系數(shù)矩陣，εi表示省份固定效應(yīng)，νt表示時間固定效應(yīng)，μit表示隨機(jī)誤差項。

(二)變量選取和數(shù)據(jù)來源

1.被解釋變量：地方政府債務(wù)

本文的被解釋變量是地方政府債務(wù)，包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。由于目前尚無地方政府債務(wù)的官方數(shù)據(jù)，相關(guān)研究大都進(jìn)行估算。其中，劉哲希等[15]從地方融資平臺有息債務(wù)的視角，對地方融資平臺的債務(wù)余額進(jìn)行了較為全面的估算。具體而言，雖然目前尚無隱性債務(wù)的具體定義、涵蓋范疇，但是使用有息債務(wù)能夠最大限度地覆蓋地方政府的隱性債務(wù)。因?yàn)椴还苁前l(fā)行城投債、其他票據(jù)，還是向銀行借款，抑或是其他形式的借債，都需要或多或少地向?qū)Ψ街Ц侗匾睦?。具體測算包括如下三個步驟：第一步，統(tǒng)計全國所有公開披露信息的地方融資平臺公司的相關(guān)數(shù)據(jù)，并將每家地方融資平臺公司的長期借款余額、短期借款余額、應(yīng)付債券余額、應(yīng)付票據(jù)余額、一年內(nèi)到期的非流動性負(fù)債余額等所有有息債務(wù)進(jìn)行加總，得到每一家地方融資平臺公司的有息債務(wù)余額；第二步，根據(jù)歸屬地將地方融資平臺公司進(jìn)行匯總，計算得到全國每一個省(自治區(qū)、直轄市)的地方融資平臺有息債務(wù)余額；第三步，由于部分地方融資平臺債務(wù)已經(jīng)納入財政預(yù)算的債務(wù)管理范圍，因而需要將這一部分債務(wù)從隱性債務(wù)中剔除。

正如劉哲希等[15]所述，基于這一做法計算得到的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模與IMF[1]的測算結(jié)果較為接近，從而佐證了這一方法的科學(xué)性與可靠性。在實(shí)證過程中，本文將地方政府債務(wù)增量(lndebt)作為被解釋變量。之所以使用債務(wù)增量，是因?yàn)槊恳荒甑霓D(zhuǎn)移支付都是增量形式，使用債務(wù)增量能夠更好地與轉(zhuǎn)移支付相對應(yīng)，從而直觀地解釋轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響。

2.核心解釋變量：轉(zhuǎn)移支付

本文使用的核心解釋變量是轉(zhuǎn)移支付，包括一般性轉(zhuǎn)移支付(lntrans_spe)和專項轉(zhuǎn)移支付(lntrans_gen)。自1994年實(shí)施分稅制財政體制以來，轉(zhuǎn)移支付所包含的具體項目經(jīng)歷過多次調(diào)整，2009年以來則簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。需要說明的是，2018年以來，中央對一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付項下所包含的內(nèi)容和統(tǒng)計口徑進(jìn)行了大幅調(diào)整，將大量轉(zhuǎn)移支付項目從專項轉(zhuǎn)移支付的范疇調(diào)整到一般性轉(zhuǎn)移支付的范疇，并且以“共同財政事權(quán)”的名義存在。為了確保統(tǒng)計口徑的一致性，本文基于轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)情況，將樣本時間段界定為2010—2017年。

3.控制變量

在基準(zhǔn)回歸中，本文參照相關(guān)文獻(xiàn)的做法，主要選擇如下控制變量：第一，地方政府?dāng)U張債務(wù)的重要原因是拉動經(jīng)濟(jì)增長，由此經(jīng)濟(jì)增長狀況成為了政府債務(wù)的重要決定因素，本文用實(shí)際GDP增速(gdp)測度經(jīng)濟(jì)增長狀況。第二，地方政府官員在追求考核績效時，通常關(guān)注與兄弟省份之間的相對排名。地方政府為了提升GDP規(guī)模的排名會加大力度拉動增長，從而影響地方政府債務(wù)，因而本文將GDP規(guī)模排名(gdp_rank)作為控制變量。第三，地方政府債務(wù)的很大一部分源于銀行貸款，而這與貨幣政策的松緊程度密切相關(guān)，貨幣政策寬松將會緩解地方政府舉債的壓力，貨幣政策緊縮則不利于地方政府舉債，為此本文將金融機(jī)構(gòu)人民幣一般貸款加權(quán)平均利率(interest)作為貨幣政策的測度指標(biāo)引入基準(zhǔn)回歸方程。第四，老齡化將會導(dǎo)致地方政府的養(yǎng)老支出增加、稅收收入減少，從而加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，因而有必要將老齡化率(aging)納入控制變量范疇。

在穩(wěn)健性檢驗(yàn)部分，本文還將引入另外四個控制變量，從而在更大程度上控制相關(guān)因素的影響。這些變量分別是：一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之比(fd)、城鎮(zhèn)化率(urban)、對外開放程度(lntrade)、人均GDP排名(pgdp_rank)。事實(shí)上，賀俊等[9-10]、洪源等[11]、丁杰[12]、李麗珍和劉金林[13]、陳小亮等[26]等已或多或少地考慮了這些控制變量。需要補(bǔ)充說明的是，如本文假設(shè)3所述，基建投資是地方政府債務(wù)的重要決定因素之一，不過考慮到本文將專門使用中介效應(yīng)方法檢驗(yàn)基建投資(lninfra)的影響，而該方法下中介變量通常不放入控制變量的范疇，因而基準(zhǔn)回歸中暫不考慮基建投資的影響，中介效應(yīng)部分再重點(diǎn)考察。

主要變量的描述性統(tǒng)計，如表1所示。其中，地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、對外開放程度、基建投資的單位為億元；利率、老齡化率、城鎮(zhèn)化率、一般公共預(yù)算收支之比、GDP排名和人均GDP排名無單位。如前文所述，由于2009年之前和2018年之后轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計口徑均存在明顯差異，因而本文選擇2010—2017年全國30個省份(不含西藏、中國香港、中國澳門和中國臺灣地區(qū))的面板數(shù)據(jù)作為樣本。關(guān)于數(shù)據(jù)來源，除債務(wù)指標(biāo)根據(jù)劉哲希等[15]的方法計算得到，其余指標(biāo)全部直接來自國家統(tǒng)計局和財政部網(wǎng)站，或者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

表1主要變量的描述性統(tǒng)計

在實(shí)證分析之前，為了避免極端值的影響，本文使用Winsor2命令進(jìn)行了1%和99%的縮尾處理。此外，還判斷了所選取變量之間是否存在多重共線性問題。結(jié)果顯示，在基準(zhǔn)回歸的所有方程中，本文所選取變量的方差膨脹因子(VIF)都小于4，而且均值都小于3。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則，當(dāng)單個變量的VIF不超過10或所有變量VIF的均值不超過6時，可以認(rèn)為不存在多重共線性問題。有鑒于此，本文基準(zhǔn)回歸中所選擇的變量不存在多重共線性問題。進(jìn)一步地，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中加入4個控制變量之后，所有回歸中VIF的平均值都小于6，因而總體來看本文所選擇的變量之間不存在明顯的多重共線性問題。

四、實(shí)證分析

本節(jié)將細(xì)致考察轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響，主要包括兩部分內(nèi)容：第一，基于式(1)，對比分析2014年前后轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響。第二，從多個角度進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，進(jìn)一步證實(shí)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可靠性。

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

基準(zhǔn)回歸的結(jié)果，如表2所示。從列(1)和列(2)可以看出，2014年之前，專項轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增長，并且該結(jié)果在5%的顯著性水平下顯著。相比之下，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響并不顯著，由此假設(shè)1得到驗(yàn)證。進(jìn)一步地，從列(3)和列(4)可以看出，2014年之后，無論是專項轉(zhuǎn)移支付還是一般性轉(zhuǎn)移支付，都不會對地方政府債務(wù)產(chǎn)生刺激作用，由此假設(shè)2得到驗(yàn)證。具體而言，在2014年之前，由于中央下發(fā)的專項轉(zhuǎn)移支付需要地方政府配套資金，這很容易引發(fā)道德風(fēng)險問題，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長。不過，在2014年之后，由于中央對地方政府債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管雙雙趨緊，并且專門強(qiáng)調(diào)“中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金”，由此導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的刺激作用不再顯著。與專項轉(zhuǎn)移支付相比，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響在2014年前后均不顯著，可見一般性轉(zhuǎn)移支付引發(fā)的道德風(fēng)險問題比專項轉(zhuǎn)移支付要弱。

表2基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

首先，考慮內(nèi)生性問題。由于各省份獲得的轉(zhuǎn)移支付并不是隨機(jī)的，可能存在某些不可觀測的變量同時影響轉(zhuǎn)移支付和地方政府債務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致式(1)的回歸結(jié)果因內(nèi)生性問題而產(chǎn)生偏差。不僅如此，轉(zhuǎn)移支付在一定程度上被視為中央政府對地方政府的救助，債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重的省份獲得的轉(zhuǎn)移支付偏多，導(dǎo)致二者之間存在反向因果關(guān)系，這同樣會帶來內(nèi)生性問題?？梢姡枰獙?nèi)生性問題加以考慮。不過，正如吳敏等[8]所述，在中國的制度背景下，為轉(zhuǎn)移支付尋找工具變量是十分困難的，在使用省級數(shù)據(jù)的時候，這一困難尤為突出。有鑒于此，本文主要使用滯后1期的解釋變量進(jìn)行回歸，從而部分地消除內(nèi)生性問題，結(jié)果如表3的Panel A部分所示?？梢钥闯?，考慮內(nèi)生性之后的回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸保持一致。

其次，增加控制變量。為了進(jìn)一步驗(yàn)證基準(zhǔn)回歸結(jié)果的可靠性，在基準(zhǔn)模型基礎(chǔ)上增加一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之比、城鎮(zhèn)化率、對外開放程度、人均GDP排名這4個控制變量，從而避免遺漏變量導(dǎo)致的估計偏差。從表3的Panel B部分來看，加入控制變量之后，基準(zhǔn)回歸結(jié)果仍然成立，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響在2014年前后都不顯著，專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響在2014年之前顯著為正，但是2014年之后則不再顯著。

最后，不再對數(shù)據(jù)進(jìn)行縮尾處理。在基準(zhǔn)回歸的時候，為了避免極端值的影響，本文對前后1%的極端值進(jìn)行了縮尾處理。作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)，此處不再進(jìn)行縮尾處理，直接使用原始數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，結(jié)果如表3的Panel C部分所示?？梢钥闯?，此時的回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸仍然一致，從而進(jìn)一步證實(shí)了假設(shè)1和假設(shè)2。

表3穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

五、基于中介效應(yīng)的影響機(jī)制分析

如前文所述，已有文獻(xiàn)在探尋轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響時，大都只是從道德風(fēng)險的角度出發(fā)。與之相關(guān)的深層次問題是，在道德風(fēng)險的影響之下，地方政府究竟通過什么機(jī)制擴(kuò)大了債務(wù)融資的規(guī)模？找到這一問題的答案，才能更加清晰地把握轉(zhuǎn)移支付影響地方政府債務(wù)的完整邏輯鏈條，從而更好地找到應(yīng)對之策。本文在假設(shè)3中提出，基建投資很可能是轉(zhuǎn)移支付影響地方政府債務(wù)的一條重要機(jī)制。在轉(zhuǎn)移支付引發(fā)的道德風(fēng)險的驅(qū)動之下，地方政府將大量財力投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時也導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張。本部分將使用中介效應(yīng)方法，檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付是否真的通過基建投資這條機(jī)制刺激了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。

中介效應(yīng)方法是文獻(xiàn)中常用的機(jī)制分析方法之一。雖然中介效應(yīng)的具體檢驗(yàn)方法有多種，不過均存在一定的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)?？傮w而言，溫忠麟等[27]在前人的研究基礎(chǔ)上提出的中介效應(yīng)檢驗(yàn)程序能夠較好地控制第一類和第二類錯誤的概率，因而得到了較為廣泛的應(yīng)用。本文參考溫忠麟等[27]提出的中介效應(yīng)檢驗(yàn)，設(shè)計如下方程組，以檢驗(yàn)基建投資是否具有中介效應(yīng)：

(2)

(3)

(4)

可以基于上述三個方程中的參數(shù)α、β、ζ、α′的顯著性以及Sobel檢驗(yàn)，判斷中介效應(yīng)是否存在，具體步驟參見溫忠麟等[27]的論述。中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果,如表4所示。2014年之前，對專項轉(zhuǎn)移支付而言，基建投資的中介效應(yīng)是存在的，專項轉(zhuǎn)移支付的確可以通過增加基建投資，進(jìn)而刺激地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。正如付文林和沈坤榮[21]所強(qiáng)調(diào)的，財政支出刺激地方政府增加財政支出的時候，對基建投資的刺激作用更加明顯，而這也是專項轉(zhuǎn)移支付所觸發(fā)的道德風(fēng)險行為的具體表現(xiàn)。不過，對一般性轉(zhuǎn)移支付而言，基建投資的中介效應(yīng)并不存在，這與基準(zhǔn)回歸的結(jié)論也是相契合的。表4的檢驗(yàn)結(jié)果還表明，2014年之后不管是對專項轉(zhuǎn)移支付而言，還是對一般性轉(zhuǎn)移支付而言，基建投資的中介效應(yīng)不再成立，從而驗(yàn)證了假設(shè)3。

表4中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

事實(shí)上，2014年以來基建投資中介效應(yīng)不顯著的結(jié)果，與近年來中國基建投資增速持續(xù)下滑的典型事實(shí)能夠相互印證。究其原因在于，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加劇，中央政府加強(qiáng)了對地方政府的監(jiān)管，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中明確提出，“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，這在一定程度上限制了地方政府的道德風(fēng)險行為，阻礙了地方政府通過基建投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的動機(jī)，也就限制了轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的刺激作用。

盡管如此，這并非意味著基建投資的影響在所有地區(qū)都不存在、不需要被關(guān)注，對于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，仍然需要引起足夠的重視。表5按照基建投資規(guī)模的中位數(shù)對不同地區(qū)進(jìn)行分組，設(shè)置虛擬變量，并重點(diǎn)關(guān)注這一虛擬變量與轉(zhuǎn)移支付交互項的系數(shù)及其顯著性。同時，也分別考察了兩類轉(zhuǎn)移支付對顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的差異化影響。列(1)的回歸結(jié)果顯示，與基建投資規(guī)模較小的地區(qū)相比，基建投資規(guī)模較大的地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付更能拉動隱性債務(wù)增長，并且這一差異在5%的統(tǒng)計水平下顯著。列(2)—列(4)的結(jié)果顯示，在其他情況下，基建投資規(guī)模的大小并不能改變轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響。可見，對于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，仍要警惕專項轉(zhuǎn)移支付所帶來的隱性債務(wù)風(fēng)險。

表5不同地區(qū)轉(zhuǎn)移支付對顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的差異化影響

六、結(jié)論與政策建議

由于道德風(fēng)險問題的存在，轉(zhuǎn)移支付會刺激地方政府加大舉債規(guī)模，這一觀點(diǎn)得到了不少研究的證實(shí)。2014年以來，中央政府采取了一系列舉措完善轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)方向之一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、降低專項轉(zhuǎn)移支付占比。同時，中央政府對地方政府舉債行為的監(jiān)管也日趨嚴(yán)格。那么，這些改革舉措是否會改變轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響？本文的實(shí)證結(jié)果表明：2014年之前，一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響不顯著，但是專項轉(zhuǎn)移支付卻會顯著促進(jìn)地方政府債務(wù)增長；2014年以后，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的影響都不再顯著。不難發(fā)現(xiàn)，2014年以來中央對轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和對地方政府債務(wù)的監(jiān)管已經(jīng)起到了一定作用，尤其是減輕了專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)的刺激作用。不過，進(jìn)一步的實(shí)證分析表明，對于基建投資規(guī)模較大的地區(qū)而言，專項轉(zhuǎn)移支付仍然會帶動地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的增長，從而加劇相關(guān)地區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險，對此應(yīng)該引起重視。

本文的實(shí)證結(jié)果具有較為重要的現(xiàn)實(shí)意義和政策啟示。在新冠肺炎疫情蔓延等國內(nèi)外復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的沖擊之下，中國經(jīng)濟(jì)面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，2020年《政府工作報告》明確指出，“當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展面臨風(fēng)險挑戰(zhàn)前所未有”。為了應(yīng)對前所未有的挑戰(zhàn)，中央政府要求“積極的財政政策要更加積極有為”，其中的關(guān)鍵舉措之一是“財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債”“上述2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民”。此外，《政府工作報告》要求重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)，即加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及交通、水利等重大工程建設(shè)。一方面，大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付資金陸續(xù)下發(fā)給地方政府；另一方面，大量“兩新一重”項目建設(shè)相繼開工，如果不對地方政府行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，很有可能出現(xiàn)以往的局面，即地方政府在獲取轉(zhuǎn)移支付資金開工建設(shè)的過程中，通過其他形式籌集資金以進(jìn)一步加大投資規(guī)模，最終導(dǎo)致地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險加劇。

有鑒于此，筆者建議，第一，中央政府應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，尤其要加強(qiáng)對專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，避免地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金過多地用于基建等領(lǐng)域。事實(shí)上，國務(wù)院早在2014年出臺的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》就提出要“完善轉(zhuǎn)移支付績效評價制度”“建立激勵約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎懲等方式”，引導(dǎo)地方將轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生領(lǐng)域。2015年，中央政府還曾出臺《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》，以強(qiáng)化對專項轉(zhuǎn)移支付的績效考核。未來，應(yīng)該確保相關(guān)政策落實(shí)到位。第二，中央政府除了應(yīng)加強(qiáng)對地方政府行為的監(jiān)管，還應(yīng)該切實(shí)改變以經(jīng)濟(jì)增長為重要目標(biāo)的地方官員考核機(jī)制，打消地方政府“穩(wěn)增長”的顧慮，從而真正消除道德風(fēng)險問題，讓地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金用于民生相關(guān)領(lǐng)域，而非基建投資等更容易實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長”目標(biāo)的領(lǐng)域，從而切實(shí)提高居民的幸福感與獲得感。