我國民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺建設(shè)方案淺析

中國民用航空局 朱 諾/文

背景簡述

（一）構(gòu)建市場管理平臺是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求

2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出國家必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府；深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力。對于民航領(lǐng)域而言，需要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，運用信息化手段破解群眾反映強烈的突出問題，把增進人民福祉作為信息化發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，讓人民群眾在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感。構(gòu)建民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺是深化“放管服”改革，全面提升政務(wù)服務(wù)集約化、便利化水平，推動民航運輸以及通用航空服務(wù)信息互聯(lián)互通，推進民航運輸（通用）市場監(jiān)測體系和能力現(xiàn)代化的重要建設(shè)內(nèi)容。

（二）構(gòu)建市場管理平臺是滿足民航政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的迫切要求

黨中央、國務(wù)院高度重視政務(wù)信息整合共享工作，習(xí)近平總書記曾在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會強調(diào)指出：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺，打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系?！泵窈骄址e極貫徹落實黨中央、國務(wù)院的相關(guān)要求，為了更好推動民航各類政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，印發(fā)了《民航政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》以及《民航政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，提出按照“統(tǒng)籌集約大平臺、共享利用大數(shù)據(jù)、整合構(gòu)建大系統(tǒng)”的建設(shè)思路，深入推進民航政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享。民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺是民航政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的重要組成部分，是打破民航運輸服務(wù)信息孤島，解決民航運輸（通用）政務(wù)信息化建設(shè)的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題，形成科學(xué)統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、集約共享、開放高效的（系統(tǒng)）信息化發(fā)展體系的重要抓手。

（三）構(gòu)建市場管理平臺是實現(xiàn)民航行業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”的現(xiàn)實要求

2013年以來，國務(wù)院以行政審批制度改革為抓手，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變。隨著政府監(jiān)管方式由“事前審批”向“事中事后監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，審批制度改革也就逐漸進入了“深水區(qū)”，加強事中事后監(jiān)管越來越成為深化“放管服”改革和推進政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2018年10月22日國務(wù)院常務(wù)會議提出，建設(shè) “互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，促進政府監(jiān)管規(guī)范化、精準(zhǔn)化、智能化，建立完善相應(yīng)的協(xié)同聯(lián)動機制，逐步形成縱向到底、橫向到邊的監(jiān)管體系。民航是國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，也是技術(shù)密集型行業(yè)，參與主體多，信息來源廣，數(shù)據(jù)體量大，業(yè)務(wù)鏈條長，需要實現(xiàn)跨區(qū)域、全流程、立體化的共享協(xié)作，隨著新時代民航強國建設(shè)和民航高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進，構(gòu)建符合時代發(fā)展要求的民航“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系，已成為民航全面深化改革的重要內(nèi)容。市場管理平臺將利用創(chuàng)新的發(fā)展理念、前沿的技術(shù)框架、快速的大數(shù)據(jù)響應(yīng)，提升市場監(jiān)管和市場監(jiān)測的能力。

（四）構(gòu)建市場管理平臺是貫徹落實新時代民航高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

為深入貫徹黨的十九大精神，民航業(yè)提出了以新發(fā)展理念引領(lǐng)新時代民航高質(zhì)量發(fā)展，“發(fā)展理念新、發(fā)展目標(biāo)明、發(fā)展動力足、發(fā)展路徑清、發(fā)展效益好”這五個基本要點，已成為行業(yè)確定工作思路、制定發(fā)展政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。當(dāng)前，中國航空運輸市場正在發(fā)生著深刻改變。在推進和實現(xiàn)民航高質(zhì)量發(fā)展的進程中，行業(yè)要努力實現(xiàn)發(fā)展動力的變革，既加大改造提升傳統(tǒng)動能，保證旺盛的市場需求能夠充分轉(zhuǎn)化成民航發(fā)展的持續(xù)動能，又大力培育壯大新動能，通過技術(shù)進步、管理創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)優(yōu)化來提高全要素生產(chǎn)率。民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺項目將響應(yīng)國家及民航行業(yè)的政策引導(dǎo)，深入推進中國民航高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)提升行政機關(guān)政務(wù)服務(wù)水平，優(yōu)化審批流程，壓縮審批時間，提高審批效率，進一步優(yōu)化民航運輸市場發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)民航局政務(wù)信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享以及統(tǒng)一運行管理。

現(xiàn)狀分析

目前，我國涉及民航運輸、通用等市場服務(wù)管理系統(tǒng)主要包含民航航線航班管理信息系統(tǒng)、消費者投訴管理系統(tǒng)、危險品航空運輸信息管理系統(tǒng)、民航CRS許可證管理系統(tǒng)、通用航空管理系統(tǒng)、外國航空運輸企業(yè)航線（航班運輸）經(jīng)營許可監(jiān)管系統(tǒng)和民用無人駕駛航空器經(jīng)營許可證管理系統(tǒng)，共涉及7個業(yè)務(wù)系統(tǒng)（暫不包含正在建設(shè)的航空物流公共信息服務(wù)平臺、全民航行李全流程跟蹤系統(tǒng)，見圖1）。

從宏觀上來講，現(xiàn)有涉及民航運輸、通航的電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)較為獨立且分散，業(yè)務(wù)協(xié)同不夠，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，數(shù)據(jù)缺乏有效融合和分析，目前已無法滿足民航運輸市場監(jiān)管和服務(wù)的需要，同時，由于系統(tǒng)建設(shè)單位、運維單位多頭，建設(shè)及運維費用列支渠道多樣且后續(xù)來源不足，難以滿足系統(tǒng)升級改造需求。經(jīng)過對現(xiàn)有系統(tǒng)運行現(xiàn)狀的分析和評估，主要存在以下問題：

第一，運行環(huán)境條件落后：現(xiàn)有系統(tǒng)運行已有一定年限，運行環(huán)境已呈現(xiàn)老舊的趨勢，并且這一系統(tǒng)由多家單位進行建設(shè)、運維，管理分散，系統(tǒng)的運行環(huán)境不便于統(tǒng)一升級維護，系統(tǒng)運行資源無法按應(yīng)用需求彈性擴充和收縮。

第二，功能不全：現(xiàn)有電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)獨立且分散，用戶需要登錄多個系統(tǒng)完成業(yè)務(wù)操作，使用繁瑣，工作效率不高，業(yè)務(wù)協(xié)同不夠。同時系統(tǒng)功能覆蓋不全面，人工參與度高，自動化業(yè)務(wù)處理能力不足。用戶提出新需求時，系統(tǒng)增加功能的難度較大。現(xiàn)有系統(tǒng)功能還待完善，需增加一些功能來滿足用戶新產(chǎn)生的需求。

第三，性能落后：現(xiàn)有系統(tǒng)安全性不高，沒有進行統(tǒng)一的信息安全體系建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的信息安全保障措施，并且由于系統(tǒng)建設(shè)已有一定年限，當(dāng)初建設(shè)時沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃規(guī)范性差、可擴展性差、可維護性差、開放共享性差。

第四，信息交互能力較差：目前上述各電子政務(wù)系統(tǒng)之間獨立運行，采用傳統(tǒng)的煙囪式IT架構(gòu)部署方式。通過對現(xiàn)有系統(tǒng)的調(diào)研、分析及診斷，系統(tǒng)還存在以下問題：首先現(xiàn)有所有系統(tǒng)都涉及行政審批事項，系統(tǒng)間審批流程重合度較高；其次現(xiàn)有系統(tǒng)有與其他外部系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)交互的需求，但接口建設(shè)不足，部分信息需要人工進行下載上傳，增加了手工操作的繁瑣度；再次信息現(xiàn)有系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顆粒度較大，采集的信息多為非結(jié)構(gòu)化或文本類的數(shù)據(jù)，且沒有統(tǒng)一的共享機制，數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析還有待細(xì)化與提高。

因此，民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺將在整合重建民航局現(xiàn)有運輸類電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，打造“一站式”管理和“開放式”服務(wù)平臺，改變當(dāng)前系統(tǒng)孤立、數(shù)據(jù)割裂的狀態(tài)，透過數(shù)據(jù)收集、分析和利用，使行業(yè)管理部門可以更便捷地提供市場公共服務(wù)，激發(fā)民航運輸（通用）市場活力，實現(xiàn)“看得見、摸得著、管得住”的目標(biāo)，推進民航運輸（通用）市場監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化。

思路方案

新建設(shè)的民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺應(yīng)站在全民航行業(yè)的高度，統(tǒng)籌考慮行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和階段目標(biāo)，采用統(tǒng)一平臺的技術(shù)架構(gòu)，進行頂層設(shè)計，全面覆蓋現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)并完善現(xiàn)有信息系統(tǒng)的功能，構(gòu)建多業(yè)務(wù)辦理、多層級聯(lián)動、多部門并聯(lián)、多渠道服務(wù)的一體化服務(wù)窗口，加快審批流程，提高監(jiān)管效率，樹立面向民航運輸市場的專業(yè)、高效、可靠的公共服務(wù)平臺，形成標(biāo)準(zhǔn)、高效的監(jiān)管機制，支撐“放管服”改革，從而促進民航運輸市場的發(fā)展。

按照“加壓、減負(fù)、撐腰、充電”的要求，圍繞“五四三二一”的民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺整體框架思路（見圖2），助力提升行業(yè)安全監(jiān)管能力和監(jiān)管水平。

（一）技術(shù)架構(gòu)

平臺按照“四架構(gòu)+四體系”的總體技術(shù)架構(gòu)（見圖3），其中架構(gòu)共分為基礎(chǔ)架構(gòu)層、數(shù)據(jù)架構(gòu)層、應(yīng)用架構(gòu)層以及業(yè)務(wù)架構(gòu)層，并且平臺將遵循民航局政務(wù)云平臺下的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、安全保障體系、運行維護體系以及工程管理體系。

通過構(gòu)建頂層的民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺，實現(xiàn)線上辦理大部分業(yè)務(wù)，打通業(yè)務(wù)流程中的信息孤島，滿足服務(wù)、監(jiān)管一體化要求，使業(yè)務(wù)流程更加科學(xué)、合理、規(guī)范、高效。依托統(tǒng)一的信息安全體系及信息標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)多業(yè)務(wù)的一體化、一站式操作管理，實現(xiàn)民航運輸（通用）市場業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的集成整合、信息共享，實現(xiàn)全方位的監(jiān)管。平臺與外部單位系統(tǒng)之間通過數(shù)據(jù)/服務(wù)總線ESB開放標(biāo)準(zhǔn)化接口實現(xiàn)運輸市場行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，做到數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)服務(wù)共享。

（二）建設(shè)方案

民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺是一個集“一站式”管理和“開放式”服務(wù)于一體的信息平臺（見圖4），通過平臺能實現(xiàn)線上交互信息即可辦理完成大部分運輸市場業(yè)務(wù)，打通業(yè)務(wù)流程中的信息孤島，滿足服務(wù)、監(jiān)管一體化要求，使業(yè)務(wù)流程更加科學(xué)、合理、規(guī)范、高效。平臺將集成整合涉及運輸管理的各個業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，依托統(tǒng)一的信息安全體系及信息標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)民航運輸（通用）市場業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的集成整合、信息共享，協(xié)助民航局完成全面監(jiān)管。平臺與外部單位系統(tǒng)之間通過數(shù)據(jù)/服務(wù)總線ESB開放標(biāo)準(zhǔn)化接口實現(xiàn)運輸市場行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，做到數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)服務(wù)共享。平臺由數(shù)據(jù)層、中臺層、應(yīng)用層三部分組成，其中：數(shù)據(jù)層主要為民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，為具體的業(yè)務(wù)操作提供實時可靠的數(shù)據(jù)支持；中臺層主要對平臺數(shù)據(jù)和通用組件進行打包封裝成一個個服務(wù)，提供給平臺前端使用。并根據(jù)實際業(yè)務(wù)需求進行個性化編排，生成面向用戶的實際應(yīng)用；應(yīng)用層則是基于數(shù)據(jù)層和中臺層，為所有系統(tǒng)提供統(tǒng)一入口和操作界面，利用鏈接和系統(tǒng)集成可通過統(tǒng)一的門戶網(wǎng)站完成項目內(nèi)所有系統(tǒng)及應(yīng)用的操作使用。

效益分析

（一）社會效益

1.落實國家要求和民航發(fā)展戰(zhàn)略，促進民航運輸（通用）市場的健康發(fā)展。

今后一段時期，是貫徹落實國家及行業(yè)政策導(dǎo)向、全面提高民航運輸（通用）市場信息化水平的重要機遇。是聚焦影響航空運輸市場發(fā)展的突出矛盾和瓶頸問題的關(guān)鍵時期。目前，中國民航已經(jīng)發(fā)展成為全球第二大航空運輸系統(tǒng)，我國民航運輸（通用）市場不斷擴張，航空運輸量持續(xù)增加，通用航空產(chǎn)業(yè)不斷擴大，“跨地區(qū)性廣、時效性強”的特點更趨顯著，行政業(yè)務(wù)的工作量越來越大，服務(wù)要求越來越高，管理難度大大增加，以上各方面對民航局的行業(yè)管理和公共服務(wù)能力提出了前所未有的要求，但也為信息技術(shù)的運用提供了廣闊空間。本平臺項目用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊與計算機技術(shù)，將機構(gòu)內(nèi)部和外部的管理和服務(wù)職能通過精簡、優(yōu)化、整合、重組后到網(wǎng)上實現(xiàn)，打破時間、空間以及部門分隔的制約，提供一體化的高效、優(yōu)質(zhì)、廉潔的管理和服務(wù)，將有助于全面提升民航局的行業(yè)服務(wù)管理能力，促進民航運輸（通用）市場的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、行政順暢、服務(wù)高效、監(jiān)管有力、數(shù)據(jù)互通，從而促進我國民用航空業(yè)與市場經(jīng)濟秩序健康、持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。

2.提高民航運輸（通用）市場服務(wù)工作的行政效率和協(xié)同能力。

民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺由民航局、地區(qū)管理局、地方監(jiān)管局和航空運輸企業(yè)使用，所有市場參與方可以在這一個平臺上完成信息交互，一方面航空運輸企業(yè)可以便捷地查詢規(guī)章文件、網(wǎng)上申請行政許可業(yè)務(wù)、線上提供資料、實時了解許可申請的進展情況，提高行政透明度，提升民航局對于民航運輸（通用）市場的行政效率和質(zhì)量；另一方面可以實現(xiàn)所有市場參與方之間的協(xié)同工作、信息交流和數(shù)據(jù)分享，提高民航運輸（通用）市場的協(xié)同能力。

3.加強信息化建設(shè)，進一步提升民航服務(wù)質(zhì)量。

民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺將解決目前存在的一些實際問題，為民航局和航空運輸企業(yè)提供信息化手段的支撐，實現(xiàn)民航運輸（通用）市場各參與方的數(shù)據(jù)交換、資源共享和系統(tǒng)對接，可以使民航運輸（通用）市場高質(zhì)量、秩序化的運行，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效準(zhǔn)確的傳輸以及應(yīng)用，提高民航局業(yè)務(wù)工作中涉及的各部門、各單位之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，從而更有效地發(fā)揮民航局的對外服務(wù)職能，促進市場服務(wù)能力全面提高，進一步提升民航服務(wù)質(zhì)量。

（二）經(jīng)濟效益

1.制定標(biāo)準(zhǔn)化接口，降低系統(tǒng)對接成本。

目前由于現(xiàn)有信息系統(tǒng)各自獨立，各個系統(tǒng)獨自建設(shè)、分散維護，各自之間信息不交互導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享較為困難。民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺將重視和加強標(biāo)準(zhǔn)化工作，制定標(biāo)準(zhǔn)化接口，建全和完善信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，整合已有信息化系統(tǒng)、避免數(shù)據(jù)接口重復(fù)開發(fā)，降低系統(tǒng)間對接的成本，加快整個行業(yè)的信息化進程。

2.提高工作效率，節(jié)省運行成本。

建立民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺可以提高民航局的對外服務(wù)效率和航空運輸企業(yè)的運行管理效率，減少繁瑣的業(yè)務(wù)流程，促進市場的高效運作，有效降低時間成本和人力成本，加快民航運輸（通用）市場發(fā)展。

3.促進資源共享，減少重復(fù)投資。

民航運輸（通用）市場服務(wù)管理平臺通過數(shù)據(jù)共享可以給所有平臺用戶提供所需的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的共享將大大減少數(shù)據(jù)獲取成本，降低因建設(shè)管理不當(dāng)而引起的重復(fù)建設(shè)、無序建設(shè)等問題的發(fā)生幾率，促進資源共享，提高建設(shè)效率，節(jié)省建設(shè)成本。