發(fā)達國家國土空間用途管制的經(jīng)驗及啟示

朱紅 李濤

近年來，隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度的提高，土地資源的稀缺性、國土空間的有限性等問題和矛盾日益突出。為此，國外發(fā)達國家不斷探索實施強有力的措施，加強對國土空間用途的管制，逐步形成了以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以土地用途管制為主要管制手段、其他各類管制措施和手段密切配合的用途管制框架體系。

國土空間用途管制的內(nèi)容

美國。美國主要采用以宏觀調(diào)控為主的國土空間用途管制策略，但不同時期，內(nèi)容又不盡相同。進入21世紀(jì)以來，以保護農(nóng)用地為核心，根據(jù)土地生產(chǎn)潛力系統(tǒng)，識別優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，明確保護的范圍和順序。將農(nóng)地劃分為基本農(nóng)地、特種農(nóng)地、州重要農(nóng)地和地方重要農(nóng)地4種類型，前兩種類型的農(nóng)地禁止改變農(nóng)業(yè)用途，且在農(nóng)業(yè)區(qū)劃內(nèi)，只準(zhǔn)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動，嚴(yán)禁修建住宅和發(fā)展其他城市基礎(chǔ)設(shè)施。

日本。日本不僅運用國土空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等對經(jīng)濟發(fā)展進行宏觀指導(dǎo)，而且也從準(zhǔn)入審批、轉(zhuǎn)用許可等方面進行微觀管控，建立了覆蓋全區(qū)域、全要素的國土空間用途管制體系。日本根據(jù)《土地利用規(guī)劃法》將土地分為5個功能區(qū)域：都市區(qū)域、農(nóng)業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園區(qū)域、自然保全區(qū)域 。按照使用強度、農(nóng)田優(yōu)良度、產(chǎn)權(quán)差異、資源保護度等制定了控制標(biāo)準(zhǔn)，逐級分解到地方圈、都道府縣、市町村，實行“總量指標(biāo)+分區(qū)管制”的手段，對國土空間用途進行差異化管制。

英國。英國是最早建立現(xiàn)代立法規(guī)劃體系的國家。1909年，頒布了第一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律《住宅及城市規(guī)劃法》。1947年，頒布了第一部真正意義上的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。隨后又陸續(xù)頒布了《規(guī)劃和強制收購法》《環(huán)境許可實施細則》《國家規(guī)劃政策框架》等諸多與土地相關(guān)的法律法規(guī)，建立了較為完備的土地規(guī)劃立法體系。一是規(guī)劃許可制。英國建立了“國家規(guī)劃—地方規(guī)劃—社區(qū)規(guī)劃”三級國土空間規(guī)劃體系。國家規(guī)劃負(fù)責(zé)制定國家層面的住房市場調(diào)控、社區(qū)建立和安全保障等。地方規(guī)劃負(fù)責(zé)審批規(guī)劃開發(fā)申請，并對未授權(quán)的開發(fā)活動采取強制措施。社區(qū)規(guī)劃，是2011年英國規(guī)劃體系中賦予社區(qū)的新權(quán)利，主要通過頒布“開發(fā)令”批準(zhǔn)開發(fā)申請。二是農(nóng)用地和公用地用途變更。因公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要轉(zhuǎn)用的土地，由征地機關(guān)以協(xié)商購買的方式獲得，若購買無法達到目的，征地機關(guān)可根據(jù)《強制征購地法》進行強制性征收。農(nóng)用地的變更申請須進行環(huán)境影響評估;公用地變更申請須符合《共同土地同意政策》，并征求環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)大臣和規(guī)劃督察處的同意。

荷蘭。荷蘭專門成立了空間規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，雖然管制職能分散在多個部門，但各層級、部門間的決策協(xié)調(diào)一致、互不沖突，形成了良好的分工合作模式。荷蘭的國土空間用途管制的法律基礎(chǔ)是《空間規(guī)劃法》，具體實施管控的是市鎮(zhèn)層面的土地利用規(guī)劃（2018年以后改稱“環(huán)境規(guī)劃”）以及由國家和省級層面制定的“介入性土地利用規(guī)劃”。土地利用規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)每一宗土地的用途和開發(fā)強度等方面進行控制，而且市鎮(zhèn)層面可以對每一塊土地使用規(guī)劃單獨擬定“土地用途”。在沒有獲得事先許可的情況下，土地所有者不可以改變土地的用途，改變土地用途的申請將依據(jù)該土地允許用途的土地利用規(guī)劃來裁決。當(dāng)政府出于公共利益需要使用私人土地時，可按照《市政府優(yōu)先購買權(quán)法》《征收法》等相關(guān)法律法規(guī)，對私有土地?fù)碛袃?yōu)先購買或強制征收權(quán)力。2016年，荷蘭審議通過了《環(huán)境和空間規(guī)劃法》，將于2021年1月1日生效。該法合并了目前關(guān)于空間、住宅、交通、自然環(huán)境以及水資源管理等方面的35部法案，準(zhǔn)建證等各類許可證也將多證合一為新的“環(huán)境許可證”，建立了多法合一、多規(guī)合一的規(guī)劃管控體系，也標(biāo)志著荷蘭進入了規(guī)劃管控的“大一統(tǒng)”時代。

國土空間用途管制的主要特點

社會利益最大化是最高原則。為確保國土空間利用能符合社會利益，許多國家都在立法上規(guī)定對私人土地所有權(quán)給予必要的限制。荷蘭《住宅法》“建成區(qū)擴張”規(guī)定，市議會有禁止私人在規(guī)劃為街道、運河或廣場的土地上興建建筑物的權(quán)力。

國土空間用途分區(qū)是主要做法。土地利用規(guī)劃是國土空間用途管制的重要工具，根據(jù)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容，將規(guī)劃的實施劃分為各種土地使用分區(qū)，形成了土地利用規(guī)劃體系，并制定了用途管制的規(guī)則。如日本，實行國家—都道府縣—市町村三級土地利用規(guī)劃，并根據(jù)《國土利用規(guī)劃法》將國土空間分為5個功能區(qū)，每個分區(qū)自上而下實行“總量指標(biāo)+分區(qū)分級”管控的措施。

將對農(nóng)用地特殊保護上升到國土空間用途管制的戰(zhàn)略高度。發(fā)達國家無一例外地都把農(nóng)用地保護作為土地管理的立法重點，劃定農(nóng)用地保護區(qū)，嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，通過劃定城市增長邊界線、控制建筑許可總量等措施，抑制城市擴張速度和規(guī)模。如：美國、日本、荷蘭、英國等國家均劃定了農(nóng)用地保護區(qū)或頒布了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用有關(guān)政策制度;美國99%的農(nóng)牧場已納入保護區(qū)范圍;日本《農(nóng)地法》將農(nóng)用地分為3種類型，并針對不同類型的違法行為進行了詳細的規(guī)定;英國《環(huán)境影響評估（農(nóng)業(yè)）條例》明確規(guī)定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申請的程序，擅自變更農(nóng)用地用途將被罰款，并要求將土地恢復(fù)到以前的狀態(tài)。

對我國的借鑒與啟示

加快完善國土空間用途管制法律體系。完善的法律體系是編制國土空間規(guī)劃和實現(xiàn)用途管制的基本依據(jù)，縱向上不同層級的規(guī)劃要有法可依，橫向上主干法律、專項法律和配套法律間要相互銜接。盡管我國新《土地管理法》增加了國土空間規(guī)劃和用途管制方面的內(nèi)容，但仍然是以原有的土地管理法律為核心的制度體系。國土空間用途管制缺少專項法律體系作支撐。因此，應(yīng)參考日本國土空間用途管制制度，以權(quán)威性、系統(tǒng)性的立法為基礎(chǔ)，進而對國土空間用途管制的主體、內(nèi)容、程序等內(nèi)容進行詳細規(guī)范，賦予用途管制制度充分的法律效力。

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間用途管制體系。首先，強化國家層面的國土空間規(guī)劃對各級專項規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，按照“多規(guī)合一”的要求，建立縱向一致、橫向銜接、區(qū)域有別的國土空間規(guī)劃體系。其次，跨省市的區(qū)域性規(guī)劃涉及的是高度關(guān)聯(lián)的“彈性”區(qū)域，應(yīng)做好區(qū)域規(guī)劃間的相互銜接。再次，土地用途管制是國土空間用途管制制度的核心，要加強土地用途管制對其他自然空間的協(xié)調(diào)聯(lián)動作用。同時，國土空間用途管制的主體不僅僅有政府，更要有公共團體和公民的積極參與。

建立差別化的自然生態(tài)空間用途管制體系。首先，豐富多類型用途管制手段，實施總量指標(biāo)管理和區(qū)域目標(biāo)管制“雙控”。將所有國土空間保護底線納入指標(biāo)管控范圍，通過各級規(guī)劃層層分解下達到各級政府，強化自上而下的管控。其次，要按照“三區(qū)三線”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，進行土地用途管制分區(qū)，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線和管制規(guī)則;總結(jié)歸納自然生態(tài)空間用途管制制度試點省份經(jīng)驗，探索自然生態(tài)空間實現(xiàn)分層分級分類管理模式。再次，針對用途管制制度中的“短板”，建議完善林地、草地、濕地、海洋等各類自然生態(tài)要素用途管制規(guī)則。

構(gòu)建國土空間基礎(chǔ)信息平臺。信息化平臺是國土空間規(guī)劃和用途管制的必備條件，國外發(fā)達國家大多建立了專門的國土空間信息中心和空間監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，研發(fā)了不同類型自然生態(tài)空間的邊界模型。借鑒其經(jīng)驗，首先，應(yīng)按照《自然資源部信息化建設(shè)方案》要求，加快國土空間信息化平臺建設(shè)，以自然資源“一網(wǎng)一圖一平臺”為基礎(chǔ)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展各層級國土空間規(guī)劃和國土空間分區(qū)分級管制，研究城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線劃定與調(diào)整、空間優(yōu)化和情景分析等智能模型。其次，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)加強用途管制監(jiān)管，完善各類生態(tài)空間用途管制的用地指標(biāo)，加強對使用者空間準(zhǔn)入條件的審核。再次，國土空間用途管制應(yīng)體現(xiàn)“集約有序”的精神，對立體國土空間規(guī)劃、廣域城市圈和產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)達的地下交通網(wǎng)絡(luò)等進行前瞻性、戰(zhàn)略性規(guī)劃設(shè)計。（摘編自《中國土地》2020年第8期）